[ 李昌庚 ]——(2012-7-25) / 已閱18102次
四、境外類似群體性事件處置的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與啟示
在我國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)以及國(guó)外一般沒(méi)有我國(guó)所謂的“群體性事件”概念，從其外觀形式與“群體性事件”大致類似的一般以“集體行動(dòng)”、“集體行為”或“社會(huì)沖突”等類似的概念表述。
無(wú)論歷史還是現(xiàn)實(shí)，國(guó)外以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，尤其在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的國(guó)家和地區(qū)，均有程度不等的現(xiàn)有體制無(wú)法或難以容納的公民權(quán)利訴求與利益表達(dá)而引發(fā)的社會(huì)沖突。比如美國(guó)20世紀(jì)50-60年代的民權(quán)運(yùn)動(dòng)、韓國(guó)1960年的“4.19”事件、印尼1998年的“黑色五月暴動(dòng)”、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)1977年的中壢事件和1979年的“美麗島”事件、原蘇聯(lián)東歐國(guó)家20世紀(jì)90年代之前的若干規(guī)模不等的群體性事件以及2011年的中東阿拉伯國(guó)家事件等。以上案例分析至少可以提供如下一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與啟示：
1、有些國(guó)家有著相對(duì)良性的憲政體制以及中央政府的正義支持，從而避免社會(huì)沖突不會(huì)根本動(dòng)搖基本憲政體制及其中央政府，以盡可能確保中央政府掌握應(yīng)對(duì)事件及改革的主動(dòng)權(quán)。比如美國(guó)民權(quán)運(yùn)動(dòng)中，詹姆斯．梅雷迪斯在美國(guó)聯(lián)邦政府的幫助下終于進(jìn)入密西西比大學(xué)學(xué)習(xí)等。
2、有些國(guó)家有著較為暢通的公民權(quán)利訴求與利益表達(dá)渠道。首先，司法機(jī)關(guān)堅(jiān)守了社會(huì)救濟(jì)的最后防線，以及社會(huì)公正的底線，從而使民眾基本沒(méi)有喪失對(duì)法律及其司法的信任。比如美國(guó)聯(lián)邦法院在“布朗控教育局”一案中，做出了否定“隔離但平等”原則的判決。并宣布在中學(xué)里實(shí)行“隔離制”是違反憲法的行為。 又如美國(guó)聯(lián)邦法院于1956年12月判決在“公共汽車上實(shí)行種族隔離制度”違法憲法等。其次，新聞媒體、集會(huì)、結(jié)社等各種社會(huì)中間層途徑是比較暢通的。比如在1963年的美國(guó)伯明翰事件中，很多美國(guó)民眾通過(guò)電視看到警察暴行，進(jìn)而導(dǎo)致更多的人加入民權(quán)運(yùn)動(dòng)，以支持社會(huì)正義。又如美國(guó)允許公民依法成立各種社團(tuán)組織，進(jìn)而通過(guò)集體理性對(duì)抗來(lái)表達(dá)利益訴求，相對(duì)緩解社會(huì)沖突的暴力傾向及其負(fù)面影響。如1955 年成立了“蒙哥馬利改進(jìn)會(huì)”、1957 年成立了南部基督教領(lǐng)導(dǎo)大會(huì)、1960 年成立了學(xué)生非暴力協(xié)調(diào)委員會(huì)等。
3、有些國(guó)家和地區(qū)能夠順應(yīng)民意，及時(shí)改革。一方面，使現(xiàn)有憲政體制不斷完善，從而將盡可能多的公民權(quán)利訴求與利益表達(dá)納入到以憲政為基礎(chǔ)的法治軌道內(nèi)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利訴求的常態(tài)行為化。比如美國(guó)國(guó)會(huì)在1957、1960、1964、1965年中，分別頒布了幾個(gè)影響較大的民權(quán)法案，從而從立法上廢除了美國(guó)若干種族主義歧視制度，并使美國(guó)黑人尤其南部黑人選民大幅增加等。另一方面，許多威權(quán)政治的國(guó)家和地區(qū)順應(yīng)民意，有條件的逐漸推進(jìn)改革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，從而避免了較大幅度的社會(huì)動(dòng)蕩。比如韓國(guó)、印尼、菲律賓、緬甸以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等。
4、有些國(guó)家和地區(qū)未能及時(shí)順應(yīng)民意并推動(dòng)改革，或是濫用警力，而致社會(huì)矛盾加劇，造成歷史后遺癥，甚至導(dǎo)致許多國(guó)家分裂、民族沖突、政權(quán)更迭和慘重的社會(huì)動(dòng)蕩。比如美國(guó)1963年的伯明翰事件、韓國(guó)1980年的“5.18”事件以及20世紀(jì)90年代之前的原蘇聯(lián)東歐國(guó)家和當(dāng)今的埃及、突尼斯、利比亞、敘利亞、也門等中東阿拉伯國(guó)家。其中，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)尤值得一提的是，國(guó)民黨政府在處置中壢事件和“美麗島”事件中，由于采用壓制手段過(guò)度使用武力，不僅重創(chuàng)了國(guó)民黨自身，人為地樹立了更多的政治對(duì)手，增加了政治對(duì)手的政治資本；而且增加了族群對(duì)立和“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力等歷史后遺癥。
