[ 王曉君 ]——(2003-11-18) / 已閱29569次
解讀儲(chǔ)蓄實(shí)名制
貴州大學(xué)法學(xué)院民商法研究生 王曉君
一、 什么是“儲(chǔ)蓄實(shí)名制”
2000年4月1日起由國務(wù)院頒布施行的《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》確立了我國的儲(chǔ)蓄實(shí)名制。
人存款賬戶是指公民個(gè)人在中華人民共和國境內(nèi)依法設(shè)立的經(jīng)營個(gè)人存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)開立的人民幣、外幣存款賬戶，包括活期存款賬戶、定期存款賬戶、定活兩便存款賬戶、通知存款賬戶以及其他形式的個(gè)人存款賬戶。實(shí)名是指符合法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定的身份證件上使用的姓名。實(shí)名證件包括：境內(nèi)中國公民的居民身份證或臨時(shí)身份證；境內(nèi)十六周歲以下中國公民的戶口簿；中國人民解放軍軍人身份證件，中國人民武裝警察身份證件；港、澳居民往來內(nèi)地通行證；臺(tái)灣居民來往大陸通行證或者其他有效旅行證件；外國公民的護(hù)照等等。
儲(chǔ)蓄實(shí)名制是保護(hù)個(gè)人資產(chǎn)和完善社會(huì)法律制度的重要基礎(chǔ)。在改革開放過程中，一方面人們個(gè)人財(cái)富的累積程度不斷提高，另一方面，社會(huì)成員之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系也日益復(fù)雜化，僅僅靠道德或血緣關(guān)系等來規(guī)范私人財(cái)產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。涉及婚姻、贍養(yǎng)、繼承、贈(zèng)與以及個(gè)人財(cái)富的支配權(quán)等方面的大量法律實(shí)踐已經(jīng)迫切要求財(cái)產(chǎn)歸屬要具體到個(gè)人。在法律意義上，儲(chǔ)蓄實(shí)名制確實(shí)使個(gè)人資產(chǎn)透明化，對(duì)于個(gè)人理財(cái)以及國家杜絕金融領(lǐng)域的灰色交易及確保個(gè)人所得稅的有效交納等都起到積極作用。
目前，世界上實(shí)行儲(chǔ)蓄實(shí)名制的國家和地區(qū)很多。例如在香港分兩種情況：一種叫單名制，也就是儲(chǔ)蓄者本人帶有效證件去儲(chǔ)蓄；另一種叫聯(lián)名制，即儲(chǔ)蓄者可委托他人為自己代辦存款業(yè)務(wù)，但需要有一份授權(quán)委托書，寫明受權(quán)人的權(quán)限范圍等，并要有雙方證件證明。這樣，如果本人不方便也可請(qǐng)他人代勞。
在美國，每個(gè)有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人都有一個(gè)社會(huì)保障號(hào)碼。人們申請(qǐng)工作、支取工資、租房、賦稅等，都要出示和登記這個(gè)號(hào)碼。每個(gè)人都有一個(gè)帳戶，戶主的每一筆收入、納稅、借貸、還款等情況都記錄在案，包括業(yè)余兼職的報(bào)酬。國家設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)用電腦統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)，每個(gè)人的信用記錄無論好壞都可以在銀行查到。
