[ 顧樂永 ]——(2013-1-28) / 已閱7981次
2012年8月31日新修訂的《民事訴訟法》第一百二十三條關(guān)于“人民法院應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人依照法律規(guī)定享有的起訴權(quán)利”的規(guī)定，僅為宣示性的條文，由于無相應(yīng)配套措施，還無法徹底解決群眾反映強烈的“立案難”問題，達不到切實保障公民訴權(quán)的目標(biāo)。訴權(quán)是一種公權(quán)，是憲法賦予當(dāng)事人訴訟的基本權(quán)利，是當(dāng)事人進行訴訟活動的根據(jù)。訴權(quán)的行使前提是符合法律規(guī)定者才享有訴權(quán)，任何其他人不享有訴權(quán)�！睹袷略V訟法》第一百一十九條對訴權(quán)的行使作出了相應(yīng)的限制，即必須符合法院主管范圍的規(guī)定和起訴條件，是基于司法資源和法院職能的有限性考慮和激勵公民、法人積極行使權(quán)利、節(jié)約司法資源和規(guī)范訴訟等多重目標(biāo)的考慮。除此之外，不得另行限制當(dāng)事人訴權(quán)的行使。然而實踐中，存在大量的非正式立案制度如預(yù)立案、暫緩立案、“不立不裁”等現(xiàn)象，形成對訴權(quán)行使上實質(zhì)性的障礙，造成公民的“起訴難”。本文在對各級和各地法院不規(guī)范立案現(xiàn)象梳理和分析基礎(chǔ)上，探尋其制度性成因，并提出治理對策，旨在達到全面保護公民訴權(quán)、維護社會和諧之目標(biāo)。
一、公民訴權(quán)保護失范現(xiàn)象縱覽
目前，因社會正處于重大轉(zhuǎn)型期，社會矛盾多發(fā)易發(fā)，大量糾紛案件涌入法院，法院面臨著前所未有的壓力，為減緩案件壓力，司法決策高層及各地法院出臺了相應(yīng)急性保護措施，諸如“預(yù)立案”、“訴前調(diào)解”等，但是，這些政策文件由于存在許多程序漏洞，導(dǎo)致實踐中走了樣，使侵害當(dāng)事人訴權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。
1、“預(yù)立案”演變?yōu)椤俺閷习浮�。最高法院�?010年6月7日頒布實施的《關(guān)于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》（以下簡稱《意見》）第8條規(guī)定：“進一步做好訴前調(diào)解工作。在收到當(dāng)事人起訴狀或者口頭起訴之后、正式立案之前，對于未經(jīng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等非訴訟糾紛解決方式調(diào)處的案件，要積極引導(dǎo)當(dāng)事人先行就近、就地選擇非訴訟調(diào)解組織解決糾紛，力爭將矛盾糾紛化解在訴前。當(dāng)事人選擇非訴訟調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)暫緩立案；當(dāng)事人不同意選擇非訴訟調(diào)解的，或者經(jīng)非訴訟調(diào)解未達成協(xié)議，堅持起訴的，經(jīng)審查符合相關(guān)訴訟法規(guī)定的受理條件的，應(yīng)當(dāng)及時立案�！痹撝贫乳_啟了“預(yù)立案”制度的先河。由于該條規(guī)定突破了民訴法關(guān)于在收案后應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)審查決定是否受理的規(guī)定，而且對適用“預(yù)立案”前提條件“當(dāng)事人選擇非訴訟調(diào)解的”規(guī)定模糊性（是當(dāng)事人在起訴時即表示接受訴訟調(diào)解還是在當(dāng)事人經(jīng)法官做工作后表示接受選擇非訴訟調(diào)解），以及對“非訴訟調(diào)解”不能達成協(xié)議應(yīng)當(dāng)“及時”立案的“及時”規(guī)定的不確定性，導(dǎo)致實踐中大量出現(xiàn)“抽屜案”。所謂“抽屜案”，也就是“窩”案、“黑”案、“私”案的意思，即對當(dāng)事人起訴案件長期擱置不予以立案也不予辦理，或即使不予以立案，也按照正常程序予以審理和執(zhí)行，審結(jié)或執(zhí)結(jié)后再予以立案，搞“體外循環(huán)”、“以結(jié)代立”，造成法院對案件一切程序都是處于一種失控的狀態(tài)，包括承辦法官私自制作裁判文書以及案件宣判等等。同時這些案件沒有納入網(wǎng)上流程管理，即便是法院有嚴密的立、審、執(zhí)審判管理流程制度，最終也會導(dǎo)致這種審判管理流程制度流于形式,嚴重損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。