當(dāng)然，隨著社會(huì)發(fā)展，以及民主法治化進(jìn)程加快，愈來(lái)愈多的國(guó)家和地區(qū)將這種社會(huì)沖突納入到以憲政為基礎(chǔ)的法治軌道內(nèi)解決。無(wú)論官方還是學(xué)界普遍將此視為公民權(quán)利訴求與利益表達(dá)的一種常態(tài)行為。比如依法登記的各種集會(huì)、游行示威等。即便涉及非法或非正當(dāng)性權(quán)利訴求與利益表達(dá)而引發(fā)的此類社會(huì)沖突，也是通過(guò)民意基礎(chǔ)上的法治軌道解決。其中，憲政框架內(nèi)的民意立法以及民意支持乃是沖突解決的關(guān)鍵。
五、我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件的對(duì)策與路徑選擇
雖然境外從其外觀形式上與我國(guó)所謂的群體性事件相類似的社會(huì)沖突多是政治訴求型沖突，還不能與我國(guó)現(xiàn)階段群體性事件相提并論。但如前所述，我國(guó)所謂的群體性事件從其根源來(lái)看，多涉及深層次的體制因素。
因此，一方面，我國(guó)不能簡(jiǎn)單地以一般性突發(fā)事件來(lái)處置群體性事件。另一方面，我國(guó)不能簡(jiǎn)單地對(duì)群體性事件本身做分類處置，只有群體性事件與非群體性事件分類處置的問(wèn)題。因?yàn)槲覈?guó)群體性事件從其根源及對(duì)策來(lái)看共性太多。鑒于此，基于社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件的產(chǎn)生、界定及其定性，以及我國(guó)現(xiàn)階段群體性事件在現(xiàn)實(shí)國(guó)情下的定性困惑，在吸取和借鑒境外從其外觀形式上與我國(guó)所謂的群體性事件相類似的社會(huì)沖突處置的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與啟示的基礎(chǔ)上，筆者就我國(guó)群體性事件提出如下對(duì)策與路徑選擇：
1、解決模式：壓力維穩(wěn)型向改革維穩(wěn)型轉(zhuǎn)變
隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一定程度的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育文化水平有了一定程度的提高，市民社會(huì)有了一定基礎(chǔ)，公民權(quán)利訴求與不同利益表達(dá)愈益高漲，從而與我國(guó)現(xiàn)有體制摩擦愈益頻繁，再加以國(guó)際形勢(shì)的變化，因此，充當(dāng)“救火隊(duì)”角色并以“堵塞”為特點(diǎn)的壓力維穩(wěn)型解決模式已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要。
我國(guó)應(yīng)當(dāng)以一種更為包容的態(tài)度面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的群體性事件，以減少或避免歷史后遺癥。胡錦濤主席所強(qiáng)調(diào)的“包容性增長(zhǎng)”實(shí)際上寓意深遠(yuǎn)。這是解決群體性事件的前提和基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，加快改革進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民意充分彰顯的體制轉(zhuǎn)型以解決公權(quán)力的合法性與正當(dāng)性問(wèn)題乃是解決群體性事件的根本出路！就如同溫家寶總理所言，沒(méi)有政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革成果將可能毀于一旦，其他改革也無(wú)從談起。任何有社會(huì)責(zé)任感和良知的官員及學(xué)者都必須不計(jì)個(gè)人利益得失地去直面“改革”這一繞不開的命題！
當(dāng)然，基于我國(guó)民族問(wèn)題、臺(tái)灣問(wèn)題、地區(qū)發(fā)展差距、貧富差距等現(xiàn)實(shí)國(guó)情，改革又需要一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，也面臨著一種過(guò)程。而穩(wěn)定與改革恰恰又存在著二律背反的困境。改革開放初期，經(jīng)濟(jì)體制改革與穩(wěn)定尚未發(fā)生較大沖突。但時(shí)至今日，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，而政治體制改革的相對(duì)滯后，一旦政治體制改革進(jìn)入“深水區(qū)”，都有可能在改革階段引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定問(wèn)題，甚至因此會(huì)逆向葬送改革成果。但過(guò)分強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)，而不愿意承擔(dān)應(yīng)有的改革成本與代價(jià)，可能因此將怠于改革動(dòng)力而延遲甚至阻礙改革進(jìn)程，從而留下更多隱患，把問(wèn)題留給后人。
