[ 錢貴 ]——(2012-11-12) / 已閱4567次
試析農(nóng)村糾紛的行政解決機(jī)制
北安市人民法院 錢貴
基于目前情況，就農(nóng)村糾紛的行政解決機(jī)制構(gòu)建而言，可以參照一般行政解決機(jī)制的做法，采用行政調(diào)解、行政仲裁、行政裁決等三種方式。而如何對這三種行為方式進(jìn)行法律規(guī)范是首先必須面對的問題。從立法成本角度考慮，目前不可能針對農(nóng)村糾紛單獨(dú)制定法律，只能依托現(xiàn)有的法律體系予以解決。也就是說，農(nóng)村糾紛的解決方式的法律規(guī)范仍然通過普通行政行為法的規(guī)范予以解決。
在理論上，對于行政行為的法律規(guī)范問題歷來有兩種思路：一種是單獨(dú)立法模式；另一種是統(tǒng)一立法模式。單獨(dú)立法模式是通過分別制定行政調(diào)解法、行政裁決法、行政規(guī)劃法等途徑實(shí)現(xiàn)行政法治化；統(tǒng)一立法模式認(rèn)為，對于行政行為規(guī)范可以通過一個(gè)法典的形式予以法治化。目前，這兩種模式在各國法制實(shí)踐中均不同程度地存在著。
值得注意的是，統(tǒng)一立法模式是各國行政法學(xué)界的目標(biāo)，至今也沒有哪個(gè)國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，最多只是實(shí)現(xiàn)了行政程序制度的統(tǒng)一法典化。就調(diào)解、仲裁、裁決這三種行政行為方式而言，應(yīng)該在統(tǒng)一的《行政程序法》中對這三種行為方式予以規(guī)范和明確，可以考慮單列若干章節(jié)予以解決。
至于這三種行為方式所涉及的實(shí)體問題，則由相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章予以明確。這是因?yàn)椋菏紫�，調(diào)解、仲裁、裁決在程序問題上具有共性，可以在一部法典中予以規(guī)范。這三種行為方式在程序問題上存在著大量的共性，如都必須遵循程序合法性原則、公開原則、參與原則、公正原則、效率原則等一般法律原則。在行政決定的具體程序上也具有若干共性，可以在一部法律中規(guī)定，如程序的啟動(dòng)、調(diào)查、證據(jù)、聽取意見規(guī)則、效力、期間、送達(dá)等問題。可以說，所有行政行為方式在程序上都具有共同的一些規(guī)則，這也是制定統(tǒng)一的《行政程序法》的客觀基礎(chǔ)。我國已經(jīng)將制定統(tǒng)一的《行政程序法》列入立法計(jì)劃，因此，有關(guān)行政機(jī)關(guān)解決糾紛的行政方式的程序問題完全可以列入《行政程序法》中予以解決。其次，糾紛的行政解決機(jī)制中的調(diào)解、仲裁、裁決所涉及的實(shí)體問題具有較強(qiáng)的特殊性和專門性，應(yīng)當(dāng)通過具體的法律規(guī)范予以解決。社會糾紛的類型很多，既有民事爭議，也有行政爭議，對于哪些糾紛可以進(jìn)入行政機(jī)關(guān)的解決途徑、由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)處理、行政機(jī)關(guān)有什么樣的處理權(quán)限等具體的實(shí)體問題，則應(yīng)由相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章予以明確。
行政調(diào)解是行政解決機(jī)制之一，行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)居中調(diào)停或協(xié)助以達(dá)到自主解決當(dāng)事人之間糾紛的行為方式。行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中無權(quán)強(qiáng)加某一結(jié)果給爭議的各方當(dāng)事人。可以說，行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮其自身的權(quán)威地位，對爭議進(jìn)行的勸導(dǎo)。行政機(jī)關(guān)在使用調(diào)解的糾紛處理方式時(shí)，可以嘗試采用鼓勵(lì)雙方交換信息、提供新的信息、幫助當(dāng)事人理解彼此的觀點(diǎn)、促進(jìn)富有成效的情緒表達(dá)、處理當(dāng)事人在理解和利益上的分歧、鼓勵(lì)靈活性、激勵(lì)各當(dāng)事方提出富有創(chuàng)造性的解決方案、創(chuàng)造符合所有當(dāng)事人利益的解決方案等手段，促進(jìn)當(dāng)事人糾紛的有效、自主解決。從適用類型而言，行政調(diào)解原則上沒有適用限制，可以適用于所有的社會糾紛類型。行政機(jī)關(guān)解決社會糾紛不管法律是否將該糾紛的解決賦予行政機(jī)關(guān)管轄，只要該糾紛與行政機(jī)關(guān)的事務(wù)管轄權(quán)有關(guān)，該行政機(jī)關(guān)就可以使用調(diào)解的方式化解社會糾紛，但必須遵循一些基本的規(guī)則：一、調(diào)解的主體與人員必須合法。行政調(diào)解的主體必須是行政機(jī)關(guān)中的工作人員，是具有代表行政機(jī)關(guān)主體資格的人員。如果不是行政公務(wù)人員進(jìn)行的調(diào)解，就不是行政調(diào)解，而是民間調(diào)解。