[ 劉春蓮 ]——(2012-10-23) / 已閱12482次
內(nèi)容提要：許多省將GDP指標(biāo)作為衡量一個(gè)地區(qū)干部政績的標(biāo)尺，GDP的增長率影響干部升遷。所以，一些官員為了在有限的任職期內(nèi)多出“政績”，不顧地方發(fā)展實(shí)際，無視人民群眾根本利益，大搞征地拆遷，引進(jìn)新項(xiàng)目。由此而引發(fā)的征地拆遷糾紛也有愈演愈烈之勢，矛盾糾紛不斷升級(jí)，嚴(yán)重影響了社會(huì)的和諧、穩(wěn)定。本文結(jié)合審理涉征地拆遷案件的司法實(shí)踐，從審理過程中發(fā)現(xiàn)的當(dāng)前征地拆遷工作開展過程中存在的問題入手，分析原因，并結(jié)合地方實(shí)際，從多個(gè)角度、多個(gè)層次提出相應(yīng)的對策、建議。
工業(yè)化程度、城市化進(jìn)程是衡量國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低極為普遍的指標(biāo)。國家要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，勢必要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行征地拆遷工作。而征地拆遷工作本身是一項(xiàng)系統(tǒng)、繁雜、影響大的工程，工作中稍有失誤，即會(huì)產(chǎn)生群體性糾紛、集體上訪事件等嚴(yán)重社會(huì)問題。要想解決征地拆遷糾紛，就要認(rèn)真分析原因，找準(zhǔn)病因后再對癥下藥，才能起到積極的治療效果。
一、當(dāng)前征地拆遷過程中存在的問題及原因分析
從當(dāng)前征地拆遷的情況來看，整體上是較為穩(wěn)定、有序地進(jìn)行，但也有一些地方的征地拆遷工作存在著這樣或那樣的問題，具體來講，出現(xiàn)的問題主要包括以下幾個(gè)方面。
（一）征地拆遷法律法規(guī)不完善
因各地方的實(shí)際情況不統(tǒng)一，省與省之間差距較大，很難制定出較統(tǒng)一的征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)。再加之地方風(fēng)土人情的差異，也一定程度上加大了制定一致性規(guī)定的難度。當(dāng)前我國涉及征地拆遷的法律法規(guī)主要有：《土地管理法》、《物權(quán)法》、《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等，一些地方政府為了加快征地拆遷的進(jìn)度，也制定了實(shí)施細(xì)則、規(guī)章等，但在具體的征地拆遷中，處理實(shí)際問題時(shí)，也會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)困難。問題多表現(xiàn)為：一是在補(bǔ)償規(guī)定不統(tǒng)一。同一地區(qū)、相同性質(zhì)的土地所獲得的補(bǔ)償價(jià)格不等，農(nóng)村和城市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)，1畝地相差可達(dá)4萬元左右。二是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)明顯偏低。另外，涉及征地拆遷后的安置、補(bǔ)償?shù)�，也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，亦沒有原則性的規(guī)定，也使得征地拆遷無法高效、穩(wěn)妥地進(jìn)行。
（二）利益群體之間博弈不平衡