二、 儲(chǔ)蓄實(shí)名制在施行過程中遇到的問題
（一）儲(chǔ)戶觀念難轉(zhuǎn)變
從傳統(tǒng)道德觀念講，實(shí)名制意味著中國傳統(tǒng)的私人財(cái)產(chǎn)以家庭占有為主的方式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閭�(gè)人占有的方式。據(jù)中國社會(huì)調(diào)查事務(wù)所在京、津、滬、穗、漢等大城市的專項(xiàng)調(diào)查表明，有33％的被調(diào)查者認(rèn)為施行實(shí)名制會(huì)給自己的生活帶來不便，其主要理由有三個(gè)方面：一是擔(dān)心今后到銀行存錢和取錢時(shí)要出示證件，手續(xù)麻煩；二是擔(dān)心今后為子女存錢會(huì)出現(xiàn)一些問題；三是經(jīng)常給家人、朋友代存或取錢的人擔(dān)心會(huì)遇到不必要的麻煩。
從法律上講，實(shí)行儲(chǔ)蓄實(shí)名制，儲(chǔ)戶所申明的是“這些錢的所有者是誰”，而非“以誰的名義把錢存在銀行”。但早在國家正式施行個(gè)人儲(chǔ)蓄實(shí)名制之前，有關(guān)專家就曾指出，在實(shí)名制下你在銀行以誰的名義存錢，法律就認(rèn)定誰是這筆存款的合法所有者。
（二）公私存款難分辨
實(shí)行儲(chǔ)蓄實(shí)名制以前，中國實(shí)行的是記名儲(chǔ)蓄制度，其記名既可以是真名，也可以是假名或代號(hào)、代碼等。這就為一些人的非法收入提供了“隱蔽所”，同時(shí)，記名儲(chǔ)蓄制度也為一些單位和個(gè)人利用職權(quán)截留國家收入、私設(shè)小金庫、公款私存大開方便之門，大量的 “游資”及利息，被一些人私分侵占，造成國家財(cái)產(chǎn)的大量流失。此外，一些高收入者采取 “化整為零”、“移花接木”等手段逃避國家稅收的征收。因此，記名儲(chǔ)蓄制帶來的“公款私存”等現(xiàn)象，一直是困擾金融監(jiān)管的一大頑疾。但自1999年11月1日國家對(duì)個(gè)人存款開征利息稅后，在公款私存現(xiàn)象大為減少的同時(shí)，卻出現(xiàn)了與此背道而馳的私款公存現(xiàn)象。
從理論上講，實(shí)行儲(chǔ)蓄實(shí)名制，將有助于消除“公款私存”或“私款公存”等不法現(xiàn)象，防止腐敗等犯罪行為的發(fā)生；同時(shí)，對(duì)于高收入者的逃稅行為也能進(jìn)行有效的監(jiān)督。然而，問題在于實(shí)行儲(chǔ)蓄實(shí)名制后，此類現(xiàn)象不僅沒有減少，相反卻有日益增多的趨勢(shì)，尤其是“私款公存”現(xiàn)象更是十分猖獗。據(jù)沿海某市金融網(wǎng)點(diǎn)反饋的情況表明，一些擁有相當(dāng)多金融資產(chǎn)的存款大戶，將大額存款劃轉(zhuǎn)到自己公司的賬戶上；一些不具備這些條件的儲(chǔ)戶則采取借單位、或者親友開辦的公司賬戶存?zhèn)�人的錢。金融界人士分析后以為，之所以出現(xiàn)上述現(xiàn)象，一方面是儲(chǔ)戶為了避稅和套利，另一方面是避免一些所謂不必要的“麻煩”，“安全系數(shù)”較大。
其實(shí)，公款私存也好，私款公存也罷，究其根源還在于是通過這些不正當(dāng)手段套取利息，規(guī)避稅收以及法律的監(jiān)管。不容忽視的是，此類現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重背離了國家開征利息稅和施行儲(chǔ)蓄實(shí)名制的初衷，導(dǎo)致國家稅收和銀行利息的流失，也使實(shí)行個(gè)人儲(chǔ)蓄實(shí)名制在遏制腐敗方面的作用大大削弱了。
