[ 于喜勝 ]——(2012-11-30) / 已閱7767次
“小產(chǎn)權(quán)房”流轉(zhuǎn)糾紛解決的司法途徑及法理分析
于喜勝
（一）主要糾紛及現(xiàn)行司法解決方式
由于“小產(chǎn)權(quán)房”比較尷尬的法律身份，很容易造成多種形式的法律糾紛，如出賣人和買受人的糾紛，再流轉(zhuǎn)時與第三人的糾紛，國家征地拆遷時的補(bǔ)償糾紛，房屋的質(zhì)量糾紛，物業(yè)管理糾紛等等。但解決這些糾紛的關(guān)鍵都在于對“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)權(quán)以及相關(guān)的法律關(guān)系進(jìn)行認(rèn)證，以確定能否適用一般情況下土地和房地產(chǎn)管理的法律法規(guī)。因此，筆者擬以較為典型的北京市通州區(qū)人民法院審理的李玉蘭與馬海濤買賣合同糾紛案為例，分析現(xiàn)行對“小產(chǎn)權(quán)房”流轉(zhuǎn)時產(chǎn)生的糾紛解決的司法途徑。
基本案情如下：李玉蘭與馬海濤于2002年簽訂了房屋買賣協(xié)議，由李玉蘭購買位于北京市通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)辛店村房屋8間及院落，房屋價款45000元。2006年12月，馬海濤向通州區(qū)人民法院起訴要求確認(rèn)雙方簽訂的房屋買賣協(xié)議無效，返還房屋。2007年12月17日，北京市第二中級人民法院作出終審判決，確認(rèn)雙方簽訂的房屋買賣協(xié)議無效，李玉蘭向馬海濤返還房屋，馬海濤向李玉蘭支付房屋及添附部分價款93808元，同時該判決認(rèn)定馬海濤是導(dǎo)致協(xié)議無效的主要責(zé)任方，應(yīng)對李玉蘭的信賴?yán)鎿p失進(jìn)行賠償。因而李玉蘭訴至通州區(qū)人民法院要求馬海濤賠償其經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金480000元。通州區(qū)法院依據(jù)《合同法》第五十八條規(guī)定作出裁決：合同無效后，因該合同取得的財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價補(bǔ)償。有過錯的一方應(yīng)當(dāng)賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此裁定馬海濤賠償李玉蘭因土地升值或拆遷、補(bǔ)償方面的信賴?yán)娴膿p失十八萬五千二百九十元。
李玉蘭與馬海濤兩次對簿公堂，通州區(qū)法院和北京市第二中級人民法院都不約而同地以《合同法》作為裁判依據(jù)。具體來說，即依照《合同法》第五十二條中的第五款情形：違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，判定雙方的買賣合同無效；依照第五十八條，判定合同無效后，雙方應(yīng)當(dāng)返還因該合同取得的財產(chǎn)，即買受人騰空房屋，出賣人返還售房所得。同時出賣人應(yīng)當(dāng)對合同無效負(fù)主要責(zé)任，賠償買受人信賴?yán)娴膿p失。
而這兩個層次的裁定中，又以第一層次，即判定合同無效作為前提。
而這實(shí)際上也是現(xiàn)在司法領(lǐng)域?qū)Υ祟惣m紛的基本判斷邏輯，如北京市高院下發(fā)了《關(guān)于審理農(nóng)村私有房屋買賣研討會會議紀(jì)要》。其中寫道：“與會者同時認(rèn)為，此類合同的效力以認(rèn)定無效為原則，以認(rèn)定有效為例外”，例外的情況是：“如買賣雙方都是同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，經(jīng)過了宅基地審批手續(xù)的，可以認(rèn)定合同有效。”但是最高人民法院尚未給出解決此類糾紛案件適用法律的司法解釋。
（二）現(xiàn)行司法解決方式的法理分析
從以上分析可知，對于此類糾紛一般是以合同無效作出判斷，因此買受人必須返還房屋，出賣人返還價款及賠償損失。那么司法上做出這樣的裁定從法理上來說是否沒有瑕疵呢？
從判斷的邏輯前提來看，是在宅基地上建造的房屋的買賣合同違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，而違反的具體法律應(yīng)當(dāng)指的是《土地管理法》第四十三條中的規(guī)定：任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。以及第六十三條中規(guī)定的：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。以及表面看來，判定合同無效似乎順理成章，但是確定違反法律禁令的法律行為是否無效，關(guān)鍵要對法律禁令進(jìn)行解釋。在解釋時，應(yīng)當(dāng)以下列原則為出發(fā)點(diǎn)：法律制度必須是沒有矛盾的。[1]因此，必須還要對土地管理法的這一禁止性規(guī)定作出分析，判斷這一規(guī)定與涉及宅基地使用權(quán)管理的其他法律法規(guī)是否存在矛盾。
目前我國關(guān)于宅基地管理的規(guī)定散見于憲法、民法通則、土地管理法、房地產(chǎn)管理法以及各類法律法規(guī)，比較分散。這就造成了援引上的混亂和可能出現(xiàn)的矛盾。以下對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行梳理并分析。
