[ 黃維青 ]——(2014-6-4) / 已閱15309次
拆遷補償與公共利益
———政府、開發(fā)商與釘子戶的關(guān)系處理
內(nèi)容摘要：加強房屋拆遷中公民私有財產(chǎn)的保護，必須要對房屋拆遷建立起一套科學(xué)、公平、完備的法律制度，在合理界定公共利益的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)好拆遷參與人的利益，特別要對政府在其中的地位和作用上加以準(zhǔn)確的定位和規(guī)范，從觀念上樹立保護公民私有財產(chǎn)權(quán)的意識，從程序上提供相對充分的救濟發(fā)生，從行動上在全過程付諸實施。
關(guān)鍵詞： 房屋拆遷 公共利益 私有財產(chǎn)保護
一、拆遷中的釘子戶現(xiàn)象
據(jù)說蔣介石當(dāng)上中華民國的總統(tǒng)以后，想把位于浙江奉化武陵鎮(zhèn)上老家的舊房子拆掉擴建一下，于是要讓周圍的鄰居拆遷，好給蔣家騰出地盤。鄰居們得知蔣家擴建房子的事后，都紛紛讓出自己的宅基地，可是隔壁賣千層餅的周順房的主人卻不愿意騰出自己家的地盤。原來，周順房的主人與蔣介石都是兒時的小伙伴，所以并不把蔣介石看成是神圣不可侵犯的大人物。他接到拆遷的通知后說：“瑞元（瑞元是蔣介石的小名）當(dāng)皇帝了，他讓我搬，我不得不搬……”并執(zhí)意要讓蔣介石親自來說。蔣介石聽后嘆曰：“遷不遷由他去吧。”這個周順房，大約就是我們今天在城市建設(shè)中所說的“釘子戶”吧？這個釘子戶到現(xiàn)在還鑲嵌在蔣介石故居大院右邊，叫“周順房千層餅店”。
“釘子戶”一詞說得最多的可能還是拆遷辦和媒體，我們經(jīng)常從新聞里看到關(guān)于“釘子戶、依法強行拆除”等關(guān)鍵詞。釘子戶一詞叫法似有不妥，似乎與刁民含義相當(dāng)，這種叫法不符合構(gòu)建和諧社會理念。
關(guān)于釘子戶的問題，全國出現(xiàn)了不少不該發(fā)生的事，也釀造了許多的悲劇，讓人深感痛心。其實，釘子戶我想誰也不想去做，誰也不愿意去做，畢竟這是個不光彩的頭銜，是一種貶義的概念，我們不妨回過頭來想想，也許他們也是在沒有辦法的情況下而出此下策，是不得已而為之吧，但也不妨有那么一些人是有意而為之的，但我相信絕大部分人是沒有辦法的。
某地一對夫妻，下崗多年，孩子在外地求學(xué)，現(xiàn)在要拆遷，要補交好幾萬吧，夫妻兩人的收入只夠支付孩子的生活和自己的日常開支，哪來的積蓄？別說幾萬了，就是幾千我看也不大可能拿出來，因此你們想想，針對這種情況他們?nèi)绾稳ミx擇？也許他們也會為了自己有一個容身之所而去選擇做釘子戶吧，用他們的話說就是“沒有辦法的辦法”。
大眾對釘子戶的態(tài)度似乎較以往有了很大的不同。如果放在10-20年前，某人若被冠以釘子戶的頭銜，那么，他被人鄙視和唾棄是毫無疑問的。因為，大家會覺得這釘子戶一定就意味著那是耍無賴，意味著妨礙社會主義的建設(shè)事業(yè)，妨礙著偉大的四化大計。一般人，那是絕對戴不起這沉重的大帽子。可現(xiàn)如今，釘子戶的概念，顯然已經(jīng)被注入了新的時代含義，儼然成了對抗傳統(tǒng)強勢勢力的儀仗隊。群情激憤所指向的對象基本都是釘子戶的對立面，有開發(fā)商，有政府主管部門，有糾紛的裁判機構(gòu)等。現(xiàn)在釘子戶逐漸成為敢于和官商勾結(jié)的惡勢力相斗爭的英雄代名詞。
這些年來，大拆遷是全國許多城市及農(nóng)村的普遍現(xiàn)象�！搬斪討簟敝猿蔀獒斪討�，一般是認為拆遷補償不多，要從開發(fā)商或政府那里取得更符合自己的利益。釘子戶現(xiàn)象現(xiàn)在中國尤為突出，其中牽涉很多復(fù)雜問題。多角度的看待這一問題就顯得尤為必要了。相當(dāng)一部分當(dāng)事人真的不是僅僅因為對補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不滿意而拒絕搬遷的。他們疑惑的是對征地拆遷這樣嚴(yán)肅的行為，為什么居然會在漏洞百出的情況下公然進行？他們疑惑的是征了我的地拆了我的房，我的子孫后代也就永遠的失去了土地，他們擔(dān)心的是子孫后代的長遠生計怎么能保障？對于這兩類釘子戶存在的正當(dāng)性值得肯定，我堅信正是因為他們的存在會促成這個時代的進步。
