[ 劉輝 ]——(2003-11-24) / 已閱44111次
試論行政不作為訴訟案件的立案與審理
作 者：劉 輝
工作單位：膠州市人民法院
職 務(wù)：庭 長
通訊地址：膠州市人民法院行政審判庭
學(xué) 歷：法律大專。
青島市法院系統(tǒng)理論研討會參選論文
試論行政不作為訴訟案件的立案與審理
內(nèi)容提要：
許多行政機關(guān)在管理社會行政事務(wù)過程中，常常作出一種不被人們重視的行政行為——行政不作為行為。隨著社會的發(fā)展和公民法律意識的提高，公民也逐步意識到了這種行政不作為行為給自身權(quán)益造成的侵害，并向人民法院提起行政訴訟，要求保護自己的權(quán)益。幾年以來，此類案件一直呈上升趨勢。面對這種形勢，人民法院在怎樣正確認識行政主體不作為行政行為，如何審查立案，立案后如何審理等問題上，需要進一步探討，充分發(fā)揮職能作用，對行政主體的不作為行為進行有效的司法監(jiān)督，保障行政管理相對人合法權(quán)益不受違法行政行為的侵害。
行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的行為，稱為行政機關(guān)的不作為，將公民、法人或者其他組織因行政機關(guān)不履行法定職責(zé)向人民法院提起訴訟的案件，簡稱為行政不作為案件。雖然行政不作為案件在整個行政訴訟中所占比例不大，但其存在不但嚴重地影響了人民和政府的關(guān)系，降低了人民對政府的信任，削弱了人民政府的權(quán)威和聲譽，而且也給社會帶來一定的不安定因素，阻撓了社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的順利進行。因此，從理論上探討行政機關(guān)的不作為行為，不但有利于預(yù)防和減少不作為行政訴訟的發(fā)生，而且對人民法院正確認識不作為行政行為，依法審理行政不作為訴訟案件都具有十分重要的意義。
一、行政機關(guān)不作為的含義、特征及種類
行政不作為的含義是指公民、法人或者其他組織向有關(guān)行政機關(guān)提出申請，要求行政機關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)及規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，履行是否給予行政許可、行政確認、行政保護等職責(zé)，而行政機關(guān)采取消極的方式，拖延履行或者拒絕履行職責(zé)的行為。不作為是一種消極不履行法定職責(zé)的行為，是一種行政失職行為。應(yīng)保護不保護、應(yīng)管理不管理、應(yīng)發(fā)放不發(fā)放、應(yīng)答復(fù)不答復(fù)以及無理拒絕均為失職，屬違法行政行為。
從不作為的主體、性質(zhì)、內(nèi)容及表現(xiàn)上看，行政不作為具有以下特征：
1、不作為主體的法定性。行政行為是由具體的國家行政機關(guān)依法實施的，如行政機關(guān)不履行法定職責(zé)則構(gòu)成不作為，而非行政機關(guān)的作為或不作為均非行政行為，不存在行政不作為的問題；但是，由法律、法規(guī)授權(quán)行使行政管理權(quán)的組織如果不履行法定職責(zé)，則構(gòu)成行政不作為。
2、行政機關(guān)職責(zé)的法定性。行政機關(guān)的職責(zé)是由國家法律、法 規(guī)規(guī)定的，行政機關(guān)在履行法定職責(zé)的過程中，只能行使屬于本機關(guān)的職權(quán)，如果行使了其他行政機關(guān)的職權(quán)，就是行政越權(quán)。公民、法人或者其他組織的申請或者要求，只能向負有法定職責(zé)的行政機關(guān)提出，負有法定職責(zé)行政機關(guān)不履行本機關(guān)的職責(zé)，才構(gòu)成不作為。
3、不作為的單方性。行政機關(guān)在職務(wù)上，享有行政優(yōu)先權(quán)，行使行政管理權(quán)可按單方意思構(gòu)成行政法律關(guān)系，行政機關(guān)的行政行為無需行政相對方同意，行政機關(guān)的不作為也是一樣，僅是行政機關(guān)的一種單方行為。
