[ 姚軍 ]——(2013-1-4) / 已閱14597次
政府官員所使用的權力來自公眾，與之相對應，政府官員就理應對公眾負責并受其監(jiān)督，而權力有多大，責任就應有多大。行政問責的一個重要的政治基礎，就是對于每個行政人員的權力與責任有著明確的劃分，被問責者應該是負有明確責任的政府官員和國家公務人員。而在中國，各級行政機關之間職能交叉嚴重，責任劃分不清。而且，由于缺乏科學的職位分類制度，政務類和業(yè)務類公務員的職責劃分也不清楚，從而導致責任虛置或責任無法追究。
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在我國現(xiàn)有的行政法規(guī)、規(guī)章和各種政策中，對問責事由規(guī)定的過于概括，彈性太大，難以認定和操作，缺乏科學性和系統(tǒng)性。完整的責任體系應該包括行政責任、法律責任、道德責任、政治責任四種。但目前在行政實踐中，責任的追究和承擔過于單一、形式。對政府及其工作人員的責任追究缺乏程序規(guī)范，可操作性差。一些領導干部生活糜爛、作風不正，卻無人追究，不用承擔道德責任，反而步步高升，主要的責任形式仍然只是行政責任，而對其他責任形式卻很少涉及或根本不涉及，這便是對責任形式規(guī)定不完善的地方。
�。ㄋ模┬姓䥺栘熤黧w缺位或越位
行政機關經過人民授權而擁有國家權力，因此，從根本上說，問責的主體就是人民群眾。但就目前來看，我國的行政問責還局限于同體問責，即行政機關內部的上下級之間的問責，缺乏對異體問責主體、程序及時效的規(guī)定。我國實行的是人民代表大會制度，在制度上具有責任政府的框架，但是實踐中黨政獨攬權力，人大的權力得不到真正的實現(xiàn)。內部監(jiān)督，由于部門利益，往往出現(xiàn)“相互謙讓”，外部監(jiān)督，盡管主體眾多，但難以形成合力；專門監(jiān)督，雖制度不少，但實施起來步履艱難權力機關的監(jiān)督往往責任缺乏，監(jiān)督不到位，出現(xiàn)走過場的“軟監(jiān)督”。[1]行政問責文化滯后，一方面表現(xiàn)在政府官員責任意識的淡薄，受到傳統(tǒng)習慣思維的影響，認為只有自身作為當事人犯了重大錯誤或過失才贏承擔責任，這是一種認識上的誤區(qū)。另一方面表現(xiàn)在公民問責意識的淡薄。對政府的決策、管理、執(zhí)行等行政行為的參與程度不夠，不利于問責制的推進和責任政府的構建�？梢哉f，傳統(tǒng)的慣性使得大量公民缺乏問責意識。
（五）行政問責客體不清或錯位
權責清晰是問責的前提，問責客體不清，根源于責任主體不清。由于我國目前政治體制和行政體制改革還沒有完全到位，使問責仍停留在行政型問責。一切問責的進行仍是人治模式。最重要的是缺乏立法上的統(tǒng)一規(guī)范，缺乏一部行之有效的關于行政問責制的法規(guī)。再者，政府績效評估機制存在缺陷。政府績效評估就是根據管理的效率、能力、服務質量、公共責任和社會公眾滿足程度等方面的判斷，對政府部門管理過程中的投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定個劃分等級。一是政府內部評估機制存在缺陷，在當前政府績效評估中，對行政官員行為的具體評價、考核和相關的操作大都是在行政系統(tǒng)內部進行的。這種做法本身有缺陷，行政問責的公正性也就難以得到保證。二是評估考察上存在著困難。行政問責的程序運行和具體操作大都是在行政系統(tǒng)內部進行的，這樣考察行政官員就變得十分重要。而“績效尚若無法準確地考核，最終便不可能建立制度化的機制來保證公共部門的透明性和問責制”。[2]三是尚未建立起一套科學的政府績效評估指標體系。
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我國的行政問責范圍過窄，這可以從我國實施行政問責制的時間中看出來。行政問責常停留在重大事故上，主要限于安全事故、食品衛(wèi)生和重大經濟失職領域。一般只是針對濫用職權的違法行政行為，實踐中又局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而不問責行政的決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)。