2、“訴前調(diào)解”演變成“不調(diào)不立”�！兑庖姟返�8條第2款同時還確立了“訴前調(diào)解”制度。這對于引導(dǎo)當(dāng)事人選擇快捷便利的非訴訟調(diào)解，節(jié)約當(dāng)事人的訴訟成本、拓展法院解決糾紛的功能、實現(xiàn)調(diào)審分離、減輕法院審判壓力具有積極的作用。但是，“訴前調(diào)解”在實踐中大多數(shù)演變?yōu)椤安徽{(diào)不立”，即調(diào)解不成的即不予以立案，造成訴前調(diào)解期限隨意性及其對訴權(quán)的侵害。實踐中訴訟當(dāng)事人或代理律師反映特別強烈的即是：法院接收案件材料后，強制啟動訴前調(diào)解的程序，調(diào)解不成，就此將案件長期擱置，既不立案也不明確答復(fù)當(dāng)事人不予立案，使當(dāng)事人或代理律師遭受往返奔波、反復(fù)查詢之苦。
3、“程序?qū)彶椤毖葑兂伞皩嶓w審查”。主要表現(xiàn)在：一是對原告的訴訟主體資格審查嚴格。例如，責(zé)令原告提供權(quán)利受到侵犯的初步證據(jù)，例如事故認定書等。二是對于被告主體資格也嚴格審查。例如，對自然人起訴，責(zé)令起訴人提供被告有效的聯(lián)系方式，對法人起訴，責(zé)令起訴人提交工商登記材料等，提前審查“被告是否適格”。三是對事實和理由審查超越法定范圍。例如，近期民間借貸糾紛處于高發(fā)期，一些法院為避免虛假訴訟的出現(xiàn)，不僅責(zé)令起訴人提供借據(jù)，還要提供付款憑證等實體證據(jù)�；煜似鹪V要件與訴訟要件，將需要大量時間和專業(yè)知識的實體審查工作放在立案程序，其結(jié)果是使得大量具備起訴要件的糾紛無法進入訴訟系屬，當(dāng)事人的裁判請求權(quán)和訴權(quán)沒有得到應(yīng)有保障。
二、公民訴權(quán)保護失范現(xiàn)象的原因剖析
�。ㄒ唬┪覈鴳椃▽υV權(quán)保護空白。從本質(zhì)上講，訴權(quán)是公民基本權(quán)利的保障書。我國憲法的第2章明確規(guī)定了公民的基本權(quán)利，而訴權(quán)作為公民基本權(quán)利的保障性權(quán)利也應(yīng)該由憲法明文規(guī)定在公民基本權(quán)利的專章之中。然而憲法中卻沒有明確的規(guī)定。只在第41條規(guī)定了“申訴權(quán)”和“控告權(quán)”。有學(xué)者認為訴權(quán)包括在“申訴權(quán)”和“控告權(quán)”之內(nèi)，實際上訴權(quán)的內(nèi)涵要比“申訴權(quán)”和“控告權(quán)”豐富得多，后兩種權(quán)利僅為訴權(quán)之部分而已。無論從保護公民合法權(quán)利的角度看，還是從依法治國的角度考慮，我國憲法沒有明文規(guī)定訴權(quán)實為一大缺憾。
�。ǘ┪覈钢贫炔煌晟啤Ｓ捎诿裨V法只有一個條文來規(guī)定受案條件，立案審查作為訴訟活動中的一個單獨程序，有其獨立的存在價值，僅僅一個法條難以涵蓋具體、明確闡釋其全過程。1997年4月21日頒發(fā)的《最高人民法院關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》（法發(fā)[1997]7號）（以下簡稱《立案規(guī)定》）雖然對立案范圍、收案立登記、審查期限、立案決定和立案后材料移送作出了詳細的規(guī)定，但是對統(tǒng)一具體的受案標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)事人對立案審查中程序參與權(quán)利、完善當(dāng)事人對立案審查程序參與的權(quán)利及立案監(jiān)督程序均沒有規(guī)定，導(dǎo)致各地法院在執(zhí)行《立案規(guī)定》各行其是，具有較大的隨意性，特別是立案監(jiān)督程序的缺失導(dǎo)致即使出現(xiàn)依法應(yīng)當(dāng)立案而遲延立案或不予立案的現(xiàn)象，立案人員也無需承擔(dān)責(zé)任。長期以來，立案法律監(jiān)督存在空白，2011年最高檢察院出臺的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》（高檢會[2011]2號）未將民事、行政案件的立案受理納入法律監(jiān)督的范圍，導(dǎo)致法院立案受理方面存在大量不作為現(xiàn)象。同時《立案規(guī)定》）第十三條規(guī)定“重大疑難案件報院長審批或者經(jīng)審判委員會討論決定。”因缺少配套的操作規(guī)范，實踐中立案人員基本將此條款擱置不用。