4、行政主體的特定性。不作為行為在行政法律關(guān)系上，對行政的雙方都是特定的�！疤囟ā笔侵干暾埢蛘咭竽承姓䴔C關(guān)履行其法定職責(zé)的公民、法人或者其他組織，而不是泛指某一類，不作為行為所指向的對象為特定的公民、法人或者其他組織。
5、內(nèi)容的特定性。由于不作為是行政機關(guān)針對特定公民、法人或者其他組織所實施的行為，它直接涉及到公民、法人或者其他組織的某些特定的權(quán)利和義務(wù)，關(guān)系到公民、法人或者其他組織可以獲得或喪失某種權(quán)利能力或者行為能力。
6、不作為的違法性。公民、法人或者其他組織向行政機關(guān)提出申請或要求，行政機關(guān)不履行法定職責(zé)，與國家行政機關(guān)依法行政原則相悖，是一種失職行為。
7、不作為的時效性。行政機關(guān)收到行政相對人的申請或要求，應(yīng)當在法定期限內(nèi)作為。法律沒有規(guī)定期限的，應(yīng)在完成行政行為所需的合理期限內(nèi)答復(fù)。如果在法定或?qū)嶋H合理期限內(nèi)沒有答復(fù)或拒絕答復(fù)，就是行政機關(guān)的不作為。
依據(jù)不同標準和角度，可以將我國的行政不作為行為做出不同的分類。《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條中的第四、五、六項采取列舉的方式，列舉了三類不作為行為：（1）認為符合法定條件，申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照，行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；（2）申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（3）認為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的。從行政機關(guān)職能分工的不同，又可將這三類不作為行為分為行政許可行為、行政確認行為、行政保護行為等。
按照行政機關(guān)不作為產(chǎn)生的原因及表現(xiàn)方式，又可以把行政機關(guān)的不作為行為分為以下幾種類型：
1、因行政機關(guān)的原因而產(chǎn)生的不作為。這類行政機關(guān)的不作為主要是基于某個領(lǐng)導(dǎo)的認識原因或者基于本部門、本地區(qū)利益原因產(chǎn)生的不作為。還有一種是行政機關(guān)沒有法定職權(quán)，按行政級別、地域管理的要求，只負責(zé)往上級機關(guān)報送，而該行政機關(guān)卻自己行使了審查權(quán)，以各種理由不報送，從而造成行政機關(guān)的不作為。
2、因行政機關(guān)工作人員的原因而產(chǎn)生的不作為。這類行政機關(guān)的不作為是指行政機關(guān)應(yīng)當履行其法定職責(zé)，因該機關(guān)某一具體工作人員的原因，拖延履行或者拒絕履行法定職責(zé)。因行政機關(guān)內(nèi)部原因主要表現(xiàn)在這幾個方面：
（1）工作人員限于其業(yè)務(wù)水平而忽視作出具體行政行為的時間限制，造成不作為；
（2）雖然熟悉業(yè)務(wù)，但對工作極不負責(zé)任或者官僚主義，造成不作為；
（3）工作人員出于不正當目的，濫用職權(quán)，謀取私利，拒絕作出具體行政行為而形成的不作為；
（4）行政機關(guān)內(nèi)部科室之間、工作人員之間存在矛盾或者意見不一致，從而使行政相對人的合法申請得不到答復(fù)，產(chǎn)生行政不作為。
3、一個行政機關(guān)的不作為基于另一個行政機關(guān)的不作為而產(chǎn)生。這類行政機關(guān)的不作為，是指行政機關(guān)履行法定職責(zé)的前提條件是某一行政機關(guān)出具證明材料或者經(jīng)某一行政機關(guān)審查同意，由于某一行政機關(guān)不出具證明或者不審查同意，行政機關(guān)拖延履行或者拒絕履行的情形。
4、行政機關(guān)的不作為基于某一個非行政機關(guān)的不作為而產(chǎn)生。這類行政機關(guān)的不作為，是指行政機關(guān)履行法定職責(zé)的前提條件是某一個非行政機關(guān)出具證明材料或者經(jīng)某一非行政機關(guān)審查同意，由于某一非行政機關(guān)不出具證明或者不同意，行政機關(guān)拖延履行或者拒絕履行的情形。
