[ 彭躍進 ]——(2012-9-12) / 已閱8017次
舉證責任包括提供證據(jù)責任、說服責任和不利后果承擔責任。在行政訴訟中，作為被告的行政機關對具體行政行為的合法性負舉證責任。應明確行政機關舉證責任的范圍和舉證的規(guī)則，以使行政機關依法參加訴訟活動。我國行政訴訟法以及最高人民法院的若干問題的解釋對被告證明具體行政行為合法性規(guī)定了一些特殊規(guī)則。被告方承擔主要舉證責任，原告方承擔必要舉證責任，這是行政訴訟中舉證責任的一般性。然而在審判實踐中，還存在著當事人補充證據(jù)和法院調(diào)取證據(jù)的問題，這是行政訴訟中特殊的舉證責任。
一、被告應承擔的舉證責任。我國現(xiàn)行法律中關于行政訴訟舉證責任分配規(guī)則的規(guī)定主要在行政訴訟法、《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）規(guī)定，行政訴訟中被告應承擔舉證責任，行政訴訟法第三十二條、第四十三條、證據(jù)規(guī)定第六條對此分別作出了規(guī)定。根據(jù)上述規(guī)定，被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據(jù)。概括而言，行政訴訟中被告方應就下列三種情況承擔舉證責任：與被訴具體行政行為合法性有關的事實；作出被訴具體行政行為的法律依據(jù)；當被告行政機關與原告之間因起訴時效問題發(fā)生爭議時，認為原告方起訴已超過法定起訴期限的事實。
二、被告的舉證時限。根據(jù)《若干解釋》，被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提供證據(jù)、依據(jù)，如果無正當理由逾期提供的，將被認為具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)。這一規(guī)定相對于《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題意見（試行）》，大大地將被告舉證的時間提前了。有學者對這一問題的合法性提出質(zhì)疑，認為我國行政訴訟法并沒有對被告舉證的時間作出規(guī)定，是否限制了被告的訴訟權利？筆者認為，這一規(guī)定的作出，起碼在以下三個方面具有合理性：1.可以有效地防止被告利用行政訴訟法第四十八條缺席判決的規(guī)定，來規(guī)避該法第三十二條的規(guī)定，以期在第二審程序中取得有利地位，從而逃避責任。具體而言，當行政機關在沒有證據(jù)的情況下對原告作出裁判，原告起訴后，被告無法舉證，而我國行政訴訟法第三十三條又規(guī)定訴訟中被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)，于是，被告則拒不到庭應訴，避開法院收集證據(jù)，而當法院依據(jù)第四十八條的規(guī)定作出了缺席判決后，被告不服上訴，并將其在一審審理期間收集的證據(jù)提供給第二審人民法院，從而導致二審法院審理困難，帶來被動局面。有了這一規(guī)定的限制，就可以有效地防止上述情況的出現(xiàn)。2.這一規(guī)定的理論根據(jù)是行政機關作出具體行政行為最基本的一個程序規(guī)則：“先取證，后裁決”。為了保證這一規(guī)則得到遵守，《若干解釋》作這樣的規(guī)定完全是合理的。3.行政復議法中，對被申請人在行政復議中舉證的時間規(guī)定為在答辯的10日內(nèi)，為實現(xiàn)在這一問題上的統(tǒng)一，作出與行政復議法相統(tǒng)一的規(guī)定是符合法制精神的。
在理解這一規(guī)定時，應當注意到一個問題，被告超過答辯期以后能否補充證據(jù)？根據(jù)我國行政訴訟法第三十四條的規(guī)定，人民法院有權要求當事人提供或補充證據(jù)。因此，當被告舉證后，人民法院認為需要補充的，無論在何時均有權要求其補充，被告可以補充，但法院責令被告補充證據(jù)也是受到一定條件限制的。審判實踐中，應對延期提供證據(jù)正當事由的范圍盡量細化，即必須是“不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當事由”，而不是隨意用來搪塞的其他事由。
關于原告和第三人的舉證期限。行政訴訟法和《若干解釋》對原告舉證期限均未規(guī)定，證據(jù)規(guī)定第七條根據(jù)實際情況，規(guī)定了原告或者第三人的舉證期限，即應當在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日提供證據(jù)。這是一項選擇性規(guī)定，其選擇順序應當是，如果法院指定了交換證據(jù)的日期，該日期就是原告提供證據(jù)的最后時間界限；如果沒有指定交換證據(jù)的日期，應當在開庭審理前提供證據(jù)，一般以開庭審理的前一日為原告提供證據(jù)的最后期限。該條還規(guī)定了原告延期提供證據(jù)和逾期提供證據(jù)的后果，即原告因正當事由申請延期提供證據(jù)的，經(jīng)人民法院準許，可以在法庭調(diào)查中提供。逾期提供證據(jù)的，視為放棄舉證權利。同時，為了防止原告或者第三人搞“證據(jù)突襲”，維護第一審程序的價值，該條還規(guī)定原告或者第三人在第一審程序中無正當事由未提供而在第二審程序中提供的證據(jù)，人民法院不予接納。
三、在訴訟中被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。這樣規(guī)定的原因在于：根據(jù)實施行政行為的程序，行政機關應當先取證、后裁決。在訴訟中，被告應當已經(jīng)具備了作出裁決的依據(jù)，否則其在程序上已經(jīng)違法。如果允許被告在訴訟中可以取證，則不利于督促行政機關遵循先取證、后裁決的規(guī)則。我國行政訴訟法第三十三條中“被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)”的“自行”二字，是針對第三十四條第一款的規(guī)定，即當人民法院要求當事人提供或者補充證據(jù)時，被告的取證行為是合法的。也正因為如此，可能產(chǎn)生一個問題，即被告利用法院的“責令”來重新收集證據(jù)，從而使第三十三條失去意義。為此，《若干解釋》第28條將法院責令被告補充證據(jù)限制在以下兩種情況：（1）被告在作出具體行政行為時已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等正當事由不能提供的；（2）原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的。
四、復議機關在復議過程中收集和補充的證據(jù)不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據(jù)。這一規(guī)則是最高人民法院在《若干解釋》第31條中規(guī)定的。行政訴訟的標的是被告的具體行政行為，即法院審查的是被告實施具體行政行為所依據(jù)的事實、根據(jù)的規(guī)范性文件和遵循的程序，如果這一具體行政行為是經(jīng)過復議的，而復議機關是可以依據(jù)職權進行調(diào)查的，盡管復議機關所收集的證據(jù)可能證明行政行為符合客觀事實，但由于這些證據(jù)已經(jīng)不是被告實施行政行為時所獲取和依據(jù)的證據(jù)，被告在程序上已經(jīng)違法，所以，復議機關收集的證據(jù)是不能作為法院維持原具體行政行為的根據(jù)的，盡管這些證據(jù)是真實的和客觀的。
（作者單位：江西省鄱陽縣人民法院）
