[ 鐘鈺發(fā) ]——(2012-10-17) / 已閱14552次
非警務(wù)類民事糾紛調(diào)解處理機(jī)制的構(gòu)建與完善
廣西警專偵查系委培刑偵 鐘鈺發(fā)
【內(nèi)容摘要】非警務(wù)民事糾紛調(diào)解在公安工作實(shí)踐的比例逐年上升，公安機(jī)關(guān)解決民事糾紛的制度雖然沒有明確的法律依據(jù)。但通過對(duì)非警務(wù)活動(dòng)與民事糾紛的充分認(rèn)識(shí)，兩者的銜接后才能對(duì)非警務(wù)民事糾紛的調(diào)解起到指導(dǎo)作用，讓公安機(jī)關(guān)能正確的履行職權(quán)，為老百姓調(diào)解處理更多民事糾紛，同時(shí)也提高公安機(jī)關(guān)的整體形象。所以有必要構(gòu)建和完善的非警務(wù)類民事糾紛調(diào)解處理機(jī)制。
關(guān)鍵詞：非警務(wù)；民事糾紛；調(diào)解處理機(jī)制；構(gòu)建；完善
如今公安機(jī)關(guān)處理非警務(wù)類民事糾紛的事件越演越烈，不得不引起我們的重視，但是對(duì)非警務(wù)民事糾紛的范疇又不明確。因?yàn)槲覈?guó)至今沒有公安機(jī)關(guān)解決民事糾紛的明確法律依據(jù),即使是公安部2003年9月出臺(tái)的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》也只是采取了“告知糾紛各方向人民法院或者基層人民調(diào)解組織申請(qǐng)?zhí)幚怼钡囊?guī)定。但公安機(jī)關(guān)更應(yīng)進(jìn)一步探討非警務(wù)類民事糾紛調(diào)解處理機(jī)制。
一、非警務(wù)活動(dòng)的認(rèn)識(shí)
（一）非警務(wù)活動(dòng)的含義
非警務(wù)活動(dòng)是指不應(yīng)公安機(jī)關(guān)所從事、承擔(dān)的各種社會(huì)公務(wù)活動(dòng)。公安機(jī)關(guān)是政府行政機(jī)關(guān)，法律明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)人民警察的職責(zé)任務(wù)。非警務(wù)活動(dòng)的邏輯含義：警務(wù)活動(dòng)與非警務(wù)活動(dòng)在邏輯上是一種不相容的關(guān)系,即A與非A的關(guān)系。我們把警務(wù)活動(dòng)的內(nèi)涵與外延界定清楚,才較為容易解決非警務(wù)活動(dòng)的相關(guān)問題。非警務(wù)活動(dòng)的邏輯含義是指公安機(jī)關(guān)的人民警察所從事的超出法律規(guī)定職責(zé)范圍內(nèi)的活動(dòng)總稱。這里的法律既包括法律法規(guī),也包括規(guī)章,即廣義的法律。非警務(wù)活動(dòng)從內(nèi)在特性上講,主要是缺乏行為的法定性和規(guī)范性。非警務(wù)活動(dòng)的邏輯含義和其法律上具有的內(nèi)涵和特性,有助于對(duì)非警務(wù)活動(dòng)作出正確的判斷。
（二）非警務(wù)類活動(dòng)中存在的形式
1、與職責(zé)無關(guān)的行政行為
早在2002年全國(guó)公安派出所工作會(huì)議上,時(shí)任公安部部長(zhǎng)的賈春旺就作出指示:派出所是市、縣公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu),必須接受市、縣公安機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮,決不能把派出所的領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道,嚴(yán)禁派出所違反規(guī)定從事征糧討款、計(jì)劃生育等非警務(wù)活動(dòng)�？墒侨缃窈芏噜l(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府都指令當(dāng)?shù)氐呐沙鏊氖掠?jì)劃生育等，主要受到一些所謂黨政方面與當(dāng)?shù)刎?cái)政等的約束因素。
2、違規(guī)調(diào)節(jié)處理經(jīng)濟(jì)糾紛
