[ 吳昊 ]——(2012-8-21) / 已閱9104次
《中華人民共和國行政訴訟法》第五十條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解�！钡壳靶姓V訟案件大部分通過協(xié)調(diào)，促使訴訟當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議，原告或上訴人撤訴結(jié)案�！缎姓V訟法》及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等法律對撤訴都有明確的規(guī)定。撤訴后的案件，大部分實(shí)現(xiàn)了案結(jié)事了，對官民和諧、社會和諧起到了重要作用。但也存在著“案結(jié)事未了”情況。由于立法上的缺陷，對在審判實(shí)踐中所進(jìn)行的“協(xié)調(diào)”的范圍、程序、規(guī)則，以及協(xié)調(diào)的結(jié)果的法律效力沒有明確規(guī)定，和解協(xié)議主要靠各方當(dāng)事人自覺履行，不具有法律約束力，當(dāng)事人任何一方反悔不履行協(xié)議，法院不能強(qiáng)制執(zhí)行，形成尷尬的局面。因此規(guī)范撤訴行為，對協(xié)調(diào)和解內(nèi)容予以確認(rèn)并賦予法律約束力，有利于實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”，促進(jìn)社會和諧。
一、協(xié)調(diào)撤訴的法律進(jìn)程
《中華人民共和國行政訴訟法》自頒布實(shí)施以來，在保障公民權(quán)利、促進(jìn)依法行政管理、推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的確立、推動(dòng)憲政和法制建設(shè)方面做出了重要貢獻(xiàn)。但隨著我國政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，該制度自身的局限在實(shí)踐當(dāng)中也就暴露出了諸多的問題，如行政訴訟機(jī)制不暢，導(dǎo)致行政訴訟公信力不足，社會各界對行政訴訟的期值下降。較之刑事、民事訴訟，行政訴訟顯得無足輕重。行政審判專業(yè)人員匱乏，基層法院審判人員總體少，案件總體數(shù)量多，行政審判專業(yè)化難以實(shí)現(xiàn)。受行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法人員的素質(zhì)、執(zhí)法環(huán)境等多種因素的影響，造成行政訴訟難以做到維護(hù)、支持、監(jiān)督的職能順利實(shí)現(xiàn)。在不容回避的現(xiàn)實(shí)情況下，部分法院行政審判進(jìn)行創(chuàng)新性思維，積極探索行政訴訟的協(xié)調(diào)機(jī)制，大膽地嘗試采用協(xié)調(diào)方式結(jié)案，化解復(fù)雜、疑難的行政紛爭，使大批的行政訴訟案件，在法院介入?yún)f(xié)調(diào)下，當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議后申請撤訴結(jié)案。目前，大部分行政案件撤訴，是行政訴訟的一大亮點(diǎn)。原告與被告、原告與第三人和解后而撤訴的案件居高以及實(shí)踐證明，某些行政爭議單純的通過法院判決來處理，往往社會效果不見得很好，出現(xiàn)“官了民不了，案結(jié)事不了”的現(xiàn)象。國家設(shè)置行政訴訟制度，一方面可以防止因行政權(quán)的擴(kuò)張或懈怠而侵害公民合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政；另一方面在行政體系外為行政行為的相對人開通保護(hù)自身合法權(quán)益的渠道，通過司法程序讓相對人有說話的地方和機(jī)會，以緩和、化解官民沖突。近年來法院轉(zhuǎn)變過去判多調(diào)少的審判思維，建立起多元化的行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制，一是定期召開法院和行政機(jī)關(guān)聯(lián)席會議，并通過司法建議等形式對行政機(jī)關(guān)在管理中存在的問題早發(fā)現(xiàn)、早告知，讓行政機(jī)關(guān)清楚具體行政行為違法或不當(dāng)之所在，以掌握協(xié)調(diào)工作的主動(dòng)權(quán)；二是在協(xié)調(diào)工作中依照案件的不同情況，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，采取靈活的協(xié)調(diào)方法，努力化解行政爭議；三是利用當(dāng)事人的上級機(jī)關(guān)，基層組織、族群、朋友、代理人做好協(xié)調(diào)工作力爭每起行政案件都“案結(jié)事了”； 四是建立大案、要案匯報(bào)制度。對大案、要案及時(shí)向黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)匯報(bào)，報(bào)告、反映案件情況及可能出現(xiàn)的后果，借助各方力量協(xié)助解決行政糾紛。
二、撤訴的法律依據(jù)