由此可見(jiàn)，一方面，我們不要寄希望于為改革尋求一種絕對(duì)理想化的社會(huì)穩(wěn)定環(huán)境，必須要有“斷腕之心”以及“長(zhǎng)痛不如短痛”之勇氣為改革可能付出的成本與代價(jià)“買單”。另一方面，我們也要反對(duì)不計(jì)一切代價(jià)地推行改革。體制改革既要考量過(guò)去乃至現(xiàn)在公權(quán)力管制過(guò)度而人為自找“麻煩”（包括群體性事件等社會(huì)沖突）等歷史欠賬非一時(shí)所能填補(bǔ)，也要考量我國(guó)體制改革過(guò)程中還面臨著民族問(wèn)題、臺(tái)灣問(wèn)題以及可能出現(xiàn)的“地方諸侯”問(wèn)題等特殊國(guó)情。有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，原蘇聯(lián)從1987 年到1991 年接連不斷所發(fā)生的所有規(guī)模不等的群體性事件是導(dǎo)致蘇聯(lián)解體的最初原因。 我國(guó)既要吸取原蘇聯(lián)東歐等國(guó)家體制轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也要學(xué)習(xí)和借鑒韓國(guó)、印尼以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與啟示，其目的是希望盡可能降低改革成本與代價(jià)，以成功實(shí)現(xiàn)體制轉(zhuǎn)型。
因此，沒(méi)有維穩(wěn)意識(shí)的改革不應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)語(yǔ)境下的改革選項(xiàng)，但維穩(wěn)又必須以改革為前提，維穩(wěn)基礎(chǔ)上要有一種“改革期待”。我國(guó)應(yīng)當(dāng)將更多的維穩(wěn)成本轉(zhuǎn)嫁于改革成本，通過(guò)納稅人提供的維穩(wěn)成本與改革的利益得失之間的博弈與平衡，以暫時(shí)的“沖突”、或然的隱患與穩(wěn)定之間博弈的最大公約數(shù)換得公民權(quán)利彰顯的長(zhǎng)治久安。針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的群體性事件，我國(guó)應(yīng)當(dāng)從消極的被動(dòng)的壓力維穩(wěn)型解決模式向積極的主動(dòng)的改革維穩(wěn)型解決模式轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)變“被動(dòng)改革”為“主動(dòng)改革”。唯有主動(dòng)改革，掌握改革的主動(dòng)權(quán)，才能降低我們執(zhí)政黨、國(guó)家及民族在體制轉(zhuǎn)型中的成本與代價(jià)，盡可能減少或避免人為造成的“敵人”，盡可能減少或避免國(guó)家分裂、民族沖突、“地方諸侯”以及“民粹暴政”等可能出現(xiàn)的消極現(xiàn)象。以新疆烏魯木齊“7.5”事件為例。在事件發(fā)生之后，我國(guó)加大了新疆改革發(fā)展力度，這很顯然是一種滯后的被動(dòng)改革，難以彌補(bǔ)維漢民族之間在“7.5”事件中的又一民族傷痕。針對(duì)“7.5”事件中采取暴力手段的相關(guān)當(dāng)事人，如果不依法制裁，將有違法治底線，并助長(zhǎng)民族分裂勢(shì)力；如果依法制裁，同樣制造并延續(xù)了民族仇恨。因此，唯有主動(dòng)改革，盡可能消除此類事件發(fā)生的根源，力求避免此類事件的發(fā)生，才是消解民族矛盾的出路。
2、改革路徑：“相應(yīng)保障”的憲政體制
如何改革？總體而言，體制改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)民意充分彰顯的憲政體制，保障公民的權(quán)利訴求和利益表達(dá)。即便限制公民權(quán)利訴求和利益表達(dá)，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公權(quán)力運(yùn)作的合法性與正當(dāng)性。正如德沃金曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府必須證明它所做的任何事情的正當(dāng)性，特別是當(dāng)它限制公民自由的時(shí)候。 如何確保公權(quán)力運(yùn)作的合法性與正當(dāng)性？這并非源于公權(quán)力自身，而是源于民意充分彰顯的憲政體制。唯此，才能解決公權(quán)力及其所支配客體的合法性問(wèn)題。這是決定任何事情正當(dāng)暨公正與否的前提和基礎(chǔ)。一旦解決了公權(quán)力的合法性與正當(dāng)性問(wèn)題，有了相對(duì)意義上的“良法”與“惡法”之分，確立了公權(quán)力的公信力，并把公民權(quán)利訴求與利益表達(dá)納入到憲政體制內(nèi)解決，那么群體性事件等社會(huì)沖突自然納入到以憲政為基礎(chǔ)的法治軌道內(nèi)解決。
從群體性事件視角來(lái)考量，這種憲政體制改革主要包括如下幾個(gè)方面：（1）有民意充分彰顯的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，以體現(xiàn)權(quán)力來(lái)源的合法性，也是解決公權(quán)力的公信力以及任何事情合法性與正當(dāng)性的前提和基礎(chǔ)。近期的廣東烏坎事件即是例證。（2）有一套權(quán)力制衡的文官制度，以構(gòu)建一種“小政府、大社會(huì)”的有限政府、責(zé)任政府。社會(huì)自治與有限政府將把大量社會(huì)紛爭(zhēng)消解到“意思自治”與“契約自由”當(dāng)中，而無(wú)需公權(quán)力“勞心傷神”。其實(shí)，我國(guó)諸多群體性事件是公權(quán)力管制過(guò)度而自找“麻煩”的結(jié)果。（3）關(guān)于社會(huì)紛爭(zhēng)與利益沖突，有一套有效解決途徑的司法體制。司法應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)紛爭(zhēng)與利益沖突的最后裁判者，并應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守社會(huì)公正的底線。