（三）有效證件難辨別
按照個(gè)人儲(chǔ)蓄實(shí)名制的要求，凡居住在國內(nèi)的中國公民，在金融機(jī)構(gòu)開立個(gè)人存款賬戶或在原賬戶上辦理第一筆存款時(shí)，提供的實(shí)名證件包括居民身份證、戶口簿、軍人身份證；臺(tái)港澳同胞為往來內(nèi)地通行證；外國人為護(hù)照等。而學(xué)生證、駕駛證等證件暫未列入“有效證件”。這就造成一些特殊的對(duì)象難以“實(shí)名”。譬如，在國內(nèi)一些大中城市均有相當(dāng)數(shù)量的未達(dá)到領(lǐng)取身份證年齡的學(xué)生，他們手中的生活費(fèi)、零用錢就因此難以存入銀行，因?yàn)樗麄兊膽艨诓旧辛粼谠�，手中學(xué)生證之類的證件又算不上有效證件。此外，目前假文憑、假身份證等各種假冒證件不僅品種繁多，門類齊全，而且其制假技術(shù)簡直到以假亂真的地步。而問題的嚴(yán)重性在于，儲(chǔ)蓄網(wǎng)點(diǎn)一線的人員普遍沒有接受過證件真假的鑒定培訓(xùn)，對(duì)儲(chǔ)戶提供的實(shí)名制規(guī)定的身份證、戶口簿、護(hù)照等各類有效證件，是難以通過肉眼來辨別真?zhèn)蔚摹?br>
儲(chǔ)蓄實(shí)名制主要有兩層含義：一是，用真實(shí)姓名存取款；二是，全國范圍內(nèi)銀行電腦聯(lián)網(wǎng)，可以匯總個(gè)人的所有存款。然而，在現(xiàn)有的技術(shù)條件下，能夠?qū)嵭械膬H僅是第一層意義上的實(shí)名制，即存款采用實(shí)名。從現(xiàn)行的各家銀行的電腦網(wǎng)絡(luò)來看，大多屬于自家銀行系統(tǒng)的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)是局部的、區(qū)域的，而非公用性的網(wǎng)絡(luò)。由此，造成了銀行與銀行之間，銀行與戶籍管理機(jī)關(guān)之間，銀行與稅收征收機(jī)構(gòu)之間互不聯(lián)網(wǎng)，各自為政。這一結(jié)構(gòu)性缺陷使得銀行無法通過網(wǎng)絡(luò)資源，按照實(shí)名制的要求對(duì)儲(chǔ)戶的姓名、身份證號(hào)碼及其在銀行存款的其他個(gè)人情況資料進(jìn)行核實(shí)。
三、 儲(chǔ)蓄實(shí)名制利弊分析
（一）應(yīng)當(dāng)重視的幾個(gè)問題
首先，儲(chǔ)蓄實(shí)名制的實(shí)施，將增加銀行的支付壓力，可能引發(fā)銀行系統(tǒng)的支付危機(jī)。儲(chǔ)蓄匿名制對(duì)居民儲(chǔ)蓄存款的保密性提供了制度上的保證，在法律法規(guī)尚不完善的情況下，保密性又確保了儲(chǔ)蓄存款的安全性，保障了儲(chǔ)戶的合法權(quán)益。在目前銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不甚合理的情況下實(shí)施儲(chǔ)蓄實(shí)名制，有可能會(huì)造成居民對(duì)儲(chǔ)蓄存款的安全感下降，即使減少的只是那些灰色收入存款，由于這部分存款所占比重較大，也會(huì)增加銀行的提現(xiàn)壓力。因而，儲(chǔ)蓄實(shí)名制的施行亟待出臺(tái)一系列配套措施，其中之一就是要嚴(yán)厲打擊偽造證件的犯罪行為。否則，假證件一旦大行其道，實(shí)名制必然就會(huì)流于形式。同時(shí)，還應(yīng)在流通領(lǐng)域大力推行票據(jù)化，譬如在個(gè)人購房、買車等大額支出時(shí)，規(guī)定不得以大額現(xiàn)金支付，必須要以支票或電子貨幣支付，不然的話，大量來路不明的款項(xiàng)仍將會(huì)在陽光照不到的角落藏匿或流通。