《中華人民共和國行政訴訟法》、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》、《 最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》等法律、法規(guī)，對撤訴都作出明確的規(guī)定。《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條規(guī)定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定”�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干問題的解釋》）第三十七條：“原告或者上訴人未按規(guī)定的期限預(yù)交案件受理費(fèi)，又不提出緩交、減交、免交申請，或者提出申請未獲批準(zhǔn)的，按自動(dòng)撤訴處理。在按撤訴處理后，原告或者上訴人在法定期限內(nèi)再次起訴或者上訴，并依法解決訴訟費(fèi)預(yù)交問題的，人民法院應(yīng)予受理。第四十九條：“原告或者上訴人經(jīng)合法傳喚，無正當(dāng)理由拒不到庭或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以按撤訴處理。原告或者上訴人申請撤訴，人民法院裁定不予準(zhǔn)許的，原告或者上訴人經(jīng)合法傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可而中途退庭的，人民法院可以缺席判決。第三人經(jīng)合法傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，不影響案件的審理”。《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》第一條：“人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為違法或者不當(dāng)，可以在宣告判決或者裁定前，建議被告改變其所作的具體行政行為�！焙偷诙䲢l“被告改變被訴具體行政行為，原告申請撤訴，符合下列條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許：
（一）申請撤訴是當(dāng)事人真實(shí)意思表示；
（二）被告改變被訴具體行政行為，不違反法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定，不超越或者放棄職權(quán)，不損害公共利益和他人合法權(quán)益；
（三）被告已經(jīng)改變或者決定改變被訴具體行政行為，并書面告知人民法院；
（四）第三人無異議”。從行政訴訟法頒布實(shí)施以來，行政訴訟案件在原告與被告和解，或者原告與第三人和解后而撤訴的案件居高以及實(shí)踐證明，某些行政爭議單純的通過法院判決來處理，往往社會效果并不見得很好，出現(xiàn)“官了民不了，案結(jié)事不了”的現(xiàn)象。國家設(shè)置行政訴訟制度，一方面可以防止因行政權(quán)的擴(kuò)張或懈怠而侵害公民合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政；另一方面在行政體系外為行政行為的相對人開通保護(hù)自身合法權(quán)益的渠道，通過司法程序讓相對人有說理的地方和機(jī)會，以緩和、化解官民沖突。和諧社會是行政相對人的合法權(quán)益得到尊重和保障的社會，行政訴訟就是要緩和、化解相對人與行政機(jī)關(guān)的矛盾。
三、撤訴的種類
撤訴根據(jù)審級不同，可分為撤回起訴和撤回上訴兩類。撤回起訴是原告自起訴立案之日起至法院判決、裁定宣告前，原告主動(dòng)撤訴。撤回上訴，是原告不服一審判決或裁定自上訴立案之日起至二審法院判決、裁定宣告前，撤回上訴。
四、撤訴的條件
撤訴的主體分為原告和上訴人。換言之，撤訴的主體為一審行政案件的原告或二審行政案件的上訴人。
根據(jù)《行政訴訟法》及《若干問題的解釋》的規(guī)定，撤訴的條件有兩大類：
（一）主動(dòng)申請撤訴的條件：1、行政案件立案后至宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的；2、被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴；
（二）視為申請撤訴的條件：1、原告或上訴人經(jīng)合法傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭，可以按撤訴處理；2、原告或上訴人未經(jīng)法庭許可中途退庭，可以按撤訴處理；3、原告或上訴人未按規(guī)定的期限預(yù)交受理費(fèi)，又不提出緩交、減交、免交申請，或者提出申請未獲批準(zhǔn)的，按自動(dòng)撤訴處理。
五、撤訴的法律后果