如果不能秉承這一法治底線，那么信訪等司法體制外的解決方式便應(yīng)運(yùn)而生。即便將其納入現(xiàn)有體制內(nèi)考量，也因扭曲權(quán)力配置而進(jìn)一步助長(zhǎng)行政權(quán)膨脹與司法不公，進(jìn)而進(jìn)一步滋生群體性事件。（4）有一套有效的社會(huì)民意表達(dá)與宣泄渠道，包括新聞媒體以及青聯(lián)、婦聯(lián)、工會(huì)、律協(xié)、消協(xié)等社會(huì)中間層組織，充分發(fā)揮社會(huì)中間層組織等團(tuán)體社會(huì)在社會(huì)矛盾化解中的集體理性“對(duì)抗”作用等，以減少非理性的暴力沖突。比如在云南孟連事件中，如有農(nóng)會(huì)組織代表村民與橡膠公司、當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商對(duì)話，以及有效的司法途徑等，或許不至于產(chǎn)生如此嚴(yán)重的社會(huì)沖突。鑒于上述改革內(nèi)容已是社會(huì)共識(shí)，在此不再詳敘。包括群體性事件等諸多話題對(duì)此詳加論證，已無(wú)多大意義。
問(wèn)題應(yīng)當(dāng)回歸到，在中國(guó)語(yǔ)境下，如何以盡可能小的改革成本與代價(jià)實(shí)現(xiàn)民意充分彰顯的憲政體制？這是無(wú)法回避的話題。許多人基于政治敏感性，而卻有意無(wú)意地忽視了這一我國(guó)急需解決的話題。依筆者之見(jiàn)，通過(guò)“相應(yīng)保障”的社會(huì)建設(shè)來(lái)推動(dòng)良性憲政體制的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。或許，有人以歷史中的印度、巴西、南非等若干個(gè)國(guó)家為例來(lái)反駁筆者的立論，并以此來(lái)推論筆者的中庸觀點(diǎn)。但立足于中國(guó)漫長(zhǎng)的封建專制社會(huì)及現(xiàn)有體制，一旦突然“放開”，在沒(méi)有足夠相應(yīng)條件保障的情況下，基于嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差別、東中西部差別、貧富差距以及民族問(wèn)題和臺(tái)灣問(wèn)題等現(xiàn)實(shí)中國(guó)國(guó)情，將容易引發(fā)國(guó)家分裂、“地方諸侯”和“民粹暴政”等社會(huì)動(dòng)蕩問(wèn)題。雖然面臨著社會(huì)公共利益并不比私人權(quán)利更為重要的價(jià)值判斷困擾，但時(shí)至今日的中國(guó)在體制轉(zhuǎn)型改革方面考量上述因素乃是相對(duì)較優(yōu)選擇，以盡可能降低改革成本與代價(jià)。這應(yīng)是我國(guó)改革所追求的目標(biāo)，而這恰是中國(guó)體制改革的難點(diǎn)所在！原蘇聯(lián)東歐等轉(zhuǎn)型國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)足以引以為鑒。
因此，中國(guó)的憲政體制改革必須同步考量如下社會(huì)建設(shè)內(nèi)容：（1）加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)際接軌，健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培育和壯大市民社會(huì)。（2）進(jìn)一步加快收入分配制度改革，加大對(duì)落后地區(qū)尤其少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展支持力度，縮小城鄉(xiāng)差別和東中西部差別，盡快形成一種“橄欖型”社會(huì)。（3）進(jìn)一步加強(qiáng)以教育優(yōu)先發(fā)展為目標(biāo)，尤其少數(shù)民族和落后地區(qū)的教育投入，以一種開放、多元和國(guó)際化的教育理念，盡可能培育更多的理性并具有法律素養(yǎng)的現(xiàn)代價(jià)值觀的公民，尤其維、藏等少數(shù)民族公民。（4）進(jìn)一步加快社會(huì)保障制度改革，形成較為完善的社會(huì)保障體系。這既是公民應(yīng)有權(quán)利的體現(xiàn)，也是體制轉(zhuǎn)型中盡可能減少非理性的極端行為和“民粹暴政”等消極現(xiàn)象的重要手段。（5）本著財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的原則，進(jìn)一步理順中央與地方分權(quán)關(guān)系。對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)尤其維、藏、蒙等自治地方，在加大經(jīng)濟(jì)支持力度的同時(shí)，要優(yōu)先于內(nèi)地加快民族自治地方的相對(duì)公正的體制建設(shè)，適當(dāng)借鑒特別行政區(qū)制度以及聯(lián)邦制的某些經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步改革與完善民族區(qū)域自治制度。從而有利于加大中央向心力，以便中央政府在未來(lái)改革中涉及民族問(wèn)題等能夠掌握主動(dòng)權(quán)。（6）進(jìn)一步加大具有較高學(xué)歷尤其具有包括法律在內(nèi)的人文素養(yǎng)背景的人才進(jìn)入軍隊(duì)和公安武警系統(tǒng)，加快軍隊(duì)和公安武警的現(xiàn)代化進(jìn)程。這既是群體性事件現(xiàn)實(shí)理性處置的需要，也是社會(huì)轉(zhuǎn)型改革保駕護(hù)航的需要。等等。