行政調(diào)解之所以在糾紛解決領(lǐng)域具有重要作用，原因就在于行政調(diào)解人具有解決相應(yīng)糾紛的教育背景、知識結(jié)構(gòu)與經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。因此，行政調(diào)解的首要條件就是主體資格合法。二、行政調(diào)解不得與法律的強(qiáng)制性規(guī)定相抵觸。調(diào)解雖然是一種靈活性的糾紛處理機(jī)制，但也必須與成文法的明確規(guī)定相一致。行政調(diào)解的處理結(jié)果不得與明確的、強(qiáng)制性的成文法相沖突。靈活性也是在法的總體要求下進(jìn)行的，絕不是無原則的妥協(xié)和“和稀泥”。行政調(diào)解是一種更多地吸納當(dāng)事人的意見、尊重當(dāng)事人的選擇和決定權(quán)，而行政機(jī)關(guān)居中起引導(dǎo)、斡旋、溝通、橋梁的作用的糾紛解決機(jī)制，但處理結(jié)果不得與法律明確規(guī)定相抵觸。三、行政調(diào)解必須尊重當(dāng)事人自愿的原則。調(diào)解最為關(guān)鍵之處是糾紛的調(diào)處者不具有強(qiáng)制性，而是充分尊重當(dāng)事人的意思。因此，行政機(jī)關(guān)在調(diào)解過程中必須充分尊重當(dāng)事人的意思，不得采取強(qiáng)制性、命令性的措施，逼迫當(dāng)事人接受調(diào)解。如果所謂的“調(diào)解”具有強(qiáng)制性，則就屬于行政命令。調(diào)解的最大特征就是糾紛的當(dāng)事人擁有對結(jié)果的控制權(quán)，所以行政機(jī)關(guān)必須尊重當(dāng)事人的意見，不得強(qiáng)制。
行政仲裁是另一行政解決機(jī)制，行政仲裁是指糾紛雙方當(dāng)事人按事先或事后達(dá)成的協(xié)議，自愿將有關(guān)爭議提交仲裁機(jī)構(gòu)，仲裁機(jī)構(gòu)以第三者的身份對爭議的事實(shí)和權(quán)利義務(wù)作出判斷和裁決，以解決爭議，維護(hù)正當(dāng)權(quán)益，當(dāng)事人有義務(wù)履行裁決的一種制度。
從性質(zhì)上講，行政仲裁既是行政行為，又是仲裁行為。它一方面是行政機(jī)關(guān)依法行使行政管理職權(quán)的行為，因而具有行政行為的某些特征；另一方面它又是一種仲裁行為，因而具有仲裁的某些特征。行政仲裁的這一雙重特征具體表現(xiàn)為：一是行政仲裁是行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)過程中所實(shí)施的一種具體行政行為。行政仲裁只能是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的仲裁行為，而非行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的仲裁或者不完全是由行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的仲裁，都不能叫行政仲裁。這是它作為行政行為的體現(xiàn)。二是行政仲裁必須以發(fā)生爭議的當(dāng)事人的自愿申請為前提。如果不是因?yàn)榘l(fā)生爭議的當(dāng)事人的自愿請求，而是基于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)依職權(quán)而實(shí)施的裁決行為，就不是行政仲裁。這是它作為仲裁行為的體現(xiàn)，同時(shí)也是它與行政機(jī)關(guān)實(shí)施的依職權(quán)的行政行為的區(qū)別。三是行政仲裁是不同于一般的民事仲裁的仲裁行為。因?yàn)樾姓俨眯袨榭梢砸驙幾h當(dāng)事人一方的自愿請求，也可以因爭議當(dāng)事人雙方的自愿請求而產(chǎn)生。而民事仲裁等一般的仲裁行為則只能基于爭議當(dāng)事人雙方共同的自愿請求才能產(chǎn)生。這是行政仲裁與一般仲裁行為的區(qū)別。四是行政仲裁要求行政機(jī)關(guān)與爭議當(dāng)事人雙方?jīng)]有利害關(guān)系，這樣才能真正保證仲裁的公正性。如果行政機(jī)關(guān)與發(fā)生爭議的雙方或一方當(dāng)事人之間存在著利害關(guān)系，那么，它就不能以第三者身份居間對該爭議進(jìn)行仲裁。這是它作為仲裁的又一要求，同時(shí)也是它與行政機(jī)關(guān)實(shí)施的其他依申請的行政行為的區(qū)別。
然而，根據(jù)1995年9月1日實(shí)施的《中華人民共和國仲裁法》，除了勞動(dòng)爭議仲裁與農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁外，其他行政仲裁都被廢止。顯然，我國行政領(lǐng)域引入仲裁機(jī)制的力度還不夠，對于環(huán)境領(lǐng)域、土地領(lǐng)域等專業(yè)性較強(qiáng)的糾紛，還可以大膽引入仲裁機(jī)制。就農(nóng)村地區(qū)而言，這些糾紛往往具有影響面大、涉及主體多等特點(diǎn)，也具有專業(yè)性、技術(shù)性的特點(diǎn)，因此，構(gòu)建相應(yīng)的糾紛行政仲裁機(jī)構(gòu)對于農(nóng)村社會的和諧具有重大意義。
