[ 仉玉良 ]——(2012-11-30) / 已閱9743次
近些年來(lái)，隨著我國(guó)民主與法制的進(jìn)一步健全，人民代表大會(huì)以及人大代表監(jiān)督“一府兩院”的作用越來(lái)越突出。但是，對(duì)于各級(jí)人民代表大會(huì)及其代表本身的監(jiān)督機(jī)制卻處于缺位狀態(tài)，以至于出現(xiàn)部分人大代表并不能很好地代表人民的意志和利益，成為“開(kāi)會(huì)代表”、“舉手代表”，甚至出現(xiàn)部分人利用“人大代表”的特殊身份為自己的違法犯罪行為作掩護(hù)，損害人民群眾的根本利益。
對(duì)于“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督、如何監(jiān)督各級(jí)人大代表”的問(wèn)題，立法上僅有一些原則性、籠統(tǒng)化的規(guī)定，缺乏具體的條件和可操作程序。這種立法上的缺位導(dǎo)致了部分人大代表成為無(wú)人可管的“超級(jí)權(quán)力者”，而人民的監(jiān)督權(quán)利的實(shí)際上被架空，處于一種“有看法，沒(méi)辦法”的尷尬境地。
一、對(duì)人大代表權(quán)力監(jiān)督的現(xiàn)狀分析
1.人大代表的選舉過(guò)程中缺乏有效的監(jiān)督�！吨腥A人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》中規(guī)定：代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)。代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督。但是在執(zhí)行中，往往缺乏這種這種缺乏這種了解和監(jiān)督，主要表現(xiàn)在：一是在選舉前，選民對(duì)于代表候選人缺乏必要的了解。雖然法律賦予選民可以聯(lián)名推薦候選人的權(quán)利，但實(shí)踐中，由于選民自身權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)以及選民推薦代表候選人的具體措施不夠明確，大多數(shù)的大人代表來(lái)自于各政黨、人民團(tuán)體推薦。這些代表的參政議政能力如何、有無(wú)違法犯罪記錄選民無(wú)從得知。對(duì)于代表候選人的介紹僅僅依靠候選人自己提供的書(shū)面材料，往往缺乏真實(shí)性。二是對(duì)于代表候選人缺乏必要資格審查。誠(chéng)然，公民只要沒(méi)有被剝奪政治權(quán)利，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，但是人大代表資格的賦予應(yīng)該建立在公民對(duì)候選人的充分了解和信任的基礎(chǔ)之上�，F(xiàn)行的選舉制度規(guī)定候選人確定之后，應(yīng)當(dāng)選舉的5日之前公布，但并沒(méi)有規(guī)定在公布的日期內(nèi)選民有檢舉、監(jiān)督的權(quán)利，更沒(méi)有建立對(duì)候選人的調(diào)查機(jī)制。這使一些不法分子利用不正當(dāng)?shù)氖侄悟_取人大代表的資格有了可乘之機(jī)。
2.對(duì)人大代表的責(zé)任設(shè)置模糊。盡管我國(guó)立法對(duì)于人大代表的權(quán)利在《憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》中有很多明確化的規(guī)定。但作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，人大代表的權(quán)力具有職權(quán)性的特點(diǎn)，即該權(quán)力是在符合法定條件時(shí)必須行使，而不得放棄，否則構(gòu)成“不作為”。但是我國(guó)在立法中并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)人大代表權(quán)力的這一特性，而且對(duì)人大代表的權(quán)利沒(méi)有設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任。