[ 王敬文 ]——(2013-2-17) / 已閱24142次
征收農(nóng)村集體土地過程中發(fā)生的權(quán)屬糾紛不能作為山林土地權(quán)屬糾紛來處理
王敬文
摘要
為了國家工業(yè)化、城市化建設(shè)，人民政府不可避免要征收農(nóng)民集體所有的土地（包括林地）。目前，人民政府征收農(nóng)民集體土地的情況比較多，而且征收的面積比較大。有些土地原本沒有開發(fā)，經(jīng)濟(jì)利益沒有產(chǎn)生，在農(nóng)民集體未知其會(huì)征收之前，這些土地誰也不去經(jīng)營管理，也不發(fā)生土地所有權(quán)糾紛，但一旦知道這些土地會(huì)征收后，由于現(xiàn)行土地價(jià)格和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比以前要高出許多倍，在經(jīng)濟(jì)利益等綜合因素的影響下，征地范圍內(nèi)農(nóng)民集體之間的土地所有權(quán)糾紛爆發(fā)。這類糾紛，其名是爭(zhēng)土地權(quán)屬，其實(shí)是爭(zhēng)土地補(bǔ)償費(fèi)。筆者認(rèn)為，如在人民政府的征收決定已生效之時(shí)，這類糾紛還未最終處理完畢的話，就不能再作為山林土地權(quán)屬糾紛來處理了。但就目前而言，這類糾紛在一定范圍內(nèi)有普遍性，如不及時(shí)解決，極有可能引發(fā)社會(huì)問題，現(xiàn)以林地所有權(quán)糾紛為例，就上述觀點(diǎn)作如下分析，并提出決定辦法，僅供同仁探討。
主題詞：農(nóng)民集體土地 征收 土地所有權(quán)糾紛 土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛
一、林地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的時(shí)間
根據(jù)物權(quán)法第28條規(guī)定，因政府的征收決定，導(dǎo)致物權(quán)變更的，自征收決定生效時(shí)發(fā)生法律效力。政府對(duì)農(nóng)民集體土地征收的行為，是一種具體行政行為。根據(jù)行政法的一般原理，政府的具體行政行為一經(jīng)作出并送達(dá)給行政相對(duì)人，即具有法律效力。也就是說，對(duì)擬征收范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地，經(jīng)有決定權(quán)的人民政府作出征收決定（具體體現(xiàn)為經(jīng)批準(zhǔn)的征地方案）并進(jìn)行了公告，征收決定即發(fā)生法律效力，征收范圍內(nèi)的林地，無論是否有所有權(quán)糾紛，其所有權(quán)均由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變成國家所有。即林地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的時(shí)間點(diǎn)，是征收決定公告之日，不是土地補(bǔ)償費(fèi)分配之日。
二、征收決定公告之后的糾紛性質(zhì)
人民政府作出征收決定并予以公告之后，征收決定即發(fā)生法律效力，其林地所有權(quán)已由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲�。根�?jù)《征用土地公告辦法》和《湖南省征地程序暫行規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定，在人民政府作出征收決定前，國土資源部門會(huì)對(duì)擬征地的權(quán)屬、地類、面積以及地上建筑物面積、數(shù)量等現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，以便確定具體的補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償費(fèi)用。農(nóng)民集體林地所有權(quán)糾紛，也大多是在這時(shí)爆發(fā)。糾紛發(fā)生后，處理程序復(fù)雜，經(jīng)歷時(shí)間較長(zhǎng)。政府為提高行政效率，早日達(dá)到行政目的，一般不會(huì)等到糾紛解決后才作出征收決定。而是從實(shí)際出發(fā)，先將糾紛范圍內(nèi)的土地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用交有關(guān)部門提存，并將糾紛交有關(guān)部門處理，繼續(xù)依法定程序作出征收決定，待糾紛解決之后，該糾紛范圍內(nèi)的土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用才按有關(guān)規(guī)定予以發(fā)放。
由于征收決定公告之后，征收范圍內(nèi)的林地，無論是否有所有權(quán)糾紛，其所有權(quán)均由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變成國家所有，真正意義上的林地所有權(quán)糾紛已不復(fù)存在。當(dāng)事人所爭(zhēng)的不再是林地所有權(quán)，而是該塊林地相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)。也就是說，糾紛的性質(zhì)已發(fā)生了改變，由林地所有權(quán)糾紛轉(zhuǎn)化成了土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛，由物權(quán)糾紛轉(zhuǎn)化成了債權(quán)糾紛。
三、征收決定作出并公告之后，如把這些糾紛仍作為山林權(quán)屬糾紛來處理，將出現(xiàn)法律障礙和邏輯錯(cuò)誤，并且還有可能出現(xiàn)新的糾紛隱患