二、釘子戶產(chǎn)生的背景
縱觀在強制拆遷中，手續(xù)齊全、程序合法者固然占多數(shù)，但也有不少拆遷存在一些問題：有的沒有規(guī)劃許可證，有的沒有土地征用批文，有的沒有房屋拆遷許可證，有的沒有爭議裁決，有的沒有聽證會程序，有的沒有申請強制執(zhí)行就把人家的合法房屋強拆了。換位思考一下，如果你住的很舒服，生活很安逸，有關(guān)部門在沒有任何法律手續(xù)或者手續(xù)漏洞百出的情況下要對你家房屋進行強拆，把你安置在20樓以上的高層，換成誰誰又能樂意的接受呢？他們面對非法的拆遷，選擇用法律武器來維權(quán)，盡量避免暴力的抵制，他們對有關(guān)部門在拆遷過程中的非法行為或提起訴訟或向上級部門舉報，都彰顯了他們法律意識的覺醒。對于他們訴求，無論時法院還是各級政府機關(guān)都不得不在思考：到底哪里出了問題？找出問題然后再解決問題，這是一個必經(jīng)的過程，毋庸置疑，廣大的被拆遷戶、釘子戶發(fā)揮了內(nèi)在動力的作用。
在我國的社會生活中，由于對于公共利益的理解有十分大的自由裁量權(quán)，政府濫用征收權(quán)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，非公共利益征收行為大量存在，甚至成為商業(yè)利益追逐的空間。經(jīng)媒體廣泛報道的不僅僅指“重慶釘子戶事件”，還包括“定海古城被毀事件”、江蘇“鐵本事件”、湖南“嘉禾事件”、北京“野蠻拆遷事件”等等。典型的夾雜政府利益與商業(yè)利益的征收類型可以分為以“教育名義”征收建大學(xué)城、以“體育名義”征收建高爾夫球場和別墅、以“科技園區(qū)名義”征收建開發(fā)區(qū)。在征收權(quán)被濫用的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了所謂的“土地吃人”、“房子吃人”的“圈地運動”，由此在“公共利益”掩蓋下土地大量流失。
《城市房屋拆遷管理條例》被大多數(shù)學(xué)者指責(zé)為一部十分糟糕的行政法規(guī)，它賦予拆遷人強拆的邏輯，公民私人的財產(chǎn)權(quán)利經(jīng)常受到侵害。在這種背景下拆遷戶的利益得不到有效保護，于是就同開發(fā)商之間的矛盾升級、矛盾激化，公共利益目的條款限制的征收行為異化為侵犯公民正當(dāng)合法私有財產(chǎn)的手段。
某農(nóng)戶有承包地兩畝，4層房屋一幢，每年靠種菜和收房租，其他什么不用做，年收入30萬不成問題。農(nóng)村的收入達到這個程度算是過的很富裕了，衣食無憂�？梢蛘鞯夭疬w一切都變了，土地沒有了，房屋沒有了，只能被迫住上了高層。如果不征地拆遷，他們的土地可以永遠的種下去，房子可以永遠的住下去，買菜和收房租的收入也會年年有保障。面對這一變故，當(dāng)事人擔(dān)心的不是現(xiàn)在該得到怎樣的補償，真正擔(dān)心的是子孫后代的生計問題。有關(guān)部門又怎么能保障生活水平不下降，長遠生計有保障呢？廣大的被拆遷戶很大的一部門真是因為有此擔(dān)憂，而成為了釘子戶。這是他們面對的很現(xiàn)實的問題，也是他們的正當(dāng)訴求。
三、征收中的公共利益
《憲法》修正案第22條規(guī)定：“公民的合法私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償�！逼渲袑W(xué)者們針對“公共利益”條款進行了激烈的爭論，這些爭論分別如下：
第一、開發(fā)商品房是否符合公共利益的限制，是否是為了公共利益的目的。
第二、關(guān)于《城市房屋拆遷管理條例》的爭論，是“政府利益”還是公共利益。
第三、拆遷前后，公正補償問題（拆遷的必備條件之一）與補償公正問題（重慶釘子戶獲得的利益明顯高于其它拆遷戶），是商業(yè)利益還是公共利益。
第四、公共利益條款平衡的一方當(dāng)事人（被拆遷人）弱勢群體是否需要一味地保護。
第五、在個人利益、商業(yè)利益、政府利益、公共利益不一致甚至沖突的時候，如何界定、理解公共利益，什么才是真正的公共利益？