1、從農(nóng)村宅基地所有權(quán)的歸屬分析。1956年6月，全國人大制訂的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中規(guī)定：社員入社必須把私有的土地、耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有；社員原有的墳地、房屋基地不必入社。這就保留了社員對宅基地的所有權(quán)。而1962年9月，中共第八屆委員會第十次全體會議通過了《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，即“六十條”，其中規(guī)定：生產(chǎn)隊所有的土地為生產(chǎn)隊范圍的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣；未經(jīng)縣以上人民委員會的審批，任何單位和個人不得占有。此后，農(nóng)民失去了對宅基地的所有權(quán)。另外，憲法第10條第2款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。這條規(guī)定以根本大法的形式確認(rèn)了宅基地的所有權(quán)屬于集體�！锻恋毓芾矸ā返牡诎藯l第二款則以特別法的形式確認(rèn)了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)。
2、從農(nóng)村宅基地使用權(quán)的歸屬分析�！锻恋毓芾矸ā返诰艞l第一款規(guī)定了農(nóng)民集體所有的土地可以依法確定給單位或者個人使用，第六十二條關(guān)于農(nóng)民宅基地使用的限制性規(guī)定也在實(shí)際上承認(rèn)了農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。《物權(quán)法》第十三章關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定中也確認(rèn)了農(nóng)民對宅基地有占有、使用的權(quán)利。這實(shí)際上是集體土地所有權(quán)中占有、使用權(quán)能的分離。
3、從農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)分析。《物權(quán)法》在第一百五十三條中規(guī)定“適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，并沒有直接做出允許或禁止性規(guī)定。而在《物權(quán)法》（草案第三稿）的第一百六十二條中，規(guī)定了“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。可見在制定物權(quán)法的過程中考慮到了城鎮(zhèn)居民購買“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)實(shí)，并通過對土地管理法等其他法律法規(guī)的援引而不是直接規(guī)定為解決這一問題留下了余地。
�。�1）1982年2月，國務(wù)院制定發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》第十八條規(guī)定：“集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶建房需要用地的，應(yīng)提出申請，由管理集鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)與有關(guān)生產(chǎn)隊協(xié)商，參照第十四條的規(guī)定辦理�！钡谑臈l規(guī)定是：“農(nóng)村社員，回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑，建房需要宅基地的，應(yīng)向所在生產(chǎn)隊申請，經(jīng)社員大會討論通過，生產(chǎn)大隊審核同意，報公社管理委員會批準(zhǔn)；確實(shí)需要占用耕地、園地的，必須報經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)。批準(zhǔn)后，由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)發(fā)給宅基地使用證明�！钡谑鍡l還規(guī)定：“由于買賣房屋而轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)的，應(yīng)按第十四條的規(guī)定辦理申請、審批、審查、批準(zhǔn)手續(xù)。社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊收回，統(tǒng)一安排使用�！庇傻谑藯l和第十四條可知，非農(nóng)業(yè)戶可以經(jīng)申請取得宅基地的使用權(quán)。由第十五條可知，非農(nóng)業(yè)戶遷居并拆除房屋后騰出的宅基地并沒有強(qiáng)制規(guī)定要由生產(chǎn)隊收回，因而可以保留宅基地的使用權(quán)，同時也可以對宅基地的使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。由此可見，此時城鎮(zhèn)居民是可以在農(nóng)村宅基地上建造房屋，取得宅基地的使用權(quán)并進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的。
�。�2）1986年6月制定的《土地管理法》第四十一條規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)�！边@一規(guī)定實(shí)際上仍然承認(rèn)了城鎮(zhèn)居民可以在宅基地上建造房屋，取得宅基地的使用權(quán)。1988年12月29日全國人大常委會第一次修正《土地管理法》時，對這一條款予以了保留。