其次，如果光是儲(chǔ)蓄實(shí)行實(shí)名制，而股市、債市不實(shí)行實(shí)名制，那么，資金的一大部分也許會(huì)流向股市和債市，特別是股市。儲(chǔ)蓄實(shí)名制的實(shí)施，可能引發(fā)人民幣的匯率風(fēng)險(xiǎn)和資本外逃�？紤]到實(shí)施儲(chǔ)蓄實(shí)名制擠壓的主要是那些灰色收入所構(gòu)成的儲(chǔ)蓄存款，這部分存款不僅數(shù)額巨大，而且持有者相對(duì)集中，這使得他們完全有可能利用自身的“動(dòng)能”，在經(jīng)常項(xiàng)目下進(jìn)行逃匯，引發(fā)資本外逃，從而導(dǎo)致外匯流失，進(jìn)一步加大對(duì)人民幣的壓力。這樣，股市債市也有必要推行保證金存款實(shí)名制，使個(gè)人資產(chǎn)這碗“水”徹底變清。
第三，儲(chǔ)蓄實(shí)名制的一個(gè)作用是規(guī)范稅制，并使得分配公平。有人曾算過，韓國如果真正實(shí)行繼承和贈(zèng)與稅法，則財(cái)富最多只能傳二代或三代。如果我們也希望通過儲(chǔ)蓄實(shí)名制，來擴(kuò)大個(gè)人所得稅的征收，以及保證未來遺產(chǎn)稅的征收，那么，推進(jìn)累進(jìn)稅率就勢(shì)在必行。這樣，儲(chǔ)蓄實(shí)名制才能堵塞稅收漏洞，實(shí)現(xiàn)更公平地收稅。
第四，儲(chǔ)蓄實(shí)名制的實(shí)施，將現(xiàn)行的儲(chǔ)蓄匿名制轉(zhuǎn)為儲(chǔ)蓄實(shí)名制牽涉到幾乎每個(gè)家庭的切身利益。由于人們對(duì)具體政策會(huì)有各種各樣的理解，各級(jí)政府部門在執(zhí)行政策的過程中也難免會(huì)有偏差或扭曲變形，甚至社會(huì)上可能出現(xiàn)流言或謠言，因此這些都可能在儲(chǔ)戶中造成普遍的恐慌和緊張心理，從而會(huì)加劇前述的銀行支付風(fēng)險(xiǎn)和人民幣匯率風(fēng)險(xiǎn)。
（二）實(shí)名制利好證券市場(chǎng)
從證券市場(chǎng)的角度來講，盡管存款實(shí)名制與其在表面上關(guān)系并不密切，但實(shí)際上還是有著內(nèi)在聯(lián)系的。這首先表現(xiàn)在，股票買賣從一開始就是以實(shí)名制形式來進(jìn)行的，而存款長期未搞實(shí)名制，這兩者的差異在某種程度上構(gòu)成了失衡，一部分有隱瞞實(shí)名主觀要求的資金，會(huì)繼續(xù)選擇存款而回避股市，客觀上影響了資金的合理流動(dòng)。而現(xiàn)在兩方面都實(shí)行實(shí)名制，資金流動(dòng)的一個(gè)人為阻礙也就不復(fù)存了。其次，現(xiàn)在很多地方都在搞銀證聯(lián)網(wǎng)以及存單的抵押貸款等，由于銀行與證券公司之間對(duì)投資者的具名要求不一，很難建立全方位的協(xié)同關(guān)系，有些手續(xù)即便能辦，難度也比較大，而在實(shí)名制的條件下，這些事情相應(yīng)也就容易得多。