�。ㄈ┈F(xiàn)行法律對于“受案范圍”規(guī)定不清晰。因法律、法規(guī)對受案范圍界定的模糊性、范圍的變化莫測以及應(yīng)當(dāng)依法保護的權(quán)利內(nèi)容龐雜性，加之現(xiàn)行法律、法規(guī)對于法院受案范圍的確定原則、確定的標(biāo)準(zhǔn)和確定的權(quán)限均無明確規(guī)定，又因各地法院對現(xiàn)行法律法規(guī)的理解和執(zhí)行尺度的不一，各地法院往往從自身出發(fā)，忽視立法的規(guī)定，對受案范圍隨意擴大或縮小，導(dǎo)致一般公民難以充分地了解、掌握法律法規(guī)和法院的具體受理案件范圍。另外學(xué)界對于案件受理范圍的研究關(guān)注度不廣泛、不深入，這方面研究成果更是寥如晨星。特別是隨著改革開放的深入，新問題、新矛盾不斷涌現(xiàn)，特別是群體性糾紛事件不斷涌現(xiàn)，法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定該類法律關(guān)系是否用司法手段來調(diào)整，學(xué)界亦沒有及時跟進并深入進行研究和探討，使得至今沒有成熟的研究成果可資借鑒，以至于只得法院自己說了算。再加上實踐中機械司法的理念的盛行，必然導(dǎo)致應(yīng)予以立案受理的案件糾紛被打入“不予受理”之列。2011年2月18日，最高法院發(fā)布了《關(guān)于修改＜民事案件案由規(guī)定＞的決定》。盡管《決定》對民事案件案由進行了較大幅度的修改，并強調(diào)不得以當(dāng)事人訴請無案由為由不受理案件，但是，因案由確定存在諸如對民事案由的選擇、引用不規(guī)范、部分案由之間存在矛盾、可操作性差和對新類型案件的案由把握不準(zhǔn)等缺陷，導(dǎo)致實踐中對于無對應(yīng)的案由的糾紛，各地法院還是采取不予受理的策略。
�。ㄋ模┬旁L考評制度壓力的影響�，F(xiàn)行信訪制度按照信訪屬地管理的原則，凡是涉訴信訪案件最終批轉(zhuǎn)到信訪人所在地或原審法院處理。一般來說，多數(shù)“涉訴信訪”案件是經(jīng)過基層法院一審程序?qū)徖淼模@樣基層法院幾乎承擔(dān)全部自行審理案件的信訪化解義務(wù)。甚至有些法院還演變成信訪“屬人”管理，即由原承辦法官承擔(dān)接訪和處訪的任務(wù)，法官一邊辦案，一邊接訪，成為工作常態(tài)。加之“一票否決”的信訪考核制度，促使法院為極力避免“越級上訪”和“進京訪”，從而作出不予受理且“不立不裁”的下策，因為對于一些重大矛盾糾紛一旦予以立案處理，審理或執(zhí)行環(huán)節(jié)，當(dāng)事人不服上訪，將對法院產(chǎn)生“粘滯效應(yīng)”，成為法院甩不掉的“包袱”。為此，法院對于一些案件，特別是行政案件涉及的歷史遺留問題，如涉及的舊城改造、城市拆遷、土地征收等民生案件，基于案件處理不利于社會穩(wěn)定、易引發(fā)群體性事件的擔(dān)心，而不愿意立案。很多情況下法院立案不是基于是否符合立案條件而是考慮案件的綜合因素,法官在立案審查中常陷入一種兩難境地——依法符合立案條件應(yīng)當(dāng)立案的立不了,因為如果立了,法院不一定能通過司法判決來化解矛盾，而且還可能加劇雙方的對抗；如果不立案,當(dāng)事人又可能會采取諸如集體上訴、越級上訪等不理性做法,將會給法院帶來危及社會穩(wěn)定的政治麻煩。
�。ㄎ澹┠壳八痉ūＵ狭Σ蛔�。對于一些重大的矛盾糾紛的解決必須有充足的人力和物力，目前由于司法保障機制不健全，法院“案多人少”現(xiàn)象在相當(dāng)長時間內(nèi)還不能得到緩解，法院面對潮涌而來的矛盾和糾紛存在著明顯的承載力不足的問題。特別是“執(zhí)行難”問題是壓在各級法院心頭的一塊大石頭，許多案件單靠法院的一家之力根本執(zhí)行不了，所以，法院在訴訟審查立案時就會考慮到自己司法的難易程度。一旦案件執(zhí)行不能的話，法院將面臨司法權(quán)威的喪失，而且因為案件不能執(zhí)行，之前在審理中投入的資源也無法實現(xiàn)理想的收益。這樣的局面自然讓法院在受理案件時過慮重重。
三、完善立案配套制度及公民訴權(quán)保障機制的建議
（一）憲法應(yīng)將訴權(quán)確定為社會主體的基本權(quán)利
