[ 王艷芬 ]——(2012-11-13) / 已閱5625次
人民監(jiān)督員意見的效力問題研究
景縣人民檢察院 王艷芬
目前，人民監(jiān)督員制度在全國的實踐已初顯成效。不過，這一尚在探索中的制度還有諸多的問題需要進一步的完善。其中，人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的效力問題就是一個需要回答的重要問題。保障人民監(jiān)督員監(jiān)督的效力，使人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見得到充分的尊重，既是檢察機關設立人民監(jiān)督員制度時的愿望，也是人民群眾對這一監(jiān)督制度的期望。那么如何充分發(fā)揮人民監(jiān)督員的監(jiān)督效力，使其成為檢察機關規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法的有力保障呢？下面，筆者試就人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的效力問題作一下分析。
一、人民監(jiān)督員監(jiān)督意見對檢察機關的約束力
人民監(jiān)督員依據(jù)一定的程序進行監(jiān)督并形成了監(jiān)督意見，但是，人民監(jiān)督員的監(jiān)督能否達到預期的目的和效果，則主要取決于其所形成的監(jiān)督意見對檢察機關是否具有約束力。從現(xiàn)行的人民監(jiān)督員制度的相關規(guī)定來看，監(jiān)督意見對檢察機關的約束力主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
（一）對于人民監(jiān)督員依一定程序形成的監(jiān)督意見，檢察長必須認真審查。同意監(jiān)督意見的，有關檢察業(yè)務部門應當執(zhí)行監(jiān)督意見。
（二）檢察長經(jīng)審查不同意人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的，應當提請檢察委員會討論決定。
（三）檢察委員會討論決定采納人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的，有關檢察業(yè)務部門應當執(zhí)行監(jiān)督意見。檢察委員會討論決定不采納監(jiān)督意見的，應當通過人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員作出說明。
（四）參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對于檢察委員會的決定有異議的，可以要求上一級人民檢察院復核。而上一級人民檢察院應當及時復核并反饋結(jié)果。上一級人民檢察院采納監(jiān)督員監(jiān)督員意見的，下級人民檢察院應當執(zhí)行。
由此可見，人民監(jiān)督員一旦作出與檢察機關不同的監(jiān)督意見，就會使被監(jiān)督的檢察機關啟動檢察長審查程序、檢察委員會討論決定程序，甚至還可能引起上一級檢察機關的復核程序。監(jiān)督意見能夠引起一定的程序后果，這是人民監(jiān)督員監(jiān)督的程序性效力。雖然這種程序效力并無直接的法律依據(jù)，但是最高人民檢察院已通過規(guī)范性文件將其確立為一項制度和一項體現(xiàn)法律原則的輔助性程序，這種程序因此也就有了合法性，產(chǎn)生一定的程序約束力。
但是，作為一項尚未納入法定程序的社會監(jiān)督制度，要使人民監(jiān)督員與被監(jiān)督的檢察機關不一致的監(jiān)督意見得到充分尊重，產(chǎn)生足夠的效力，絕非易事，目前，還存在著一些問題和不足。
二、人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的效力方面有待解決的問題
（一）監(jiān)督意見“柔性”較強，“剛性”不足
人民監(jiān)督員即不是執(zhí)法主體，又不是編外檢察官，也不是訴訟參與人，因此他們的監(jiān)督屬于民主監(jiān)督或社會監(jiān)督，不是國家權(quán)力行為的監(jiān)督，只是對訴訟有積極影響程序內(nèi)的監(jiān)督、制約機制。他們既不能要求被監(jiān)督的檢察機關必須照自己的監(jiān)督意見辦，也不能代替檢察機關作出決定，更不可能在檢察機關拒絕自己的監(jiān)督意見時對其施加某種制裁，所以人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的效力在一定程度上是相對的、間接性的，只有通過檢察機關才能發(fā)揮它的功效。因而人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見對檢察機關的約束力是弱式型的，監(jiān)督意見被接受很大程度上取決于檢察機關的自覺性。一般來講，檢察機關自己創(chuàng)立了監(jiān)督員制度，對監(jiān)督意見會充分考慮和尊重，有自身的自覺性。但這種自覺性是從整體上來說的，并不意味著檢察人員都有接受不同意見的自覺性和主動性。因此一項違反其本意的監(jiān)督意見無論是否正確，都有被排斥的先天性風險。