在公安部1989年下發(fā)的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)不得非法越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛案件處理的通知》中嚴(yán)令各地公安機(jī)關(guān)不得插手經(jīng)濟(jì)糾紛案件,更不得從中牟利。1992年4月,公安部又發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)禁公安機(jī)關(guān)插手經(jīng)濟(jì)糾紛違法抓人的通知》,列舉了公安機(jī)關(guān)插手經(jīng)濟(jì)糾紛的主要表現(xiàn),闡明這些行為既是嚴(yán)重的不正之風(fēng),更是嚴(yán)重的違法違紀(jì)行為。它嚴(yán)重?fù)p害公安機(jī)關(guān)的形象和聲譽(yù),造成很壞的社會(huì)影響,引起當(dāng)事人的不滿和憤怨對(duì)立情緒,有的甚至引發(fā)不安定因素。
3、對(duì)民事糾紛的當(dāng)事人違規(guī)進(jìn)行調(diào)解
據(jù)《人民警察法》第21條規(guī)定: 人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形,應(yīng)當(dāng)立即救助�？墒亲鳛楣矙C(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的救助是有條件的。公安部在《110接處警工作規(guī)則》中對(duì)受理群眾求助的范圍有明確規(guī)定,處置公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍以外的非緊急救助,不是人民警察的法定職責(zé)和義務(wù)。但公安機(jī)關(guān)在處理民事糾紛時(shí)，要了解當(dāng)事人是要求或請(qǐng)求的意思，沒有當(dāng)事人要求調(diào)解情況下，公安機(jī)關(guān)無權(quán)強(qiáng)制當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。因?yàn)閮烧叩男再|(zhì)不同，要求調(diào)解是屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍之內(nèi)的警務(wù)活動(dòng)，假如強(qiáng)制去調(diào)解就屬于違規(guī)調(diào)解，然而衍生出非警務(wù)活動(dòng)民事糾紛的問題。
4、處置勞動(dòng)關(guān)系糾紛
由于為了勞動(dòng)部門、仲裁及政府主管部門等機(jī)構(gòu)追債討薪，公安機(jī)關(guān)要提前制定出前置工作，預(yù)防到時(shí)出現(xiàn)擾亂社會(huì)秩序或出現(xiàn)一些群體性事件等。群眾不明真相都以為公安機(jī)關(guān)在幫這些部門工作，本該是公安機(jī)關(guān)為了治安方面的綜合考慮著想。但公安機(jī)關(guān)的涉入無形中給群眾增加壓力，影響公安機(jī)關(guān)的形象。
5、 強(qiáng)制拆遷的問題
近年來,中國(guó)大陸的房地產(chǎn)熱崛地而起,征地拆遷和城市房屋拆遷、糾正違章用地和拆除違建等工作日益頻繁,由此引發(fā)的糾紛也越來越多,有的矛盾糾紛激化為治安和刑事案件�！敖陙�，不少縣、鄉(xiāng)進(jìn)行城鎮(zhèn)改造和道路拓寬，拆遷矛盾突出，為趕進(jìn)度，遇到難題，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)就指派調(diào)動(dòng)警力對(duì)一些“難纏戶”、“釘子戶”強(qiáng)制拆遷。”而在一些強(qiáng)拆現(xiàn)場(chǎng),警察卻在代替法院履行強(qiáng)制執(zhí)行的職能。強(qiáng)拆行為的實(shí)施,具有明確的法定程序,強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)由法院的執(zhí)行部門具體實(shí)施,法院也有自己的法警,公安機(jī)關(guān)代替法院履行強(qiáng)制執(zhí)行的職能是于法無據(jù)的。人民警察由于在社會(huì)生活中具有強(qiáng)制權(quán)力的象征,所以當(dāng)警察在非警務(wù)活動(dòng)中出現(xiàn)時(shí),其呈現(xiàn)的社會(huì)含義不僅是公共權(quán)力本身對(duì)公共利益的游離,同時(shí)也是一種公共權(quán)力缺乏規(guī)范的表現(xiàn)。從法治社會(huì)的立場(chǎng)講,當(dāng)某一種本應(yīng)維護(hù)社會(huì)公共秩序的公權(quán)力自身不時(shí)越規(guī)時(shí),那這個(gè)社會(huì)肯定。同時(shí)需要指出的是,非警務(wù)活動(dòng)并不是當(dāng)然的違法違規(guī)行為,為民做好事、做善事雖然有的不屬于警務(wù)活動(dòng)范疇,但這些是作為具有公民身份的人民警察應(yīng)盡的道德義務(wù)。