�。�3）全國人大常委會第二次修訂后的《土地管理法》（1999年元旦起施行）則刪去了原土地管理法中第四十一條關(guān)于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民在集體土地上建房的許可性規(guī)定，增加了第四十三條關(guān)于“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的新規(guī)定，還新增加了第六十三條，即規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。從此時起，法律從對城鎮(zhèn)居民在宅基地上建造和購買房屋做出了禁止性規(guī)定。根據(jù)《立法法》第七十九條的規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)�！锻恋毓芾矸ā沸抻唽�(shí)行后，以往有關(guān)宅基地使用權(quán)的行政法規(guī)不應(yīng)與其相抵觸，當(dāng)有矛盾時，應(yīng)該以《土地管理法》為準(zhǔn)。因此從法理上推斷，以往允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村宅基地上建造并購買房屋的行政法規(guī)及相關(guān)規(guī)定已經(jīng)失去了效力。
但是《土地管理法》新增的第四十三條和第六十三條是具有瑕疵的。首先，第四十三條規(guī)定“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，其中所稱“依法申請使用的國有土地”即包括“國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。在這條規(guī)定中，并沒有限定征收農(nóng)民宅基地的目的。這也是現(xiàn)實(shí)生活中政府征收農(nóng)村集體土地后出讓給開發(fā)商建設(shè)商品房，取得豐厚的土地出讓金時，并不需要具備適格的目的的依據(jù)所在。而在《土地管理法》第二條中，又規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這就明確限定了征收和征用必須是以“公共利益”為目的的。因此，在同一部《土地管理法》中便出現(xiàn)了前后矛盾。同時，憲法第十條第三款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。這一條中將征收、征用土地的目的限制為“公共利益的需要”，其本質(zhì)精神是為了保護(hù)集體所有的土地不被強(qiáng)大的國家公權(quán)力無限制地吞噬，保護(hù)我國緊缺的耕地資源和糧食安全，同時切實(shí)保護(hù)關(guān)系到農(nóng)民生存的對土地占有、使用、收益的權(quán)利。因此，《土地管理法》第四十三條與憲法第十條第三款的精神也是違背的。
其次，《土地管理法》第六十三條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。而憲法第10條第64款修正案規(guī)定：任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。其中明確承認(rèn)了“土地的使用權(quán)可以按照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，但其后并沒有諸如“法律做出禁止性規(guī)定的除外”。但這一涵義實(shí)際上已經(jīng)包含在了“不得……非法轉(zhuǎn)讓土地”中，因?yàn)檫`反了法律的禁止性規(guī)定必然是“非法轉(zhuǎn)讓”的情形。因而憲法并沒有直接做出禁止性規(guī)定，而是將這一權(quán)限交給了其他法律，即體現(xiàn)在《土地管理法》中的第六十三條。那么又如何判斷《土地管理法》的這一條規(guī)定是否合理呢？可以推知，這一條規(guī)定并沒有上位法的支持。
仔細(xì)劃分第六十三條中所指的農(nóng)民宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，可以分為兩種情況：一是城鎮(zhèn)居民在農(nóng)民宅基地上建造房屋因而取得宅基地的使用權(quán)（我國宅基地的使用權(quán)實(shí)際上是“由地面附著的房屋所有權(quán)來確定”[2]，因此城鎮(zhèn)居民在農(nóng)民的宅基地上建造房屋實(shí)際上就取得了宅基地的使用權(quán)，因而構(gòu)成了宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓），二是城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民宅基地上的房屋而取得宅基地的使用權(quán)（依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條的規(guī)定，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓）。而其中的第一種情形下的限制性規(guī)定實(shí)際上是以《土地管理法》第四十三條為依據(jù)的。因?yàn)橐勒盏谒氖龡l，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地，以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地。因而宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的違法性實(shí)際上產(chǎn)生于城鎮(zhèn)居民在宅基地上建造房屋的違法性。但如前所論述，第四十三條實(shí)際上是具有瑕疵的，因而第六十三條在第一種情形下推導(dǎo)出的限制性規(guī)定的合理性也有待商榷。而第六十三條所涵蓋的第二種情形則由它自身做出限制性規(guī)定，和我國的土地管理制度有關(guān)，從法理上講沒有瑕疵。
綜上所述，《土地管理法》新增的第四十三條和第六十三條雖然都對城鎮(zhèn)居民在宅基地上建造或購買房屋做出了禁止性規(guī)定，但這兩條規(guī)定本身的合理性還并不是不容置疑的。