現(xiàn)行憲法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定禁止侵害公民、法人訴權(quán)行為，明確訴權(quán)行使中司法保護責(zé)任，明確訴權(quán)實現(xiàn)上國家保護責(zé)任。但是，訴權(quán)保護絕不能簡單地認為僅從憲法文本進行構(gòu)建就能完成，還需要訴訟部門將憲法的精神具體化，盡快建立完善公民訴權(quán)保護配套制度，更需要解決司法、執(zhí)法環(huán)節(jié)中的主要問題，以及社會各方面參與構(gòu)建，尤其需要解決制度上的障礙問題。
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為實現(xiàn)司法相對獨立，減少行政機關(guān)干擾，2008年最高法院出臺了《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，實際上就通過提高審級為行政審判排除地方政府等外界因素的干擾，對立案難問題的解決已取得了一定成效。在現(xiàn)行的法院體制下，只有實行異地交叉審理和案件管轄回避、提高部分案件審級來排除同級地方黨委、政府對審判的干涉，實現(xiàn)司法獨立，緩解行政訴訟立案難。
（三）建立健全行政干預(yù)備案登記和監(jiān)督懲處機制
2011年2月15日，最高法院印發(fā)了《關(guān)于在審判工作中防止法院內(nèi)部人員干擾辦案的若干規(guī)定》對內(nèi)部人員說情打招呼采取登記備案和監(jiān)督懲戒制度有很好借鑒作用，推而廣之，在中央層面也應(yīng)當(dāng)出臺《防止領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)辦案的若干規(guī)定》，并重在落實。由于目前法律專門人才在領(lǐng)導(dǎo)干部中的比例較低，一些領(lǐng)導(dǎo)的干部的法律意識淡漠，加之權(quán)力操作的非透明性，導(dǎo)致黨政干預(yù)司法現(xiàn)象時隱時現(xiàn)。要按照黨的十六大要求“構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、程序嚴密、配置科學(xué)、制約有效的權(quán)力運行機制”來保障權(quán)力依法行使，有效地避免黨政干預(yù)司法的發(fā)生。
�。ㄋ模└倪M信訪考核制度
一是科學(xué)界定涉訴信訪甄別標(biāo)準(zhǔn)，避免將與訴訟無問題的信訪定為涉訴信訪；二是注重信訪化解指標(biāo)，而非信訪數(shù)量指標(biāo)；三是制定科學(xué)指標(biāo)的權(quán)數(shù)和指標(biāo)的合理區(qū)間，避免類似強權(quán)性質(zhì)的“一票否決”制。
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必須采取有效措施，改變立案兼具審判功能，解決接收起訴材料與受理立案自相矛盾問題。回歸審查程序功能，改變審查標(biāo)準(zhǔn)過嚴現(xiàn)象。人民法院在對糾紛受理過程中應(yīng)當(dāng)做到有為與有限的統(tǒng)一、服從與服務(wù)的統(tǒng)一、克制與能動的統(tǒng)一。為此，應(yīng)當(dāng)著重完善以下程序：
首先，引入立案聽證程序。對一些涉及人數(shù)較多、社會敏感度強的案件，在七日法定立案審查期限內(nèi)組織聽證，聽證參與者不僅為雙方當(dāng)事人及律師等訴訟參與人，還可擴大到雙方當(dāng)事人主管單位，以達到審查準(zhǔn)確性和全面性。并認真落實合議審查制，對不予受理案件裁定的作出均應(yīng)由合議庭法官做出，以確保該類案件的公正、合法和嚴謹。當(dāng)事人參與到立案審查中不僅使當(dāng)事人知情權(quán)得到有效保護，也使得立案程序廉潔透明，提高法律的公信力，讓當(dāng)事人有陳述申辯的權(quán)利，即使法院不立案也使其明確為何不立，避免當(dāng)事人重復(fù)起訴，也減輕法院的工作量，節(jié)約司法資源。
其次，引入檢察機關(guān)對法院立案監(jiān)督機制。對于某些法院迫于各種顧慮和壓力而不予受理的案件，檢察機關(guān)通過啟動立案監(jiān)督程序，向法院發(fā)出督促依法及時立案的監(jiān)督建議，對于消除一些法院“不立不裁”現(xiàn)象及時保障公民的訴權(quán)將起到很大成效。
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