二、非警務(wù)類民事糾紛
民事糾紛 又稱民事爭(zhēng)議，是法律糾紛和社會(huì)糾紛的一種。所謂民事糾紛，是指平等主體之間發(fā)生的，以民事權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的社會(huì)糾紛（可處分性的）。民事糾紛作為法律糾紛的一種，一般來說，是因?yàn)檫`反了民事法律規(guī)范而引起的。民事主體違反了民事法律義務(wù)規(guī)范而侵害了他人的民事權(quán)利，由此而產(chǎn)生以民事權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的民事爭(zhēng)議�？偟膩碇v，民事糾紛就是處理平等主體間人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法律規(guī)范的總和，所以所有違反這一概念的行為就會(huì)引起民事糾紛 。
（一）民事糾紛的特點(diǎn)
民事糾紛的主要特點(diǎn)是:(l)糾紛主體之間是平等的。(2)糾紛的內(nèi)容主要是有關(guān)民事權(quán)益、義務(wù)或者民事責(zé)任的爭(zhēng)議，從而有別于刑事糾紛和行政糾紛。(3)民事糾紛具有可處分性。
（2）民事糾紛調(diào)解的法律依據(jù)及其主要類型
調(diào)解民事糾紛也分兩類:一類是能夠給予實(shí)質(zhì)調(diào)解的民事糾紛;另一類是給予非實(shí)質(zhì)調(diào)解的民事糾紛。所謂實(shí)質(zhì)調(diào)解的民事糾紛,是指公安機(jī)關(guān)通過調(diào)解,使當(dāng)事人各方的實(shí)體權(quán)益爭(zhēng)議得以解決,從而化解矛盾。所謂非實(shí)質(zhì)調(diào)解的民事糾紛,是指這類糾紛公安機(jī)關(guān)由于不便或者難以處理,而是僅作一般性勸說,幫助當(dāng)事人暫時(shí)緩和矛盾,為當(dāng)事人提供必要的咨詢,并為當(dāng)事人指明或聯(lián)絡(luò)解決的渠道。非實(shí)質(zhì)調(diào)解的目的也是方便群眾、服務(wù)群眾,而且可以防止釀成治安案件和刑事案件,緩和社會(huì)矛盾,有利于社會(huì)的穩(wěn)定。至于如何確定實(shí)質(zhì)調(diào)解和非實(shí)質(zhì)調(diào)解的范圍,目前還沒有劃定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。
三、非警務(wù)類民事糾紛調(diào)解處理機(jī)制的構(gòu)建與完善
民事糾紛既然發(fā)生了，就得運(yùn)用糾紛解決機(jī)制予以緩解、消除。所謂民事糾紛解決機(jī)制是指緩解、消除民事糾紛的方法或制度。
（一）民事糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建
民事糾紛解決機(jī)制劃分為自力救濟(jì)、社會(huì)救濟(jì)和公力救濟(jì)。民事糾紛解決機(jī)制，經(jīng)歷了由自力救濟(jì)到公力救濟(jì)的發(fā)展過程，其中也伴隨著社會(huì)救濟(jì)的發(fā)展。在如今社會(huì)這三種糾紛解決機(jī)制都存在，從而構(gòu)成了一個(gè)多元化的糾紛解決體系。
1、自力救濟(jì)（和解）
自力救濟(jì)的典型方式是和解。和解是指糾紛雙方以平等協(xié)商、相互妥協(xié)的方式和平解決糾紛。與調(diào)解、仲裁和訴訟相比，和解的主要特性有:(l)具有最高的自治性；(2)非嚴(yán)格的規(guī)范性；和解在形式和程序上具有通俗性和民間性，它通常是以民間習(xí)慣的方式或者糾紛主體自行約定的方式進(jìn)行，甚至可以在請(qǐng)客吃飯、電話交談中達(dá)成協(xié)議。因此，運(yùn)用和解來解決糾紛，很多時(shí)候能使主體之間的感情不受傷害，能使雙方的感情關(guān)系得到保持。和解必須遵守最基本的公平、真實(shí)原則、合法原則。
2、社會(huì)救濟(jì)（調(diào)解與仲裁）
首先，調(diào)解是指第三者依據(jù)一定的社會(huì)規(guī)范(包括習(xí)慣、道德、法律規(guī)范等)，在糾紛主體之間溝通信息，擺事實(shí)明道理，促成糾紛主體相互諒解和妥協(xié)，達(dá)成解決糾紛的合意。調(diào)解三個(gè)主要特性:一、第三者的中立性；二、糾紛主體的合意性；三、非嚴(yán)格的規(guī)范性。其次，仲裁，是指糾紛雙方在糾紛發(fā)生前或者糾紛發(fā)生后達(dá)成協(xié)議(仲裁協(xié)議)或者根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，將糾紛交給中立的民間組織進(jìn)行審理，并作出約束糾紛雙方的裁決的一種解決糾紛機(jī)制。仲裁必須以當(dāng)事人之間在仲裁之前達(dá)成的仲裁協(xié)議為前提。仲裁三個(gè)主要特性：一、仲裁的民間性；二、仲裁的自治性；三、仲裁的法律性。