第三，存款實(shí)名制在本質(zhì)上是倡導(dǎo)公民在法律上明確資金的歸屬，從而在理念上更強(qiáng)調(diào)一種重視個(gè)人金融的觀點(diǎn)，而這又是和證券市場(chǎng)的內(nèi)在要求相吻合的�，F(xiàn)鈔本身不具名，但在個(gè)人金融高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)上，它的生存空間被壓縮了，要被電子貨幣等取代，這種發(fā)展趨勢(shì)在廣義上就是體現(xiàn)了個(gè)人金融的觀點(diǎn)。證券市場(chǎng)是個(gè)人金融的一個(gè)重要用武之地，當(dāng)人們?cè)诶砟钌弦徊讲较騻�(gè)人金融靠攏時(shí)，必然會(huì)產(chǎn)生對(duì)證券市場(chǎng)的全新認(rèn)識(shí)。從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，由于存款實(shí)名制，推動(dòng)、并且促進(jìn)了個(gè)人金融的成熟，并對(duì)證券市場(chǎng)的發(fā)展間接地產(chǎn)生了拉動(dòng)效果。
（二）實(shí)名制催生個(gè)人信用制度
實(shí)名制最重要的意義就是個(gè)人信用制度。如果沒有實(shí)名制也就沒有基本的個(gè)人信用。我國目前的信用制度還很不完善，因?yàn)殂y行根本不知道你的個(gè)人信用情況，也就無從給你個(gè)人貸款。所以我們現(xiàn)在沒有個(gè)人支票，個(gè)人消費(fèi)信貸也不普及。這和現(xiàn)在的市場(chǎng)化要求相悖。而在美國，一個(gè)人畢生只有一個(gè)賬戶，如果違反游戲規(guī)則，這個(gè)記錄將隨其一生。每個(gè)銀行在給客戶開戶的合約中都有這樣一段文字提醒客戶：“如果客戶不遵守信用的話，這些資料將被記錄，并且被保存起來。這些信用不良的記錄將對(duì)客戶不利�！碑�(dāng)然，也會(huì)有人用現(xiàn)金交易以避免監(jiān)管或偷逃稅款，但這種事情一經(jīng)發(fā)現(xiàn)處罰會(huì)特別嚴(yán)厲，不良記錄不僅會(huì)降低逃稅人的信用等級(jí)，甚至?xí)绊懫渫诵荼Ｕ稀?br>
目前，信用消費(fèi)、信用資源的開掘是當(dāng)務(wù)之急。因?yàn)閭�(gè)人與銀行之間就是信貸關(guān)系，不可能以人品誠不誠實(shí)來判斷個(gè)人的信用，在銀行眼中，儲(chǔ)戶只有資產(chǎn)信用。如果能進(jìn)一步開掘信用資源，我們的生活會(huì)發(fā)生很大的改變。比如租車外出，現(xiàn)在的手續(xù)十分復(fù)雜，而實(shí)名制實(shí)施后，通過一個(gè)賬號(hào)管理，用信用卡就可以做抵押，銀行不用擔(dān)心，租賃公司也不用擔(dān)心，但這種便利的前提條件就是信用資源。實(shí)名制帶給老百姓的另一大好處可能就是以后個(gè)人貸款將更加方便，現(xiàn)在個(gè)人消費(fèi)信貸遇到的最重要障礙之一就是缺乏個(gè)人信用資料。銀行所能獲取的信用依據(jù)只能是和原有體制密切相連的“單位證明”或“單位擔(dān)�！�。這種狀況很難真正使消費(fèi)信貸普遍推廣，而有了個(gè)人信用做擔(dān)保，銀行就不是考慮貸不貸的問題，而是貸多少、貸多久的問題。
因此，個(gè)人信用制度的建立，將是利己利他以及促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的財(cái)富積累的有效途徑。在信用制度健全的社會(huì)體系下從事任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，公平和效率的法律追求就不會(huì)舉步唯堅(jiān)了。
（三）實(shí)名制施行后銀行保密法提上議事日程