總體上看，征地拆遷工作涉及的利益群體主要包括地方政府、開發(fā)商、被拆遷人三方。在具體制定征地拆遷安置補(bǔ)償辦法、實(shí)施細(xì)則的過程中，地方政府多是從經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，希望較快地、穩(wěn)妥地完成征地拆遷工作，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。而開發(fā)商則是從經(jīng)濟(jì)利益角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)以最小的成本獲得最大的產(chǎn)出。被拆遷戶則多是從自身合法權(quán)益角度考慮，希望最大限度的獲得補(bǔ)償、安置。但在征地拆遷進(jìn)行時(shí)，三方利益需要進(jìn)行博弈，三方地位明顯不平等，地方政府、開發(fā)商相對于被拆遷人，不論是在信息量上，還是在法律意識(shí)、文化水平等各個(gè)方面，都明顯處于優(yōu)勢地位。被拆遷人在規(guī)則制定、實(shí)施等過程中均沒有發(fā)言權(quán)，一些地方還采用隱蔽做法，群眾還處于不知曉的狀態(tài)，嚴(yán)重影響了征地拆遷的公平性。
�。ㄈ┱鞯夭疬w中“三不公”現(xiàn)象較嚴(yán)重
當(dāng)前征地拆遷工作，特別是廣大農(nóng)村，涉及的前期準(zhǔn)備工作落實(shí)的十分不順暢。一方面，地方政府在運(yùn)行階段刻意規(guī)避民眾的各項(xiàng)權(quán)利；另一方面，民眾對自身的各項(xiàng)權(quán)利知之甚少；再加上監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會(huì)媒體關(guān)注度不夠，使得“三不公”現(xiàn)象，即“不公開、不公平、不公正”現(xiàn)象又有抬頭趨勢，使得群眾對地方政府的信任度直線下降。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對待征地拆遷，前期不公開征地范圍、征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、第三方中介機(jī)構(gòu)名稱、委托評(píng)估機(jī)構(gòu)名稱、征地拆遷監(jiān)督電話等等，被拆遷戶對征地拆遷信息一無所知，使得征地拆遷三方信息嚴(yán)重不對等。而涉及的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、分配安置房與金錢補(bǔ)償不均衡等嚴(yán)重影響著被拆遷群眾參與的積極性。涉及拆遷安置存在的不公正對待，地方政府機(jī)關(guān)對被拆遷戶有區(qū)別地對待也在一定程度上傷害了人民群眾的感情等等�！叭还爆F(xiàn)象的抬頭趨勢，也從一定程度上反映出上級(jí)行政機(jī)關(guān)、地方監(jiān)督機(jī)關(guān)、社會(huì)媒體的監(jiān)督職責(zé)未充分履行。
�。ㄋ模┱鞯夭疬w安置保障工作不完備
就法院人員參與征地拆遷安置的前期工作來看，筆者發(fā)現(xiàn)相關(guān)的后期保障工作準(zhǔn)備的十分不充分，甚至個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了先進(jìn)行拆遷，后計(jì)劃安置等保證性配套工作。土地對于一些農(nóng)村居民來講是他們維持生計(jì)的命根，喪失土地就意味著喪失謀生手段，所以在對待征地拆遷工作他們有諸多顧慮。而有關(guān)行政機(jī)關(guān)在制定征地拆遷方案過程中，忽視了民眾生存、穩(wěn)定的相關(guān)保障性工作計(jì)劃，相應(yīng)的安置配套保障措施不到位。使得在征地拆遷后出現(xiàn)了民眾“失地、失居、失業(yè)、失醫(yī)、失教” 等“五失”現(xiàn)象發(fā)生，被拆遷戶有如此多的后顧之憂，難以積極地配合到征地拆遷工作。產(chǎn)生此類現(xiàn)象的主要原因還在于地方行政機(jī)關(guān)對征地拆遷工作缺乏責(zé)任心，全程規(guī)劃缺乏計(jì)劃性，全局意識(shí)還不夠強(qiáng)等等。
（五）征地拆遷工作延伸性損害增多