值得一提的是，無(wú)論是加快教育現(xiàn)代化進(jìn)程，還是改革與完善民族區(qū)域自治制度，進(jìn)而優(yōu)化中央與地方分權(quán)關(guān)系，雖然這有可能在一定階段加劇民族問(wèn)題，但這又恰是理性解決民族問(wèn)題的重要手段。我們不能因?yàn)椤皢?wèn)題”而回避“問(wèn)題”，而必須正視“問(wèn)題”并在“問(wèn)題”基礎(chǔ)上去解決“問(wèn)題”。
雖說(shuō)上述社會(huì)建設(shè)內(nèi)容還受制于憲政體制改革，兩者之間的改革先后存在一定程度的矛盾與沖突；雖說(shuō)上述社會(huì)建設(shè)內(nèi)容的推進(jìn)，尤其經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障體系的完善，有可能因此而延緩憲政體制改革進(jìn)程。但時(shí)至今日，我國(guó)憲政體制改革盡可能同步考量上述社會(huì)建設(shè)內(nèi)容乃是較優(yōu)改革方案。至于在可掌控的改革進(jìn)程以外的突發(fā)性事件，則另當(dāng)別論。因此，我國(guó)當(dāng)前就不應(yīng)當(dāng)存在所謂的激進(jìn)式改革和漸進(jìn)式改革問(wèn)題。
當(dāng)前最關(guān)鍵的是，在確保中央權(quán)威的基礎(chǔ)上，黨和政府應(yīng)掌握改革的主動(dòng)權(quán)，以一種主動(dòng)態(tài)度同步推進(jìn)上述改革內(nèi)容，給社會(huì)一種“改革期待”，從而將社會(huì)的不滿情緒限制在社會(huì)可容忍限度內(nèi)，并以較小的成本與代價(jià)實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型。否則，不但會(huì)制約上述改革內(nèi)容，而且容易激發(fā)社會(huì)不滿情緒，進(jìn)而引發(fā)群體性事件甚至無(wú)法預(yù)料的突發(fā)事件，從而付出沉重的轉(zhuǎn)型代價(jià)。
3、社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件的現(xiàn)實(shí)對(duì)策：寬容與法理
雖說(shuō)以憲政為基礎(chǔ)的法治軌道是解決群體性事件的根本出路，但畢竟社會(huì)建設(shè)以及相應(yīng)的憲政體制改革基于中國(guó)國(guó)情需要一個(gè)過(guò)程。因此，針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件的現(xiàn)實(shí)處置，尤其針對(duì)民族問(wèn)題或宗教問(wèn)題等，應(yīng)本著“慎法”精神，在寬容與法理之間尋求一種平衡。具體而言，包括如下幾個(gè)方面：
（1）謹(jǐn)慎立法
有學(xué)者建議國(guó)務(wù)院制定一部《處置群體性事件條例》等。 筆者以為，我國(guó)要以史為鑒，吸取清朝等歷史教訓(xùn)。清朝晚期，針對(duì)愈益頻發(fā)的群體性事件，在《大清律例》中制定了多條專門性條例，將“群體性事件”非法化, 斷絕了民眾正當(dāng)表達(dá)和協(xié)商的途徑，使社會(huì)矛盾長(zhǎng)期累積而得不到正常的宣泄，最終民眾只能通過(guò)極端的、暴力的方式來(lái)維護(hù)自己的權(quán)利，國(guó)家立法在民眾的反叛中起到了推波助瀾的作用。 雖然以社會(huì)主義為價(jià)值追求的今日中國(guó)與清朝等不可同日而語(yǔ)，但處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的群體性事件處置則有史鑒之意義。因此，筆者以為，立法重點(diǎn)在于群體性事件的根源考量，比如《新聞法》、《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《政府信息公開法》、《反民族歧視法》等相關(guān)法律法規(guī)的修訂。盡管這也要取決于憲政體制改革，但立法畢竟與體制轉(zhuǎn)型是相輔相成的，以起漸進(jìn)式推動(dòng)體制轉(zhuǎn)型改革之作用。而對(duì)于群體性事件本身，則盡量不立法，以免留下歷史后遺癥。即便立法，也應(yīng)以效力層級(jí)較低的臨時(shí)性部門規(guī)章或地方規(guī)章等形式出現(xiàn)。因此，我國(guó)《刑法》以及公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》等有待于進(jìn)一步商榷與完善。我國(guó)當(dāng)初并非簡(jiǎn)單照搬《緊急狀態(tài)法》的國(guó)際慣例，而是基于《緊急狀態(tài)法》條件尚未成熟的現(xiàn)實(shí)中國(guó)國(guó)情，最后以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》形式出臺(tái)就是一種成功立法范例。而且，從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》內(nèi)容來(lái)看，也比較合理。該法主要側(cè)重于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等；即便涉及社會(huì)安全事件，也不涉及定性問(wèn)題，而側(cè)重于善后處理。相比較而言，有些國(guó)家不合時(shí)宜地濫施《緊急狀態(tài)法》均起到了負(fù)面效果。比如埃及、突尼斯、阿爾及利亞等國(guó)。
隨著體制轉(zhuǎn)型改革的深化，一定時(shí)期內(nèi)的群體性事件愈益頻發(fā)，我國(guó)愈是要秉持這種謹(jǐn)慎立法的科學(xué)態(tài)度。
（2）謹(jǐn)慎執(zhí)法