這主要表現(xiàn)在以下方面：一是人大代表的工作目標(biāo)和分工不明確�，F(xiàn)行的人大工作機(jī)制，對(duì)于非常務(wù)委員會(huì)成員的人大代表在工作上缺乏剛性的規(guī)定，僅僅對(duì)閉會(huì)期間代表活動(dòng)時(shí)間的長(zhǎng)短有一些概括性規(guī)定，如某省的《代表法》實(shí)施辦法，規(guī)定縣級(jí)以上人大代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)時(shí)間不得少于15日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在閉會(huì)期間活動(dòng)時(shí)間不少于7日，而有的省規(guī)定則不得少于3日。如此短的時(shí)間能做多少實(shí)際工作尚且不論，在這3日的時(shí)間里沒(méi)有工作目標(biāo)的要求或者工作量的要求，如何來(lái)保證這些人大代表能夠反映人民的意愿？這就難于避免在開(kāi)會(huì)期間有些代表沒(méi)有議案可提，沒(méi)有意見(jiàn)可反映，當(dāng)人大代表五年竟然沒(méi)有提過(guò)一個(gè)議案，沒(méi)有反映過(guò)一次人民的意見(jiàn)和要求，僅僅是開(kāi)開(kāi)會(huì)、舉舉手。二是對(duì)人大代表和原選區(qū)的選民之間的聯(lián)系制度不夠健全。我國(guó)目前的立法僅僅規(guī)定人大代表應(yīng)該和原選舉單位或者選區(qū)的選民保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映人民的意見(jiàn)和要求。但是對(duì)于人大代表應(yīng)該如何聯(lián)系，以怎樣的方式聯(lián)系以及聯(lián)系的最低次數(shù)和最少人數(shù)，都沒(méi)有一個(gè)相應(yīng)的規(guī)定和制約機(jī)制，這對(duì)于代表來(lái)說(shuō)成為可做可不做的事情。更關(guān)鍵的問(wèn)題是，這些代表如何傳達(dá)各級(jí)人大的會(huì)議精神？如何反映人民的意見(jiàn)和要求，如何代表人民的利益？作為選民，五年來(lái)沒(méi)有和自己的代表見(jiàn)過(guò)面，怎樣來(lái)監(jiān)督自己選出來(lái)的人大代表？三是人大代表的行使職權(quán)的過(guò)程缺乏透明性。由于人大代表主要的時(shí)間忙于自己的本職工作，和原選舉單位或者原選區(qū)的選民接觸的時(shí)間少，尤其部分人競(jìng)選代表本身就是為了不正當(dāng)?shù)哪康�，更不愿意把自己的行為置于人民的監(jiān)督之下，這就使人民對(duì)人大代表的監(jiān)督形同虛設(shè)。近年來(lái)部分所謂“人大代表”這一護(hù)身符，做一些違法犯罪的勾當(dāng)，而犯罪事實(shí)往往是在發(fā)生后，人們才唏噓不已，而在人大代表違法犯罪的預(yù)防上卻無(wú)能為力，這充分說(shuō)明對(duì)人大代表的行為的監(jiān)督的急迫性。
3.對(duì)人大代表的罷免條件不夠明確。憲法和法律都賦予了原選舉單位和選民有權(quán)罷免自己的人大代表的權(quán)利，但究竟是在什么情況下，選民有權(quán)提出罷免自己的代表，例如，如果該代表在兩會(huì)期間一直沒(méi)有提出議案，和選民的聯(lián)系次數(shù)以及人數(shù)不等達(dá)到一定的數(shù)量和比例，或者說(shuō)選民反映的意見(jiàn)和要求在合理的期間沒(méi)有得到答復(fù)，選民是否可以提出對(duì)該代表的罷免？法律沒(méi)有明確地衡量標(biāo)準(zhǔn)。而在實(shí)踐中，往往是由于某位代表出現(xiàn)刑事犯罪才被暫停代表資格，調(diào)離了原選區(qū)或者若干次不到會(huì)才終止其代表資格。
二、完善人大代表權(quán)力監(jiān)督的設(shè)想
1.完善對(duì)人大代表選舉過(guò)程的監(jiān)督。一方面要實(shí)行人“大代表候選人的公示制度”，即把經(jīng)過(guò)醞釀產(chǎn)生的正式人大代表候選人的基本情況向選民公示，在公示期間內(nèi)，如果選民提出代表候選人存在不適合作人大代表，或者有選民反映該代表候選人有賄選或者其他違法犯罪行為，主席團(tuán)應(yīng)該成立專(zhuān)門(mén)調(diào)查組對(duì)該代表候選人進(jìn)行調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果公布給選民。另一方面，通過(guò)宣傳，使廣大選民充分認(rèn)識(shí)到人民才是國(guó)家的主人，人大代表的素質(zhì)直接關(guān)系到選民根本利益能不能實(shí)現(xiàn)，人民的權(quán)力能不能牢牢掌握在人民手中，提高選民監(jiān)督人大候選人的積極性。用制度保障選民在選舉過(guò)程中，不僅能行使其選舉權(quán)，而且能充分行使監(jiān)督權(quán)，從源頭上把不符合條件的候選人拒之門(mén)外。