在征收決定已作出并公告之后，這些糾紛如繼續(xù)作為山林權(quán)屬糾紛來處理，那么除調(diào)解之外，政府裁決是必經(jīng)程序，裁決的客體是林地所有權(quán)，裁決的結(jié)果是將爭(zhēng)議林地的所有權(quán)確定給糾紛當(dāng)事人中的一方或在當(dāng)事人中將爭(zhēng)議林地的所有權(quán)進(jìn)行分割，即政府的裁決，是對(duì)爭(zhēng)議地的物權(quán)進(jìn)行裁決；如政府對(duì)爭(zhēng)議地范圍內(nèi)的土地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行裁決，即對(duì)爭(zhēng)議地所涉的債權(quán)進(jìn)行裁決，則超出了法律的授權(quán)范圍，存在法律障礙；如政府對(duì)征收范圍內(nèi)爭(zhēng)議地的林地所有權(quán)進(jìn)行裁決，因爭(zhēng)議地已征收，其林地所有權(quán)已屬國有，在所有權(quán)問題上不存在爭(zhēng)議，政府對(duì)林地所有權(quán)的裁決失去了裁決的基礎(chǔ)。政府的裁決結(jié)果無論是歸爭(zhēng)議雙方的哪一方，其林地所有權(quán)都是農(nóng)民集體，將已屬國有的林地又裁決給農(nóng)民集體，是違法行為，同時(shí)在土地所有權(quán)結(jié)果問題上存在邏輯矛盾，還會(huì)帶來新的糾紛隱患。
四、解決辦法
人民政府的征收行為生效之后，征收范圍內(nèi)的林地所有權(quán)糾紛轉(zhuǎn)化成農(nóng)民集體之間的土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛，這類糾紛仍屬平等主體之間的債權(quán)糾紛。筆者認(rèn)為，從建設(shè)社會(huì)主義法治國家的角度出發(fā)，有糾紛，就要有解決糾紛的法律途經(jīng)。盡管現(xiàn)行的法律及司法解釋，對(duì)這類糾紛如何解決，沒有作出明確、具體的規(guī)定，但這類糾紛應(yīng)歸入人民法院的受案范圍，將司法程序作為解決此類糾紛的最后途經(jīng)。其理由是：
（一）根據(jù)民法一般原理，任何平等主體之間的民事糾紛，人民法院都應(yīng)當(dāng)有管轄權(quán)。在斷案時(shí)，如沒有直接的法律依據(jù)，則可以將法律原則及相似的法律作為依據(jù)。
（二）《民事訴訟法》第三條規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定”。該規(guī)定雖然比較原則，但可理解為已將這類糾紛包括在人民法院的受案范圍之內(nèi)。
（三）《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2005]6號(hào)）中規(guī)定，承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛屬人民法院的受案范圍。當(dāng)然，該司法解釋中規(guī)定的糾紛一方當(dāng)事人是農(nóng)民集體組織，另一方當(dāng)事人是該農(nóng)民集體組織內(nèi)的成員。但從另一角度分析，既然這種農(nóng)民集體組織與該組織內(nèi)部村民之間的具有主體不平等性的糾紛，仍屬人民法院的受案范圍。那么，這類屬平等主體的農(nóng)民集體組織之間的糾紛就應(yīng)屬人民法院的受案范圍。
所以，征地之后，這類由征地范圍內(nèi)的原農(nóng)民集體林地所有權(quán)糾紛轉(zhuǎn)化而成的土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛，可以先協(xié)商、調(diào)解，如協(xié)商、調(diào)解不成，則由糾紛當(dāng)事人向人民法院提起民事訴訟，或者由糾紛當(dāng)事人直接向人民法院提起民事訴訟。
參考文獻(xiàn)：
（1） 中華人民共和國物權(quán)法（2007年3月16日第十屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過，主席令第62號(hào)公布，2007年10月1日起施行）。
（2） 中華人民共和國森林法（1984年通過，根據(jù)1998年4月29日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議修正）。
（3） 中華人民共和國土地管理法（1986年通過，根據(jù)2004年8月28日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議修正）。
（4） 《征用土地公告辦法》， 2001年10月18日國土資源部第9次部務(wù)會(huì)議通過，中華人民共和國國土資源部令第10號(hào)公布，自2002年1月1日起施行。
（5） 湖南省征地程序暫行規(guī)定（湖南省人民政府辦公廳湘政辦發(fā)[２００５]５１號(hào)，二００五年十一月十七日公布）。
（6） 中華人民共和國民事訴訟法（１９９１年４月９日第七屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過，根據(jù)２００７年１０月２８日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》第一次修正根據(jù)２０１２年８月３１日第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》第二次修正）。
（7） 最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋（法釋[2005]6號(hào)）。
注：
作者系資興市人民政府山林權(quán)屬糾紛調(diào)處辦公室工作人員。
地址：資興市林業(yè)局院內(nèi)。郵碼：423400。
電話：0735－3335432.
2013年1月7日