行政訴訟的原告或上訴人撤訴后的法律后果：1、導(dǎo)致訴訟終結(jié)；2、人民法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴后原告以同一事實(shí)和理由重新起訴的人民法院不予受理。但是原告或者上訴人未按規(guī)定的期限預(yù)交案件受理費(fèi)按自動(dòng)撤訴處理的，原告如果在法定期限內(nèi)再次起訴或者上訴，并依法解決訴訟費(fèi)預(yù)交問題，人民法院應(yīng)予以受理。準(zhǔn)予撤訴的裁定確有錯(cuò)誤，原告申請?jiān)賹彽�，人民法院�?yīng)當(dāng)通過審判監(jiān)督程序撤銷原準(zhǔn)予撤訴的裁定，重新對案件進(jìn)行審理。但目前存在著雖然案件以撤訴結(jié)案，但“事未了”。因?yàn)檫@部分的撤訴案件是通過協(xié)調(diào)促使當(dāng)事人和解后而原告撤訴的。行政訴訟中的撤訴不外乎以下幾種情形：1、原告起訴后，認(rèn)識到行政機(jī)關(guān)的處理決定正確因而主動(dòng)申請撤訴；2、是在訴訟過程中，被告改變了原具體行政行為，原告同意并申請撤訴；3、行政裁決案件中，原告與第三人達(dá)成和解，原告申請撤訴。上述幾種情形中，大多數(shù)是法院找原、被告和第三人進(jìn)行“協(xié)商”、“協(xié)調(diào)”的結(jié)果，尤其是我國現(xiàn)行的體制下，在發(fā)現(xiàn)被告具體行政行為違法，為了避免判決行政機(jī)關(guān)敗訴而產(chǎn)生不必要的矛盾，有時(shí)法院主動(dòng)找行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)，向行政機(jī)關(guān)分析其行政行為的違法的情形或存在的瑕疵，促使被告主動(dòng)撤銷或改變原具體行政行為而促成原告撤訴。雖然在行政訴訟法實(shí)施以來，有大量的行政案件是通過法院“協(xié)調(diào)”后原告撤訴而結(jié)案的，在一定程度上達(dá)到了“案結(jié)事了”的效果。但我們必須看到的是，由于缺少立法上的規(guī)范，在審判實(shí)踐中常出現(xiàn)的問題：1、由于立法上的缺陷，對在審判實(shí)踐中所進(jìn)行的協(xié)調(diào)的范圍、程序、規(guī)則，以及協(xié)調(diào)的結(jié)果的法律效力等都值得探究。由于行政案件通過協(xié)調(diào)達(dá)成的協(xié)議，無法象民商事審判那樣，用調(diào)解書的形式將協(xié)議的內(nèi)容以法律文書的形式確定下來，因而和解協(xié)議主要靠各方當(dāng)事人自覺履行，就目前而言其并不具有法律約束力。一旦當(dāng)事人任何一方反悔不履行協(xié)議，法院不能強(qiáng)制執(zhí)行，容易形成尷尬的局面。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第三十六條的規(guī)定：“人民法院裁定準(zhǔn)許撤訴后，原告對同一事實(shí)和理由重新起訴的，人民法院不予受理”。原告撤訴后，行政機(jī)關(guān)或第三人如果對和解協(xié)議內(nèi)容置之不理時(shí)，相對人既無權(quán)對抗行政機(jī)關(guān)或第三人，又不能尋求司法救濟(jì)，司法保護(hù)的大門對相對人來說形同虛設(shè)。2、是法院喪失了獨(dú)立公正審判的地位和監(jiān)督行政的功能。人民法院在行政訴訟中既是權(quán)利救濟(jì)機(jī)關(guān)，又負(fù)有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的職能。實(shí)踐中，為了片面的追求協(xié)調(diào)結(jié)案，對被訴具體行政行為的合法性沒有作出明確的判斷，有可能出現(xiàn)是非不分的協(xié)調(diào)，“和稀泥”的協(xié)調(diào)，對行政訴訟法規(guī)定的原告撤訴“是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定”把握不嚴(yán)。目前看來，幾乎沒有審查撤訴申請后，作出不準(zhǔn)許撤訴的裁定的。3、是我國現(xiàn)行體制下，行政機(jī)關(guān)的“敗訴率”直接影響其聲譽(yù)和公信力，有些地方還作為年度考評、職務(wù)晉升的依據(jù)。被告為了達(dá)到不“敗訴”目的，可能無原則的犧牲公共利益，或者脅迫或變相的脅迫原告接受和解并撤訴，或者對法院恩威并施，以不惜犧牲公共利益或損壞原告的合法權(quán)益為代價(jià)，找原告以利誘等手段動(dòng)員原告撤訴。4、是行政案件多數(shù)是由于行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的矛盾較大，化解難，涉及信訪的多。行政機(jī)關(guān)為了不必要的麻煩，法院為了不引起涉訴信訪案件，只要原告撤訴，一律裁定準(zhǔn)予撤訴。撤訴后，行政機(jī)關(guān)或第三人如果對和解協(xié)議內(nèi)容置之不理時(shí)，相對人既無權(quán)對抗行政機(jī)關(guān)或第三人，又不能尋求司法救濟(jì)的情況時(shí)有發(fā)生。筆者認(rèn)為，對原告撤訴行為的審查，對訴訟過程中當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議內(nèi)容，予以確認(rèn)并賦予法律約束力，維護(hù)、支持、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，切實(shí)做到“案結(jié)事了”，構(gòu)建和諧社會。