四、西方發(fā)達國家關(guān)于公共利益的界定
西方發(fā)達國家在工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進程之中也同樣面臨過大規(guī)模的城市建設(shè)、工業(yè)開發(fā)過程，也同樣面臨著征收、征用問題并大量存在著關(guān)于公共利益與個人利益沖突的現(xiàn)象。但是，本文關(guān)于公共利益理解的比較，是建立在對于西方國家社會背景以及整體發(fā)展進程認知上的比較，為中國現(xiàn)實的問題提供自己的思考。
1、總體趨勢及背景
第一、對公共利益的理解由一元抽象轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣唧w。古羅馬時代著名學(xué)者西塞羅有一句名言，即“公益優(yōu)先于私益”。古希臘思想家亞里士多德把國家看作是最高的社團，其目的是實現(xiàn)“最高的善”，這種最高的善在現(xiàn)實社會的物化形式就是公共利益。同時，盧梭等著名思想家也有相關(guān)的論述，這時“公共利益”被視為一個社會所必需的一元的、抽象的價值，是全體社會成員的共同目標(biāo)。法國的孟德斯鳩認為，“在有關(guān)公共利益問題上，公共利益絕不是用政治性的法律或法規(guī)去剝奪個人的財產(chǎn)，或是削減哪怕是它最微小的一部分。在這種場合，必須嚴(yán)格遵守民法；民法是財產(chǎn)的保障”。隨著西方國家的發(fā)展，“福利國家”成為新的方向，此時公共利益在法律之上的限定逐漸放寬，不再局限于公共設(shè)施、公共工程建設(shè)等公用事業(yè)，甚至包括能給政府帶來財政收益、解決就業(yè)問題、改善城市環(huán)境的商業(yè)目的。
第二、公共利益的范圍由“公共用途”延伸為“公共目的”。西方國家對于公共利益的認識經(jīng)歷了從“國家本位到個人本位再到社會本位”的歷史過程。德國對征收公共利益的界定經(jīng)歷了“古典征收理論”、“擴張后征收概念”、“基本法中的征收的憲變”。而美國、德國主亦有相類似的經(jīng)歷：由“公用征收”的概念已演變?yōu)椤肮嬲魇铡薄?br>
第三、對公共利益目的征收由限制過多過渡為自由裁量。對于公共利益限制各國立法制約較多，特別是憲法中的條款，確定為實質(zhì)的、直接的、法定的公共利益，并且要求公正補償，否則不能征收。如法國人權(quán)宣言第17條規(guī)定：“財產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利。除非由于合法認定的公共需要的明顯的要求，并且在事先公平補償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不能被剝奪�！泵绹鴳椃ㄋ�(guī)定的“征收”——美國憲法修正案規(guī)定人民私有財產(chǎn)不得在未予公正補償后收為公用——初期亦是典型的“公用征收”。后來大法官則將憲法所使用的“公用”擴張解釋為：只要立法者立法為了是達成任何公共目的，即符合憲法的要求。
開發(fā)商品房能否構(gòu)成公共利益。其一，中國社會處于從國家本位到個人本位或者說是“義務(wù)本位到權(quán)利本位”的轉(zhuǎn)型過程中，當(dāng)今中國是“商土中國”，既有市場經(jīng)濟、商業(yè)文化又有鄉(xiāng)土氣息，并且這個時代社會矛盾突出，將開發(fā)商品房界定為“公共利益”勢必會助長征收權(quán)的濫用，私人財產(chǎn)權(quán)利受到商業(yè)利益的侵害，法律演化為激發(fā)社會矛盾的導(dǎo)火索。其二，對公共利益進行嚴(yán)格限制，保障公民的財產(chǎn)權(quán)利，勢必會激發(fā)人們創(chuàng)造財富的激情，這既是符合世界潮流的正確選擇，同時又是符合歷史發(fā)展的基本規(guī)律，更為重要的是將公共利益限制在“公用”的范圍內(nèi)，將會有助于建構(gòu)起法治之于中國社會的基本秩序。因而，開發(fā)商品房不能構(gòu)成法律上界定的公共利益。
2、具體界定