三 、我國行政問責制的完善對策
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目前，在我國現(xiàn)行的問責制執(zhí)行過程中，沒有統(tǒng)一的問責法制。問責制適用的法律、條例繁多，散見于各種政策文件中，而且這些規(guī)定在問責的主體、客體、范圍、處罰的尺度等各方面都不一致。沒有健全、統(tǒng)一的法制作基礎，必然會導致問責制度的效力減弱，甚至失效。只有建立健全的法制，使問責制逐步上升達法律的層面，才能保證問責制真正發(fā)揮實效。
首先是制定《行政問責法》。行政問責制適用的法規(guī)、條例比較多,散見于各種政策文件中。這其中既有黨的條例,又有政府的規(guī)定;既有由中央部門出臺的,也有不少是由一些地方政府制定的,但都沒有達到法的高度。因此,要在認真總結全國各地推行行政問責制的實踐經驗的基礎上,適時啟動制定《行政問責法》的工作,以法律的形式對行政機關公務人員的責任以及承擔責任的各種方式予以明確。尤其是要嚴格區(qū)分:哪些屬于政治責任、哪些屬于經濟責任、哪些屬于道義責任;哪些屬于紀律責任、哪些屬于法律責任;哪些屬于直接的主要的領導責任、哪些屬于間接的次要的領導責任。根據責任性質、情節(jié)輕重、社會危害程度的不同,承擔責任的方式也不同。有些只要作一般的處理就行了;有些需要進行黨紀、政紀處分;還有一些需要進行刑事處罰。對此,都需要以法律的形式予以明確規(guī)定。
其次是修改完善某些法律、法規(guī)和政策�，F(xiàn)行的某些法律、法規(guī)和政策規(guī)定由于制定得比較早,已經不適應形勢發(fā)展的需要,不利于行政問責制的順利推行。如《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》中一些相關規(guī)定就與《公務員法》的一些規(guī)定不一致,對此,必須進行修改,使之相互吻合一致。各地也要根據《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》的精神,結合本地的具體情況,制定具有操作性的有關行政問責的實施辦法或實施細則,對行政問責的適用對象、范圍、標準、程序等作出具體明確的規(guī)定,使行政問責真正做到有法可依、有章可循。
再次是嚴格執(zhí)行法律規(guī)定�！叭绻刹荒鼙粓�(zhí)行,那就等于沒有法律�！盵3]對于行政問責制而言,同樣如此。我們不但要制定健全有關的法律、法規(guī)和政策規(guī)定,使行政問責做到有法可依,有章可循,而且要不折不扣地狠抓落實,使行政問責制的有關規(guī)定真正落到實處,防止出現(xiàn)不應有的偏差。尤其是在實施行政問責制的過程中,要將通報批評、書面檢查、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等一般的問責方式,與紀律處分、刑事處罰等問責方式嚴格區(qū)分開來。這三個不同層次的問責方式,適用于不同的情形,在實踐過程中既不能相互混淆,也不能相互代替,尤其是不能用引咎辭職等一般的問責方式代替黨紀、政紀處分,甚至代替應當受到的刑事處罰。同時,要做好三者之間的相互銜接工作。
�。ǘ┐_立異體問責主體的問責機制
問責制包括同體問責和異體問責。同體問責是指執(zhí)政黨系統(tǒng)內，對其黨員干部的問責，主要是上級對下級的問責，異體問責指問責主體是本系統(tǒng)之外的問責，主要包括人民代表、民主黨派、新聞媒體、法院。同體問責很難確保問責制的有效性、理性化，因此必然要加強和完善“異體問責制”