5、行政機關(guān)的不作為基于具體行政行為相對人以外的直接利害關(guān)系人而產(chǎn)生。這類行政機關(guān)的不作為，是指行政機關(guān)行使行政管理權(quán)，作出了具體行政行為，行政管理相對人以外的具有直接利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織認為該具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益而產(chǎn)生爭議，行政機關(guān)不給予答復(fù)，或者已經(jīng)答復(fù)，但具體行政行為相對人以外的直接利害關(guān)系人即第三人仍不滿意的。
二、不作為行政訴訟案件的受理
如果公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的行為侵犯了其合法權(quán)益，就可以向人民法院提起行政訴訟。人民法院應(yīng)從以下幾個方面進行審查：（1）起訴人是否具有原告資格；（2）是否有明確的被告；（3）是否有具體的訴訟請求；（4）是否有具體的事實和理由；（5）是否屬于行政訴訟的受案范圍；（6）是否屬于受理人民法院的管轄范圍；（7）起訴狀是否符合要求等。
對不作為行政訴訟，除對其進行上述一般立案審查外，還應(yīng)重點審查以下幾個方面：（1）起訴人是認為行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的行為侵犯了其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織；（2）被起訴的行政機關(guān)是否具有必須履行某種行為的法定職責(zé)；（3）要求行政機關(guān)履行職責(zé)是否提出過申請或者要求；（4）申請或者要求的時間及行政機關(guān)未履行法定職責(zé)的期限；（5）申請的答復(fù)是否有法律規(guī)定的期限；（6）行政機關(guān)是否就申請做過有關(guān)的答復(fù)等。
在行政訴訟的審查中，被告負有舉證責(zé)任。但在不作為訴訟的起訴中，起訴人應(yīng)當向人民法院提供初步立案證據(jù)，以證明行政機關(guān)不作為的事實。如果證明材料不足，而難以進行審查判斷的，應(yīng)該將起訴狀退還起訴人，說明情況及存在的問題，要求起訴人予以補正。人民法院在審查過程中，如發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的不作為事實不存在或者行政機關(guān)已向起訴人做過有關(guān)答復(fù)等不符合行政訴訟法規(guī)定的受案范圍的情形，人民法院應(yīng)在收到訴狀之日起七日內(nèi)裁定不予受理，送達不予受理裁定書。
三、不作為行政訴訟案件的審理
合法、及時地審結(jié)行政訴訟案件，是行政訴訟的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。人民法院對符合受理條件的行政訴訟案件立案后，應(yīng)當依法進行審理。為體現(xiàn)人民法院的公正性，化解“官”民矛盾，避免群體性糾紛，人民法院應(yīng)當自案件受理之日起五日內(nèi)，將起狀副本送達給被告。被告應(yīng)在自收到訴狀副本之日起十日內(nèi)提交答辯狀及有關(guān)證據(jù)材料；提供存在合法事由或者正當理由的證據(jù)及依據(jù)，并允許起訴人、第三人閱卷，了解被告的答辯意見及提交的證據(jù)、材料等。如果被告愈期不作答辯，不提交證據(jù)材料的，人民法院可以依法視為其沒有證據(jù)，判令其履行法定職責(zé)。
行政機關(guān)的不作為訴訟案件無論是在性質(zhì)上，還是在形式上都與積極作為的行政訴訟案件不同，因此，對行政機關(guān)的不作為行為引起的行政訴訟案件，應(yīng)重點從以下幾個方面進行審查：
1、起訴人是否具有主體資格。即起訴人是認為行政機關(guān)不履行法定職責(zé)而侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。
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