2.進(jìn)一步明確人大代表的責(zé)任機(jī)制。一是明確人大代表的職權(quán)既是一種權(quán)利，又是一種義務(wù)。代表的職權(quán)是人民委托自己管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的重任，不是個(gè)人的特權(quán)。作為人大代表，沒(méi)有選擇執(zhí)行或者反放棄的權(quán)利，不能很好地代表人民的利益，反映人民的要求，人民有權(quán)罷免。二是要明確人大代表在閉會(huì)期間和選民聯(lián)系的制度，例如在每年召開(kāi)大會(huì)之前，各級(jí)人大代表應(yīng)該不同程度地提前聽(tīng)取原選舉單位或者原選區(qū)選民的意見(jiàn)和要求，歸納整理；代表在人大閉會(huì)期間應(yīng)該對(duì)本選區(qū)人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，形成議案；在閉會(huì)期間代表會(huì)見(jiàn)選民人數(shù)每年不得低于30%等等。同時(shí)對(duì)于不能完成工作的人大代表，給與一定的懲罰措施。三是要形成人大代表定期向選民報(bào)告其工作情況，以便于人民監(jiān)督，個(gè)別地區(qū)進(jìn)行人大代表述職并現(xiàn)場(chǎng)測(cè)評(píng)，對(duì)不稱(chēng)職的代表終止其代表資格的做法值得提倡。除此之外，還應(yīng)該建立選民對(duì)人大代表的質(zhì)詢(xún)制度，選民有權(quán)對(duì)自己反映的問(wèn)題的處理結(jié)果提出質(zhì)詢(xún)，人大代表有義務(wù)給予選民滿(mǎn)意的答復(fù)。
3.進(jìn)一步明確選民罷免人大代表的條件。罷免權(quán)是人民監(jiān)督人大代表最有力的武器，也是保持人大代表的人民性的根本保障。立法上目前還沒(méi)有列舉出可以罷免人大代表的條件，這應(yīng)該進(jìn)一步明確。例如，人大代表不按時(shí)參加人大會(huì)，反映選民的意見(jiàn)和要求；不及時(shí)傳達(dá)各級(jí)人大會(huì)議的精神和文件；在閉會(huì)期間，沒(méi)有完成法律規(guī)定的調(diào)研、考察工作；閉會(huì)期間和選民聯(lián)系沒(méi)有達(dá)到法定的次數(shù)和比例；在述職評(píng)議過(guò)程不稱(chēng)職票數(shù)過(guò)半；任代表期間違反犯罪或者利用人大代表身份阻礙執(zhí)法人員工作等情況，原選區(qū)的選民均可以罷免該人大代表。
綜上所述，只有不斷完善對(duì)人大代表的監(jiān)督機(jī)制，才能從外部給人大代表帶來(lái)壓力和動(dòng)力，增強(qiáng)其責(zé)任感和危機(jī)感，使他們能夠更好地代表廣大人民群眾的利益，才能更有效地發(fā)揮人民代表大會(huì)的優(yōu)越性，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。2006年8月全國(guó)人大出臺(tái)了《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，規(guī)范了人民代表大會(huì)的立法和監(jiān)督這兩項(xiàng)憲法賦予的重要職權(quán)，注重發(fā)揮對(duì)法治的保障功能，對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，促進(jìn)依法行政和公正司法，推進(jìn)了行政體制改革以及社會(huì)主義民主法制建設(shè)。這是中國(guó)法治的一個(gè)重要的進(jìn)步，具有重大的積極的意義，但是對(duì)人大代表的監(jiān)督也應(yīng)依法進(jìn)行，制定更加詳細(xì)的細(xì)則，以便于監(jiān)督和實(shí)施。怎樣監(jiān)督，由誰(shuí)監(jiān)督的問(wèn)題，也是全國(guó)人大和法律界人士應(yīng)該深入探討的問(wèn)題。只有對(duì)每一個(gè)人大代表的監(jiān)督到位了，對(duì)人大常委會(huì)的監(jiān)督才能落到實(shí)處，才能發(fā)揮作用，也才更有意義。
【作者介紹】黑龍江省北安市人民法院。