首先,加強權力機關問責。在中國加強人大的問責功能是異體問責一個最為關鍵的突破口,當務之急是要把各級人大對于政府和政府工作的監(jiān)督問責權力細化、具體化和強化。細化和具體化是指要通過法規(guī)制度的形式使這樣的監(jiān)督問責范圍明確、渠道清晰并具有可操作性。比如,人大機構對政府行為監(jiān)督問責的直接作用——審查權、建議權和否決權,必須明確規(guī)定應用的方式和運作機制。強化則是指這樣的監(jiān)督問責必須通過增強人大在行使其權力時的獨立性和權威性來予以大力加強。比如黨和國家的領導機構要自覺地尊重和維護人大機構的獨立性和權威性,各級人大為實施監(jiān)督問責功能所需的資源必須得到保障,例如專職人大代表的比例應予增加,常任人大代表應配置相應的工作人員、辦公場所和設備,等等。人大在啟動問責制過程中,除了行使上述質詢權、調查權、罷免權和撤職權之外,今后還需要進一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等,以切實增強人大監(jiān)督問責的手段和力度。
其次,加強司法機關問責。司法機關是一種重要的問責主體,它對行政機關及其工作人員的問責是一種行之有效的剛性問責。當行政權力侵犯公民的合法利益時,司法問責顯得尤為重要,只有追究官員的法律責任,才能從根本上震懾那些不負責任和觸犯法律的官員。司法問責既是最有力度的問責手段,也是其他問責主體的最后屏障。加強司法問責,就要建立檢察機關與黨政紀檢監(jiān)察機關的工作協(xié)調機制,加大法院對行政行為進行司法審查的力度,將其他規(guī)范性文件這類抽象行政行為也納入司法審查范圍,并且追究行政人員在行政訴訟敗訴案件中的責任。
再次,加強新聞媒體問責。新聞媒體監(jiān)督問責的作用是巨大的,“只有在公共輿論面前,所有的權力才會變得沉默,所有的偏見才會消失,所有的特權利益才會被取消”[4]可是,在中國的新聞媒體監(jiān)督尚未制度化和法制化的情況下,一些地方政府為了維護自身利益想方設法阻止新聞媒體對有關政府工作進行采訪、報道,從而影響了新聞媒體監(jiān)督作用的發(fā)揮。為此,要通過加強新聞立法以法律形式明確規(guī)定新聞媒體的監(jiān)督權、審稿權、批評權、報道權和調查權以及侵權責任等,為新聞媒體問責提供可操作性的程序和法律保障,使新聞工作者能更好地依法履行監(jiān)督職責。同時,作為新聞媒體本身也要及時報道,不能報喜不報憂,不能扭曲事實。
最后,加強社會公眾問責。隨著公眾民主意識的增強,社會公眾成為異體問責的另一重要主體。要加強社會公眾的問責,保證其監(jiān)督的有效性。具體而論,必須確立公民的行政問責主體地位,以法的形式加以確定和保護;必須健全公民行政問責的程序,解決公民如何問責的問題,根據公民具體問責事項,明確規(guī)定問誰、誰處理、答復時限、處理過程、賠償標準等問題,確保公眾行政問責作用的發(fā)揮;必須建立健全公益訴訟制度,為社會公眾問責提供有利條件;必須健全人民舉報制度,培養(yǎng)公民的參與意識,采取措施充分調動全體公民監(jiān)督的積極性。還可以通過建立讓老百姓反映社情民意的政府網站,監(jiān)督各級政府行政部門是否“有作為”。
�。ㄈ┟鞔_行政機關和人員問責范圍
具體來說，要進一步明確各級政府機關及其工作人員在工作中的責任，使他們知道自己的權限和責任。因為，“當任何人都不制度誰應負責任的時候責任就等于零”[5]各級政府要對其所負責的事承擔責任，不應互相推諉。將本單位的責任細化、量化到單位內部的每個崗位和每個人。“權力和責任必須一目了然。官員的‘明顯責任’原則必須發(fā)揮作用�！盵6]只有這樣，才能真正做到各負其責、各司其職。
行政問責作為一種監(jiān)督行政權力的法律制度，具有廣泛的適用范圍。拓寬行政問責的適用范圍，應當從問責對象和問責內容兩個方面入手。應當將行政問責的對象從各級政府及其組成部門的行政首長，拓展到所有行政機關和全體行政公務人員。只要是行政機關的工作人員，只要擔負著行政職責，都應當成為行政問責的對象。其次，地方立法將行政問責的內容從對行為的后果問責，拓展到對行政行為的“亂作為”和 “不作為”行為本身問責，起到“防患于未然”的作用。
�。ㄋ模┡嘤c時俱進的行政問責文化
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