3、公力救濟(jì)（民事訴訟）
民事訴訟通常是在下列意義上使用的:(l)民事訴訟是法院和當(dāng)事人以及其他訴訟參與人進(jìn)行民事審判和強(qiáng)制執(zhí)行活動(dòng)，與之相應(yīng)的程序是民事審判程序和強(qiáng)制執(zhí)行程序;(2)民事訴訟是法院和當(dāng)事人以及其他訴訟參與人進(jìn)行民事審判活動(dòng)，與之相應(yīng)的程序僅指民事審判程序，而審判程序通常又包括爭(zhēng)訟程序和非訟程序。民事訴訟的國(guó)家強(qiáng)制力使得民事糾紛能夠得到最終解決，最終實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益。在許多人看來，這是其他民事糾紛解決機(jī)制所不及的。法律社會(huì)遵守“司法最終解決”原則，在解決民事糾紛領(lǐng)域中，民事訴訟是解決民事糾紛的最終方式，訴訟的結(jié)果是解決民事糾紛的最終結(jié)果。
（二）推動(dòng)各類調(diào)解銜接機(jī)制的完善建立
實(shí)現(xiàn)各類調(diào)解機(jī)制銜接，構(gòu)建多元化調(diào)解機(jī)制，單憑法院一己之力很難達(dá)到，必須依靠黨委、政府的支持，建立完善各調(diào)解機(jī)構(gòu)具體工作中的溝通、協(xié)調(diào)、配合制度，建立聯(lián)系指導(dǎo)、情況通報(bào)、資源共享、人員經(jīng)費(fèi)保障等相關(guān)機(jī)制。法院應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)與其他行政機(jī)關(guān)的配合。建立法院與司法行政機(jī)關(guān)和基層調(diào)解組織的調(diào)解工作互動(dòng)機(jī)制，對(duì)在調(diào)解中遇到新情況、新問題要及時(shí)解決，要加強(qiáng)與黨委、人大、政府、政協(xié)的聯(lián)系，贏得工作上的支持，要以法院調(diào)解為主體，人民調(diào)解為基礎(chǔ)，多種調(diào)解機(jī)構(gòu)共同聯(lián)動(dòng)，以司法、勞動(dòng)、工會(huì)、教育、婦聯(lián)、公安等部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、村民委員會(huì)為輔助，全力化解矛盾糾紛。 總之，民事訴訟被認(rèn)為在民事糾紛解決機(jī)制的體系中處于正統(tǒng)地位。
（三）健全完善非警務(wù)類民事糾紛調(diào)解機(jī)制，充分發(fā)揮各類調(diào)解機(jī)制的作用
我國(guó)在非警務(wù)類民事糾紛上的立法缺陷需要進(jìn)一步的完善，往往很多民警都通過對(duì)警務(wù)活動(dòng)的理解掌握上，反面去認(rèn)識(shí)非警務(wù)活動(dòng)。筆者認(rèn)為，目前社會(huì)發(fā)展的速度飛快，很多生活方面都涉及到很多民事糾紛，可當(dāng)中有很多不是公安機(jī)關(guān)職權(quán)范圍之內(nèi)的。但由于公安機(jī)關(guān)很多基礎(chǔ)建設(shè)和工資財(cái)政上受到當(dāng)?shù)氐挠绊�，又受到政治建黨等各方面的原因。導(dǎo)致我們?cè)谶@方面的立法受到潛在的壓力。只有各部門進(jìn)行“大聯(lián)合，大分工”的方法去緩解公安機(jī)關(guān)在這方面的壓力。同時(shí)，也能提升警察在老百姓面前的形象，這樣就能讓老百姓在處理些民事糾紛時(shí)懂得通過適當(dāng)?shù)耐緩饺ソ鉀Q問題，才能充分發(fā)揮各類調(diào)解機(jī)制的作用。
參考文獻(xiàn)：
【1】見公安部2003年9月《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第145條
【2】、【3】、【5】侯成林,倪斌；《非警務(wù)活動(dòng)初探》;江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)；2007年第3期
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