第一、公共利益界定的標(biāo)準(zhǔn)“比例原則”。比例原則泛指國家權(quán)力行使要適當(dāng)、必要、均衡，不能過度行使，不得對公民權(quán)利造成非法侵犯。德國聯(lián)邦憲法法院在1965年12月15日的一個判決中明確指出：“比例原則是憲法國家即法治原則的結(jié)果，只有在保護公共利益的情況下才能夠限制關(guān)于基本權(quán)利的明確規(guī)定，基本權(quán)利是個人要求相對國家權(quán)力的自由的一種表達方式”。許多英美法系國家也對比例原則進行了移植。比例原則包括適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則三項基本內(nèi)容。對于法律上界定公共利益，即衡量公共利益的關(guān)系，處理二者的利益沖突。
第二、公共利益界定的方式“列舉或者概括式立法”。列舉式的立法例，對于公共利益的界定十分具體，操作性較強，但是無法窮盡所有的事項，現(xiàn)實中總會出現(xiàn)無法涵入的情形。如《韓國土地征收法》第2條對公益事業(yè)進行了列舉，《日本土地征收法》（昭和二十六年公布，昭和五十三年最后修正）第3條列舉了35大項49種可以征用的具有公共利益性質(zhì)的事業(yè)，其分類由道路設(shè)施，至社會福利事業(yè)，宇宙開發(fā)事業(yè)等等，可稱包羅萬象，琳瑯滿目。《德國民法典》、《法國民法典》的規(guī)定，以及我國《憲法》、《物權(quán)法》等法律中均是采用概括式的立法例，這種方式最大的優(yōu)點就是靈活，可以應(yīng)對時代變遷、社會發(fā)展，但同時這種抽象意義上的“公共利益”不具有操作性，無法轉(zhuǎn)化為實踐中的技能和方法，而又可能出現(xiàn)濫用征收權(quán)的后果。
第三、公共利益征收的補償問題。如前所述1989年的法國人權(quán)宣言第17條確定了事先公平補償原則，1791年美國憲法修正案第5條同時規(guī)定：“非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)；非有公正補償，私有財產(chǎn)不得征為公用�！表n國憲法第23條規(guī)定：“因公需要，對財產(chǎn)權(quán)需征收、使用或限制及由此的補償，均由法律規(guī)定，并應(yīng)支付正當(dāng)?shù)难a償。”日本憲法第29條規(guī)定：“私有財產(chǎn)在公正補償下得收歸公用�！惫a償?shù)幕A(chǔ)是市場價格，而中國社會征收補償中是按照估價計算的。作為土地之上的房屋所有權(quán)，來源于土地上的權(quán)利，在農(nóng)村被稱為“宅基地使用權(quán)”，所有權(quán)歸屬于集體，在城市被稱為“建設(shè)用地使用權(quán)”，土地所有權(quán)歸屬于國家。沒有市場也就沒有所謂的“公正補償”，商業(yè)目的征收中商人從中獲取暴利是有根據(jù)的�！爸貞c市釘子戶事件”最終和解，并獲得了遠遠高于其它拆遷戶的利益，這樣就會出現(xiàn)其他拆遷戶與開發(fā)商、政府的矛盾，這同時也是十分獨特的中國現(xiàn)象，因而我們的公共利益補償方面也應(yīng)遵循公平原則，補償其他拆遷戶的利益差額，當(dāng)然這仍然是“沒有市場價格就沒有公正補償問題”。
第四、公共利益的司法審查“中立的第三方”。司法對公共利益的審查極為重要，德國學(xué)者黑伯爾就認為應(yīng)當(dāng)“由司法決定公益”，這樣就會有效地平衡各方的利益沖突。對于一些純粹為了增加政府財政收入的而進行的土地開發(fā)和房屋拆遷，是否符合“公共利益”，德國巴登州的高等法院在1950年7月3日的判決中認為，國庫利益并非征收上所謂的公益。就“重慶釘子戶事件”而言，其中法院的表現(xiàn)被許多學(xué)者認為是有問題的，法院沒有對什么是“公共利益”進行實質(zhì)審查，只是形式上舉辦了一個聽證會，最后對楊武家房子進行強制拆除的裁定，相反沒有緩和沖突，甚至制造了更大的危機，從而就有了著名的“重慶釘子戶事件”。
3、日本釘子戶事件及其啟示