首先，從執(zhí)法主體來(lái)看，要淡化針對(duì)群體性事件的專門處置機(jī)構(gòu)，不要有意識(shí)地把矛盾推向“火山口”。因此，筆者不贊同國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立專門的“維穩(wěn)辦”做法。理由在于：一是“維穩(wěn)辦”的設(shè)立使公民的權(quán)利訴求與利益表達(dá)蒙上了一層陰影，人為地在國(guó)家公權(quán)力與民眾之間制造對(duì)立情緒；二是“維穩(wěn)辦”的設(shè)立進(jìn)一步助長(zhǎng)了相關(guān)職能部門份內(nèi)事情的相互推諉，進(jìn)而制造新的矛盾；三是“維穩(wěn)辦”為了尋求政績(jī)，一旦措施或手段不當(dāng)，有時(shí)反而起到相反作用，人為地制造矛盾焦點(diǎn)。也有學(xué)者建議我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外做法，設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)或綜合應(yīng)急對(duì)策總部之類的最高協(xié)調(diào)組織。 筆者以為，在體制轉(zhuǎn)型尚未完成之時(shí)，設(shè)立這樣的機(jī)構(gòu)反而可能起到相反作用，不僅可能紊亂現(xiàn)有的國(guó)家機(jī)關(guān)職能分工及執(zhí)法體系，而且可能異化該機(jī)構(gòu)的功能與定位。但不排除在相對(duì)妥善解決合法性與正當(dāng)性問(wèn)題之后，可以考慮設(shè)立這樣的機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，不是要不要再設(shè)立“維穩(wěn)”機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，而是如何有效發(fā)揮現(xiàn)有國(guó)家機(jī)關(guān)職能的問(wèn)題，而這取決于公權(quán)力的合法性及公信力。否則，便是“畫蛇添足”之舉。
其次，從執(zhí)法行為來(lái)看，秉承慎用警力原則，即便應(yīng)急性維穩(wěn)措施也要有一種“改革期待”！主要包括如下幾個(gè)方面：
一是既然謹(jǐn)慎立法是社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件的應(yīng)然立法精神，那么實(shí)際上就賦予了相應(yīng)執(zhí)法主體在群體性事件執(zhí)法中的更多行政自由裁量權(quán)。而這至少需要合法性與合理性原則加以考量，而其背后則需要更多的權(quán)力制衡與社會(huì)監(jiān)督。但在我國(guó)現(xiàn)有法治環(huán)境下，此乃是不得不為之的做法。一定的成本與代價(jià)以換得引發(fā)群體性事件的隱患減少是非常必要的。
二是公權(quán)力要有一種自信與主動(dòng)改革的勇氣去面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的群體性事件，從而掌握處置事件暨改革的主動(dòng)權(quán)。具體又包括如下幾點(diǎn)：①對(duì)于因地方權(quán)力行使不當(dāng)造成的群體性事件，中央政府要及時(shí)表態(tài)支持受害方，堅(jiān)守社會(huì)公正底線，以換得社會(huì)公眾諒解，避免矛盾上移，爭(zhēng)取改革主動(dòng)權(quán)；②當(dāng)?shù)卣皶r(shí)公布事件真相，主動(dòng)發(fā)揮新聞?shì)浾摫O(jiān)督權(quán)；③要勇于正視與檢討某些群體性事件本身，甚至一些歷史遺留問(wèn)題及民族問(wèn)題，不妨可以考慮借鑒美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)做法，必要時(shí)作出公開道歉或“恢復(fù)原貌”�！盎謴�(fù)原貌”或一句“道歉”有時(shí)更容易化解社會(huì)矛盾、歷史恩怨及民族恩怨，進(jìn)而從根源上消除某些群體性事件隱患，勝似若干個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)及若干條維穩(wěn)措施。比如貴州原省委書記石宗源在甕安事件中的三次“道歉”起到了良好效果。
三是處理群體性事件要秉承慎用警力的原則底線。國(guó)外尤其西方國(guó)家一般堅(jiān)持警察中立，強(qiáng)調(diào)最少使用武力原則。我國(guó)現(xiàn)階段雖不至于強(qiáng)調(diào)“警察中立”，但慎用警力乃是相當(dāng)必要，以免留下歷史后遺癥。云南孟連事件、湖北石首事件等應(yīng)吸取教訓(xùn)。與此相反，廈門PX項(xiàng)目事件則值得學(xué)習(xí)與借鑒。即便如此，在特定情況下，一定程度的緊急權(quán)及相應(yīng)的應(yīng)急性維穩(wěn)措施仍是必要的，但需符合最低人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)及民主憲政發(fā)展要求；即使存在犧牲或遏制必要的公民權(quán)利為代價(jià)，也應(yīng)當(dāng)伴隨著“改革期待”，以盡可能取得社會(huì)公眾諒解，并換得社會(huì)的忍耐力。此乃是長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)與眼前價(jià)值的取舍，而非法治暨正義之一般考量，但有著法治暨正義之底線。而這關(guān)鍵取決于學(xué)者與官方暨社會(huì)各界之間能否形成一種意志暨權(quán)益表達(dá)的博弈機(jī)制。這是應(yīng)急性維穩(wěn)措施的前提和基礎(chǔ)，否則應(yīng)急性維穩(wěn)措施就容易成為改革的“擋箭牌”，改革維穩(wěn)型也就失去了存在基礎(chǔ)。