（二）監(jiān)督意見審查程序不當
人民監(jiān)督員是監(jiān)督主體，人民檢察院（而非人民檢察院的業(yè)務部門）是監(jiān)督客體，由檢察長或檢察委員會“審查”人民監(jiān)督員表決意見，“主客”錯位，“審查”不當，顛倒了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關系。而且，當人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見與人民檢察院的意見不一致時，最終裁判的主體應當是“第三者”，而非爭議雙方，以便“居中”評判。根據(jù)試行《規(guī)定》卻由上一級人民檢察院終局決斷，規(guī)定有些不妥，建議修改。
（三）監(jiān)督意見力度不夠
根據(jù)試行《規(guī)定》，“三類案件”應一無例外地進入人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，但引起的只是一系列的審查、討論程序，案件實體如何處理，最終還是人民檢察院決定。而“五種情形”的監(jiān)督則是“可以提出”、“應予辦理”、“是否啟動評議程序報請檢察決定”。從中可以看出，人民檢察院是把人民監(jiān)督員監(jiān)督性質(zhì)定性為民主監(jiān)督的。因而，只賦予了人民監(jiān)督員啟動部分案件監(jiān)督程序的權(quán)力，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見沒有實體上的決定權(quán)，僅具有“參考”、“咨詢”作用，需要借助于人民檢察院的內(nèi)部確認而轉(zhuǎn)化后才具有強制力，這就弱化了人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的力度。
三、增強人民監(jiān)督員監(jiān)督意見效力的建議
人民監(jiān)督員制度是一種剛性的、程序性的監(jiān)督制度，因此，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見既不是一般的人民群眾意見，又不是檢察機關內(nèi)部的處理和決定。要使監(jiān)督意見既不能濫用，又要充分發(fā)揮作用，克服隨意性和走過場，取得實際效果，還要從多方面予以完善。
一要加快立法進程。日本的檢察審查委員會制度、美國的大陪審團制度，之所以具有比較強的生命力，其關鍵在于兩項制度均是以立法形式出現(xiàn)。法律的強有力后盾為其的存在、發(fā)展提供了堅實的后盾和支持。在我國，由于人民監(jiān)督員制度是司法改革的成果，法律還未有規(guī)定，僅僅依據(jù)高檢院的有關規(guī)定來操作，法律依據(jù)尚不夠充分。通過一段時間的實際運行，暴露出來的問題肯定不少，建議在時機成熟的時候，將該項制度納入法律軌道，明確人民監(jiān)督員的權(quán)利、義務及選任程序和監(jiān)督程序等，使該項工作更有法可依。只要通過立法，對這一程序外的監(jiān)督給予直接的法律支持，就會增強人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的權(quán)威性。立法對人民監(jiān)督員制度予以確認，將人民監(jiān)督員的監(jiān)督從法外程序變成法定程序無疑會增強這種監(jiān)督的權(quán)威性，增強監(jiān)督意見的約束力。
二要提高監(jiān)督水平。一種與被監(jiān)督的檢察機關意見不一致的監(jiān)督意見，能否被采納，主要取決于這一不同意見是否具有合法性與合理性。從現(xiàn)實情況看，人民監(jiān)督員不可能都是司法業(yè)務領域的內(nèi)行，而承辦案件的檢察官卻是內(nèi)行。外行的意見與內(nèi)行的決定不一致時，人們會有一種否定外行意見的傾向和優(yōu)勢。如果要使監(jiān)督真正發(fā)揮作用，要使監(jiān)督意見真正得到尊重，重要的前提就是提高監(jiān)督水平，增強監(jiān)督意見的正確性、科學性。只有當外行的監(jiān)督意見體現(xiàn)專業(yè)水平的時候，不同的監(jiān)督意見才可能被檢察機關所采納。讓外行去評判內(nèi)行的決定是否合法正確，這是極不容易的事情。為此，絕對不能忽視人民監(jiān)督員監(jiān)督水平的提高。提高監(jiān)督水平，當然依賴于法律專業(yè)知識的學習和必要的培訓，同時，在人民監(jiān)督員隊伍中保證足夠比例的具有法律素養(yǎng)的成員也是非常必要的。