季衛(wèi)東先生曾指出日本善于向它國學(xué)習(xí)的品質(zhì)是日本在戰(zhàn)后走出滿日瘡夷的破壞局面而迅速邁向世界強國的關(guān)鍵，中國處于后發(fā)展國家，至今仍處于急劇工業(yè)化進程中，有所謂的“后發(fā)者利益”。今天的中國與上個世界60-70年代的日本在工業(yè)化、城市化進程中有許多相似的地方，當(dāng)時日本也發(fā)生了十分嚴(yán)重的“釘子戶事件”。
日本的“釘子戶事件”源于成田機場的建設(shè)，而最初選址在富里的地方，遭到了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民強烈的反對，后來選址千葉三里家芝崎地區(qū)，由于皇室牧場不夠，需征用大量土地，經(jīng)內(nèi)閣會議決定而征收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民堅決反對，并進行了持續(xù)不斷的抵抗，后雖大多農(nóng)民均已遷走，然至2005年仍有7戶頑強的“釘子戶”，“抗?fàn)?0年，迫使首相謝罪”。
公共利益的征收并沒有因為其目的而利益最大化，1966年日本政府給成田機場的建設(shè)預(yù)算為1350億日元，后來的實際花費十倍于預(yù)算。學(xué)者余澤弘文在1992年專門圍繞成田“釘子戶”著書《“成田”是什么——戰(zhàn)后日本的悲劇》，他認為，成田機場的紛爭體現(xiàn)了戰(zhàn)后日本的悲劇，是民主主義未成熟和急速工業(yè)化和開發(fā)至上主義導(dǎo)致的結(jié)局。
“開發(fā)至上主義”同時也給中國社會發(fā)展帶來諸多警示，其中法律——公共利益條款應(yīng)當(dāng)成為平衡利益沖突的重要因素，否則悲劇同時也可能會在中國社會上演。以公共利益嚴(yán)格限制征收權(quán)，保障公民的合法權(quán)利，同時也能起能起到緩解利益沖突的效果。重慶的釘子戶事件同時告誡我們：法律如果沒有起到平衡利益沖突的作用，就會直接導(dǎo)致各方利益的最小化而非最大化，釘子戶是在抗?fàn)幹袑で笳?dāng)合法利益，相對方開發(fā)商、政府的利益同時會受到損失；如果“拆遷問題中釘子戶”常態(tài)發(fā)展，最終是災(zāi)難性、破壞性的后果，無論是政府、開發(fā)商壓制釘子戶，還是釘子戶的擴大化社會生產(chǎn)無法進行，都會將社會發(fā)展引向深淵，前者表現(xiàn)為專制獨裁，后者表現(xiàn)為極端個人主義的社會混亂。
五、釘子戶事件與公共利益
重慶“釘子戶”事件是我國法治進程中的一個標(biāo)志性事件，確實也凸現(xiàn)出極為中國特殊性的因素，但無疑是在世界全球化、中國現(xiàn)代化的背景中產(chǎn)生的。在這個過程中，“公共利益”卻成為了侵害個人利益的手段，法律中對征收限制的條款異化為征收權(quán)泛濫的根據(jù)。同時，這一事件也展現(xiàn)出了中國現(xiàn)代化背景中的公共性危機，貧富差距、社會分化中的社會沖突持續(xù)不斷，開發(fā)至上主義不利于社會的可持續(xù)發(fā)展。其中，至為關(guān)鍵的是法律的功能性缺失，法院的權(quán)威何在，人們對于法律的信任尚存？我想，這大概是值得中國法律、法學(xué)去認真思考的。
公共利益，在這個時代成為困擾著我們的難題�？梢灶A(yù)見，在不同的歷史和文化的規(guī)定性面前，公共利益同樣會進入人們的主流視野，無論人們是批判之抑或贊揚之。
（一）城市房屋拆遷中產(chǎn)生的各種問題
1、目前城市房屋拆遷中體現(xiàn)的主要問題：
（1）房屋拆遷手續(xù)不健全或根本沒有辦理相關(guān)拆遷手續(xù)，從事房屋拆遷的公司規(guī)模小，人員素質(zhì)差。
（2）拆遷補償安置標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、不透明，拆遷補償不到位。
（3）相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，不便于具體操作。
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