再次，從執(zhí)法業(yè)績(jī)考核來(lái)看，政府官員業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系要慎用維穩(wěn)指標(biāo)。當(dāng)下，政府官員業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系包括維穩(wěn)指標(biāo)固然有其必要性，但關(guān)鍵在于如何理解維穩(wěn)指標(biāo)。如果把維穩(wěn)指標(biāo)僅僅理解為群體性事件等社會(huì)沖突的發(fā)生頻率低，那么可能因此導(dǎo)致政府官員抱著“求穩(wěn)”心態(tài)，不求改革進(jìn)取精神，并容易采取高壓姿態(tài)“堵塞”群體性事件等社會(huì)沖突，進(jìn)而形成一種以犧牲公民權(quán)利訴求為代價(jià)的僵化社會(huì)穩(wěn)定，從而為后人留下更大隱患。因此，維穩(wěn)指標(biāo)要考慮如下幾個(gè)因素：一是當(dāng)?shù)氐臍v史因素和民族因素；二是當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件因素及經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素；三是群體性事件等社會(huì)沖突發(fā)生的根源因素等�？傮w而言，維穩(wěn)指標(biāo)不應(yīng)簡(jiǎn)單地以群體性事件等社會(huì)沖突發(fā)生頻率為考量因素，而關(guān)鍵看當(dāng)?shù)貓?zhí)政者的執(zhí)政行為是否有利于從長(zhǎng)遠(yuǎn)消除引發(fā)群體性事件等社會(huì)沖突的根源，以謀求一種民意充分彰顯的動(dòng)態(tài)社會(huì)穩(wěn)定。如若不能從根源上尋求（哪怕是嘗試尋求）解決問(wèn)題，即便眼前的社會(huì)穩(wěn)定也應(yīng)是鞭撻的對(duì)象。進(jìn)而言之，如若當(dāng)前的群體性事件是因前任執(zhí)政者造成的隱患而引發(fā)，也應(yīng)追究前任執(zhí)政者的政紀(jì)暨法律責(zé)任。當(dāng)然，以上判斷不能來(lái)自于單方面的官方界定，關(guān)鍵來(lái)自社會(huì)公眾的自由評(píng)價(jià)與利益集團(tuán)的充分博弈，以求得一種合法性與正當(dāng)性考量。唯此，方能推動(dòng)政府官員從根源上尋求群體性事件的解決對(duì)策。
（3）謹(jǐn)慎司法
謹(jǐn)慎立法必然追求一種謹(jǐn)慎司法理念。但寬容的同時(shí)，尚有法治的底線。這是改革維穩(wěn)型解決模式的應(yīng)然要求。否則，面對(duì)中國(guó)語(yǔ)境的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，將有可能付出更大的改革成本與代價(jià)，從而有違秩序與正義之一般追求。如何把握這種法治底線，以做到謹(jǐn)慎司法？筆者以為，應(yīng)當(dāng)考慮如下幾個(gè)方面：
首先，謹(jǐn)慎立法并非意味著司法“真空”，而是存在司法自由裁量權(quán)的可能性。雖然英美法系的司法自由裁量權(quán)并非完全適合于現(xiàn)實(shí)中國(guó)國(guó)情，但至少對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的群體性事件而言，從法律條文回到法官頭腦，雖然增加了司法風(fēng)險(xiǎn)，但降低了改革風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)閭�(gè)案是非總比普遍適用的法律文本是非降低風(fēng)險(xiǎn)。如若法官的自由裁量權(quán)能夠置身于社會(huì)公眾的自由評(píng)價(jià)環(huán)境中，則更能彰顯正義，以進(jìn)一步降低改革風(fēng)險(xiǎn)。至少筆者可以建議，關(guān)于群體性事件的司法審判，應(yīng)當(dāng)硬性規(guī)定引入改革意義上的人民陪審員制度和新聞媒體監(jiān)督制度。盡管上述這些依賴于憲政體制改革，但這些畢竟與體制轉(zhuǎn)型是一種相輔相成的過(guò)程。
其次，謹(jǐn)慎司法意味著要嚴(yán)格界定群體性事件。如前所述，群體性事件特指從根源上看，公民權(quán)利訴求和利益表達(dá)在現(xiàn)有體制內(nèi)無(wú)法或難以得到解決而引發(fā)的對(duì)社會(huì)產(chǎn)生影響的不特定多數(shù)人的集體行為。因此，要將群體性事件與現(xiàn)有體制可以考量、且已經(jīng)達(dá)成民意共識(shí)的無(wú)論合法暨正當(dāng)與否的集體行為加以區(qū)別，前者在寬容與法理之間尋求一種“慎法”精神，后者則是現(xiàn)有法律保護(hù)的正當(dāng)公民權(quán)利訴求或是法律制裁的行為。比如有學(xué)者提及群體性事件中的“有組織犯罪行為”， 實(shí)際上已經(jīng)超出本文所指的群體性事件范圍，也是現(xiàn)有司法體制所能解決的問(wèn)題，理應(yīng)受到司法制裁。一旦區(qū)別不當(dāng)，甚至放大群體性事件外延，要么損害公民的正當(dāng)權(quán)利訴求，要么找到逃避法律制裁的借口，要么丟失基本正義而留下歷史后遺癥，要么當(dāng)?shù)卣颖茇?zé)任的借口等。比如群眾因征地拆遷的上訪行為要與某些人乘機(jī)從中打砸搶等行為加以區(qū)別，否則有違社會(huì)基本正義。