儲(chǔ)蓄實(shí)名制實(shí)施以后。記者在跟蹤采訪中發(fā)現(xiàn)，不少儲(chǔ)戶都在擔(dān)心：會(huì)不會(huì)實(shí)行實(shí)名制后，政府就可以用反腐敗等名義任意查看自己的銀行資料，特別是一些基層的干部，以收提留款的名義，查農(nóng)民的存款，并直接把錢劃走？
中國金融學(xué)院副教授賀力平指出，盡管我國銀行內(nèi)部的保密管理制度執(zhí)行得較好，但是面向社會(huì)的保密法規(guī)還不夠細(xì)化。比如：當(dāng)事人有犯罪嫌疑時(shí)，法院或檢察院可以對(duì)其存款賬戶情況進(jìn)行調(diào)查；發(fā)生了經(jīng)濟(jì)糾紛的時(shí)候，或者經(jīng)濟(jì)談判的雙方，按照商業(yè)原則，都有權(quán)了解對(duì)方的銀行往來賬目情況。但是儲(chǔ)戶信息可披露到什么程度，經(jīng)過什么級(jí)別的授權(quán)，我國法律都沒有規(guī)定。儲(chǔ)蓄實(shí)名制實(shí)施以后，這些法律的“空隙”都將尖銳地暴露出來。
大多數(shù)國家都有關(guān)于銀行保密的法律。美國在１９７０年通過了美國銀行保密法，承認(rèn)了銀行為儲(chǔ)戶保密的原則，明確了中央政府為防止金融犯罪，在特定情況下聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可以接近儲(chǔ)戶資料，當(dāng)時(shí)規(guī)定一次存款超過１萬美元，銀行必須向聯(lián)邦調(diào)查機(jī)構(gòu)報(bào)告，存款人還要填表，說明這錢是從哪里來的。聯(lián)邦政府還專門成立了ＣＴＲ，即貨幣交易報(bào)告辦公室，專門分析不正常的存款流動(dòng)�！ 。保梗罚改昝绹滞ㄟ^了《金融隱私權(quán)法》，因?yàn)椋保梗罚澳晖ㄟ^的那個(gè)法律給聯(lián)邦政府太大的權(quán)力。新的法律規(guī)定聯(lián)邦調(diào)查機(jī)構(gòu)可以得到信息，但是絕對(duì)不能把信息傳給另外的政府機(jī)構(gòu)，即使是稅務(wù)機(jī)構(gòu)也不行，把聯(lián)邦機(jī)構(gòu)調(diào)查儲(chǔ)戶的權(quán)力嚴(yán)格限制在對(duì)付金融犯罪，而不是對(duì)付偷稅漏稅、貪污腐敗。
英國的銀行有權(quán)拒絕任何部門的查詢，但是法院的判決除外。英國有報(bào)告制度，叫可疑情況匯報(bào)制度。當(dāng)銀行職員覺得一筆交易可疑時(shí)，可以向政府的某一個(gè)機(jī)關(guān)報(bào)告，決定權(quán)在銀行。
我國已有規(guī)定，賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)檢查銀行賬戶的權(quán)力，但這個(gè)條例給稅務(wù)機(jī)關(guān)太大的權(quán)力，因?yàn)橐粋�(gè)縣級(jí)的稅務(wù)官員，就可以查賬。這樣，太多的稅務(wù)機(jī)關(guān)都有這個(gè)權(quán)力了，很容易泄露儲(chǔ)戶的資料。
銀行保密法首先要規(guī)定銀行保密的內(nèi)容，客戶的哪些相關(guān)信息是保密的，然后規(guī)定銀行不保密的原則，以及限制性的條款，比如披露到什么程度，以什么方式披露，第三是銀行職員及相關(guān)人員違背了銀行保密法后的處罰。
就目前的儲(chǔ)蓄實(shí)名制施行過程中遇到的種種問題都不免涉及到這些問題，銀行保密法的制定就是刻不容緩的事情。