基于農(nóng)村地區(qū)的特殊性，我們建議在縣級人民政府下設(shè)立農(nóng)村糾紛的仲裁機(jī)構(gòu)———農(nóng)村糾紛仲裁委員會，專責(zé)處理特定的農(nóng)村糾紛。從具體的法律途徑而言，可以考慮在修改《農(nóng)業(yè)法》時(shí)，增加一章專門就農(nóng)村糾紛的仲裁機(jī)制作出規(guī)定，內(nèi)容包括農(nóng)村糾紛仲裁委員會的人員組成以及管轄、申請、受理和審理程序等。
行政裁決是行政解決機(jī)制之三，行政裁決的含義在行政法上素來具有極大的爭議性。狹義的行政裁決僅指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律的明確授權(quán)對特定的民事爭議進(jìn)行裁斷；而廣義的行政裁決則指行政機(jī)關(guān)依法對特定的民事爭議和行政爭議進(jìn)行的裁判，包括狹義的行政裁決和解決行政爭議的行政復(fù)議�，F(xiàn)代行政權(quán)客觀上已經(jīng)滲透到特定的民事爭議領(lǐng)域，這是不爭的事實(shí)。我國大量的法律也明確授權(quán)由行政機(jī)關(guān)解決特定的民事爭議。
行政機(jī)關(guān)對行政爭議更是擁有糾紛的裁決權(quán)，這種糾紛裁決權(quán)不需要法律的明確授予，而是基于行政系統(tǒng)的一體性、自主性和尊重行政機(jī)關(guān)的優(yōu)先判斷權(quán)的必然要求。因此，行政裁決就是行政機(jī)關(guān)使用裁決程序?qū)μ囟ǖ拿袷聽幾h和行政爭議作出的裁判�；谶@一考慮，國家應(yīng)該對現(xiàn)有的行政復(fù)議制度進(jìn)行合理的重構(gòu)和發(fā)展，以適應(yīng)行政裁判制度的發(fā)展趨勢。
首先，將狹義的行政裁決范圍納入行政復(fù)議渠道中，從而實(shí)現(xiàn)行政爭議與特定民事爭議的管轄機(jī)構(gòu)重合。行政機(jī)關(guān)解決特定民事爭議的理由和標(biāo)準(zhǔn)就是該民事爭議與行政管理密切相關(guān)。因此，允許行政機(jī)關(guān)在處理行政爭議時(shí)，一并解決民事爭議具有足夠的正當(dāng)性。
其次，改革現(xiàn)有的行政復(fù)議體制，考慮建立統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)行政復(fù)議工作。具體而言，就是取消各行政部門均設(shè)立行政復(fù)議主管機(jī)構(gòu)的做法，在縣以上人民政府設(shè)置隸屬于人民政府但又具有相對獨(dú)立性的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，即行政復(fù)議委員會，包括縣行政復(fù)議委員會、省行政復(fù)議委員會和中央行政復(fù)議委員會等。行政復(fù)議委員會由行政機(jī)關(guān)、管理專家和法律專家共同組成，分別審理所轄范圍內(nèi)的行政復(fù)議事宜。同時(shí)考慮到行政管理工作的復(fù)雜性和專業(yè)性的需要，在一些特殊行業(yè)中可以以行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和業(yè)務(wù)管理權(quán)為核心建立相應(yīng)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)。如仍可設(shè)立專利復(fù)審委員會和商標(biāo)評審委員會，作為專利權(quán)和商標(biāo)權(quán)行政爭議的行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
最后，完善相關(guān)的行政復(fù)議程序規(guī)則，借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，對我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度加以相應(yīng)調(diào)整和完善，使其真正成為有效服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)體制和民主政治發(fā)展的準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政審查機(jī)制。應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)行政復(fù)議程序的公開性、對抗性和公正性，通過公開、公正、具有準(zhǔn)司法化的復(fù)議程序保障，實(shí)現(xiàn)復(fù)議在解決糾紛上的公正性。在具體制度的安排上，逐步建立行政復(fù)議的回避制度、聽取當(dāng)事人意見制度、雙方當(dāng)事人對質(zhì)制度、復(fù)議委托代理制度、復(fù)議案件材料公開制度、復(fù)議庭審制度以及健全告知訴訟權(quán)利制度等。增設(shè)復(fù)議監(jiān)督機(jī)制，即由特定的行政機(jī)關(guān)對已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政復(fù)議決定發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，可以依法再次作出處理的監(jiān)督程序。當(dāng)然，提起這一程序必須具備兩個(gè)條件：一是必須由有復(fù)議監(jiān)督權(quán)的行政機(jī)關(guān)提起；二是必須是發(fā)現(xiàn)已發(fā)生法律效力的復(fù)議裁決、決定確有錯(cuò)誤。