在制定征地拆遷規(guī)劃的過程中，一方面在施工規(guī)劃階段，相關(guān)責(zé)任人員未對征地的地點(diǎn)、范圍進(jìn)行合理性考量，在拆遷后出現(xiàn)延伸性損害；另一方面，相關(guān)配套設(shè)施未能同步建立，偷工減料現(xiàn)象存在，也促成了延伸性損害的發(fā)生。實(shí)踐中出現(xiàn)的延伸性損害主要有以下幾個(gè)方面，公路占地未能合理橫穿耕地，致使原有的灌溉設(shè)施難以發(fā)揮效用，或者被廢棄；因修建公路致使公路兩側(cè)農(nóng)田因排水問題而減產(chǎn)或顆粒無收；因工程施工遺留的化學(xué)制劑對農(nóng)用耕地的隱形影響如無法耕作、減產(chǎn)、養(yǎng)殖水產(chǎn)品數(shù)量大減等等，影響較為嚴(yán)重。另外，再加上引進(jìn)項(xiàng)目企業(yè)自身能力、素質(zhì)不高，常常出現(xiàn)剛引進(jìn)，即出現(xiàn)負(fù)面環(huán)境影響等問題，嚴(yán)重影響了與民眾的感情。
二、解決當(dāng)前征地拆遷矛盾的路徑
總體來看，征地拆遷工作是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，在具體實(shí)施征地拆遷過程中，需要對包括前期準(zhǔn)備、規(guī)劃實(shí)施、后續(xù)保障等多個(gè)方面的綜合考量，依托各個(gè)機(jī)關(guān)綜合發(fā)揮效能，最大限度地實(shí)現(xiàn)征地拆遷計(jì)劃的終極目標(biāo)。
�。ㄒ唬┱鞯夭疬w前的準(zhǔn)備工作
任何工作要想實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，按部就班有序開展，就需要相關(guān)部門在計(jì)劃實(shí)施前進(jìn)行周密的部署，細(xì)致的研究，準(zhǔn)備工作做得不細(xì)致，對遷后的計(jì)劃實(shí)施將會(huì)產(chǎn)生非常大負(fù)面影響。
1、全方面、多角度的法制宣傳
要想做好征地拆遷工作，首要的工作就是要做好法制宣傳。在具體宣傳過程中，一方面要著重對工程開展的重要性進(jìn)行宣傳；宣傳中應(yīng)做到有理有據(jù)，多個(gè)角度、多個(gè)側(cè)面，宣傳方法上要有效運(yùn)用換位思考方法。另一方面，對征地搬遷中涉及的法律、法規(guī)全面而具體的宣傳，包括三方權(quán)利、義務(wù)的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)為征地搬遷營造良好的法制氛圍。當(dāng)然，作為法制宣傳，離不開法院等司法機(jī)關(guān)的有效支撐。作為法院，可以采取巡回審理、普法講座、普法宣傳等等，為征地搬遷工作的順利開展打下良好的法制基礎(chǔ)。
2、多層次程序性準(zhǔn)備
征地拆遷工作要想落實(shí)得快速、有序，有理、有節(jié)，就需要地方政府、被拆遷村委會(huì)、街道辦、社區(qū)服務(wù)所等有關(guān)單位、組織，按照既定程序進(jìn)行動(dòng)遷的前期準(zhǔn)備工作。應(yīng)建立公開、公平、公正的監(jiān)督體系，包括公布征地拆遷事宜，如征地拆遷范圍、征地拆遷補(bǔ)償方式、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、后續(xù)保障性措施、委托評(píng)估的第三方中介機(jī)構(gòu)、監(jiān)督投訴電話等等。建立科學(xué)的土地評(píng)價(jià)制度，形成系統(tǒng)的評(píng)價(jià)流程，對外公開，對內(nèi)有效約束，保證各項(xiàng)工作的公開、公平、公正地進(jìn)行。
3、全程、周密計(jì)劃安排
征地拆遷是一項(xiàng)系統(tǒng)而具體的工作，需要地方政府、規(guī)劃部門、相關(guān)法律服務(wù)機(jī)關(guān)對計(jì)劃進(jìn)行全面的分析、討論，再付諸實(shí)施。在有多種選擇的前提下，應(yīng)盡可能地選擇有利于居民、農(nóng)民的方式進(jìn)行。從計(jì)劃階段，就要對所有征地拆遷過程中有可能發(fā)生的事項(xiàng)進(jìn)行考慮；就征地拆遷從計(jì)劃到實(shí)施再到后續(xù)保障全過程進(jìn)行周密計(jì)劃；就后期人員安置、工作安排等涉及民眾生活的保障性工作可行性研究等等，即保障各項(xiàng)工作快速、高效、穩(wěn)妥地進(jìn)行。
�。ǘ┱鞯夭疬w進(jìn)行中的相關(guān)工作
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