再次，群體性事件司法裁判重在根源，而非外在形式。如果引發(fā)群體性事件的根源在于合法或正當(dāng)?shù)臋?quán)利訴求及利益表達(dá)，即便外在形式出現(xiàn)了非法行為，則司法應(yīng)本著“公共利益并不比私人權(quán)利更為重要”的理念寬容對(duì)待，以體現(xiàn)正義。比如行為人為了維護(hù)正當(dāng)權(quán)益或因公權(quán)力腐敗而一時(shí)情緒激動(dòng)所采取的過(guò)激行為與那些動(dòng)機(jī)不良而渾水摸魚所采取的打砸搶行為應(yīng)加以區(qū)別對(duì)待，前者應(yīng)寬容法理，后者應(yīng)依法制裁。如果非法或非正當(dāng)性權(quán)利訴求及利益表達(dá)進(jìn)而因誤導(dǎo)而引發(fā)的群體性事件，則應(yīng)從根源上尋求救濟(jì)，而應(yīng)對(duì)其后發(fā)生的群體性事件寬容對(duì)待。 否則，一旦司法處置不當(dāng)，危及社會(huì)基本正義，便容易留下歷史后遺癥。司法處置了一批人，卻留下了更多不滿的種子。比如湖北石首事件中，當(dāng)?shù)卣c涂遠(yuǎn)高家屬簽署的《關(guān)于“6.17”事件與死者家屬有關(guān)事項(xiàng)的協(xié)議書》中，規(guī)定是否追究法律責(zé)任本身有違法治精神。事后又進(jìn)行“秋后算賬”，更是激起當(dāng)?shù)孛駪�。姑且不論司法裁判是否公正，但就�?dāng)?shù)卣那昂笮袨橐呀?jīng)深深刻上了人治色彩。即便司法裁判公正，公權(quán)力的公信力也因此而大打折扣。同樣，貴州甕安事件等也值得反思。
又次，群體性事件司法裁判要謹(jǐn)慎考量《刑法》第六章的有關(guān)規(guī)定。筆者建議對(duì)《刑法》第六章有關(guān)“妨害社會(huì)管理秩序罪”作出相應(yīng)的司法解釋，嚴(yán)格界定群體性事件與非群體性事件的集體行為的法律適用，力求避免司法審判的歷史后遺癥。
最后，雖說(shuō)群體性糾紛訴訟機(jī)制是一個(gè)司法技術(shù)層面的話題，但若構(gòu)建得當(dāng)，可以有效發(fā)揮司法功能，適當(dāng)化解社會(huì)矛盾。因此，群體性事件在司法訴訟層面上，在已有代表人訴訟制度完善的基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)借鑒能夠作為公益訴訟的德國(guó)式的團(tuán)體訴訟制度和美式集團(tuán)訴訟制度。美國(guó)的集團(tuán)訴訟制度當(dāng)初在20世紀(jì)50-60年代民權(quán)運(yùn)動(dòng)等社會(huì)沖突中就發(fā)揮了積極的司法能動(dòng)效果。
四、結(jié)語(yǔ)
社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件主要源于公民的權(quán)利訴求與利益表達(dá)和現(xiàn)有體制的摩擦而產(chǎn)生的體制外沖突。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由于社會(huì)主義民主與法治尚未成熟與定型，基于公權(quán)力的公信力危機(jī)，存在著合法性與正當(dāng)性困擾，由此也注定了群體性事件定性困惑。鑒于我國(guó)國(guó)情，我國(guó)既不要尋求理想化的穩(wěn)定環(huán)境進(jìn)行改革，也不要不計(jì)代價(jià)地進(jìn)行改革。我國(guó)應(yīng)當(dāng)吸取和借鑒境外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與啟示，以史為鑒，從壓力維穩(wěn)型向改革維穩(wěn)型解決模式轉(zhuǎn)變，變被動(dòng)改革為主動(dòng)改革，實(shí)現(xiàn)以社會(huì)建設(shè)為主導(dǎo)的相應(yīng)保障條件成就基礎(chǔ)上的憲政體制改革，進(jìn)而將群體性事件納入以憲政為基礎(chǔ)的法治軌道內(nèi)解決！一旦群體性事件視為一種常態(tài)行為時(shí)，中國(guó)特色的“群體性事件”概念也將退出歷史舞臺(tái)！
當(dāng)然，體制轉(zhuǎn)型改革需要一個(gè)過(guò)程。針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件的現(xiàn)實(shí)處置，應(yīng)本著“慎法”精神，做到謹(jǐn)慎立法、謹(jǐn)慎執(zhí)法和謹(jǐn)慎司法，在寬容與法理之間尋求一種平衡。其目的是，在法治與正義暨社會(huì)穩(wěn)定之一般追求的同時(shí)，避免留下歷史后遺癥，給社會(huì)一種改革期待，給后人留下一種更為和諧的穩(wěn)定基礎(chǔ)。如果從此種意義上理解“大調(diào)解”及其“大調(diào)解”基礎(chǔ)上的司法能動(dòng)主義則具有現(xiàn)實(shí)意義。
也有學(xué)者或許認(rèn)為，該文已經(jīng)接近真理，但在現(xiàn)實(shí)中實(shí)施有難度。筆者理解這種苦衷。但筆者以為，不能為了個(gè)人利益得失，而回避問(wèn)題，甚至說(shuō)“假、大、空”話。鑒于學(xué)者良知，筆者不想論偽命題的話題。雖然，真話并不一定意味著真理，但真話可以充分彰顯民意。在民意充分博弈的過(guò)程中，可以相對(duì)地實(shí)現(xiàn)“真理”。盡管學(xué)者與執(zhí)政者基于國(guó)家治理的需要存在認(rèn)知的偏差，即便學(xué)者換位于執(zhí)政者身份而可能改變或部分改變其立場(chǎng)，也并不能因此否定學(xué)者的價(jià)值。二者暨多元認(rèn)識(shí)的互動(dòng)使其無(wú)限接近于共識(shí)，此乃是學(xué)術(shù)價(jià)值之所在！也是社會(huì)進(jìn)步之福音！
其實(shí)，一旦說(shuō)出實(shí)話，道理非常淺顯。而假話套假話，反而使問(wèn)題愈益復(fù)雜。我國(guó)諸如此類的事例不在少數(shù)。就如同兒時(shí)所聽(tīng)到的童話故事《皇帝的新裝》一樣。
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