三要增強檢察機關接受社會監(jiān)督的自覺性。檢察機關真正自覺而真誠地對待與已不同的監(jiān)督意見，增強接受監(jiān)督的自覺性，這是人民監(jiān)督員監(jiān)督意見效力的重要保障。同時，為防止檢察機關案件承辦人對于不同的監(jiān)督意見產(chǎn)生排斥心理，而出現(xiàn)向檢察長或檢察委員會闡述時，把重點放在監(jiān)督意見難以成立的理由闡述上，從而影響監(jiān)督意見被采納的可能性的情況出現(xiàn)，筆者建議對進入監(jiān)督程序的案件，由人民監(jiān)督員辦公室事先閱卷，在承辦人向監(jiān)督員匯報案情時可以作補充匯報，讓人民監(jiān)督員在充分了解全面案情的基礎上發(fā)表意見，從而體現(xiàn)程序上的公平正義。對監(jiān)督員作出相反意見的，該意見由監(jiān)督員辦公室匯報。同時，人民監(jiān)督員主持人可列席檢察委員會，并就意見形成的理由發(fā)表相應說明。對于被采納的意見，如果相關檢察業(yè)務部門不認真執(zhí)行，就應當承擔相應的責任，這樣就避免“你監(jiān)督你的，我照樣一意孤行”的現(xiàn)象出現(xiàn)。
四要改善監(jiān)督程序，拓展監(jiān)督渠道。監(jiān)督程序的設計應著眼于有利于人民監(jiān)督員形成正確的監(jiān)督意見。為了讓人民監(jiān)督員能夠形成正確的監(jiān)督意見，需要有一套合理的程序。程序的合理性主要在于保證人民監(jiān)督員能夠得到充分的監(jiān)督信息，即充分了解案件事實情況和相關證據(jù)。保障人民監(jiān)督員獨立行使權(quán)利，不受被監(jiān)督檢察機關的干擾、影響或暗示。有合理的時間消化案情和證據(jù)，理解相關法律規(guī)定的原意和運用的關鍵。
五要進一步強化人民監(jiān)督員表決意見的拘束力。人民監(jiān)督員制度具有程序和效力的剛性。我們應在堅持這一優(yōu)點的基礎上，進一步強化監(jiān)督的效力。因為沒有效力和效率的監(jiān)督是沒有意義的。筆者認為，人民監(jiān)督員制度可與檢察委員會制度結(jié)合起來，賦予人民監(jiān)督員決議更強的效力，只要人民監(jiān)督員的獨立決議與檢察機關原決定或擬作決定不一致，就必然啟動檢察委員會討論案件程序。這樣，就使人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見對檢察機關產(chǎn)生一定的約束力。
六要完善人民監(jiān)督員的履職保障。只有人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的各項權(quán)力得到充分保障，才能使監(jiān)督意見發(fā)揮效力。因此，一是要保障人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的時間。人民監(jiān)督員辦公室應加強與人民監(jiān)督員工作單位的協(xié)調(diào)，最大限度的保障他們的監(jiān)督時間。二是要保障人民監(jiān)督員按規(guī)定參加監(jiān)督。任何單位和個人不得以任何理由予以限制和剝奪。三是要保障人民監(jiān)督員充分獲悉案件情況。檢察機關應向人民監(jiān)督員提供完整全面的綜合材料，以方便人民監(jiān)督員能夠全面了解案情，從而作出判斷。四是要保障人民監(jiān)督獨立行使監(jiān)督權(quán)。明確人民監(jiān)督員在監(jiān)督評議發(fā)言以及履職活動中說真話、敢監(jiān)督。五是要進一步健全并完善人民監(jiān)督員的人身保障和經(jīng)費保障。解決人民監(jiān)督員的監(jiān)督經(jīng)費，落實人民監(jiān)督員的監(jiān)督工作津貼和辦案補助，這樣便會從物質(zhì)方面保障人民監(jiān)督員地位的獨立性。
人民監(jiān)督員制度正在不斷的完善和發(fā)展，相信經(jīng)過深入總結(jié)經(jīng)驗和廣泛調(diào)查研究，由國家立法機關出臺相關法律，并落實人民監(jiān)督員制度的相關配套制度，實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的規(guī)范化、法定化，這項制度必將在司法實踐中發(fā)揮更大的作用。
