[ 張玉英 ]——(2012-6-28) / 已閱33320次
基層民主的困境與出路
——對我國村民委員會選舉中賄選現(xiàn)象的反思
【摘要】
近年來，在中國農(nóng)村推行的村民委員會選舉（以下簡稱村委會選舉），因為與人們印象中的民主頗有一些相符合的地方，如海選、秘密投票、候選人競選演說等等，所以給一些中外人士很大的希望：村民自治的興起和發(fā)展，能夠使政治民主化進程在中國農(nóng)村先行一步，成為現(xiàn)階段中國民主建設(shè)的起點和突破口。然而現(xiàn)實表明，現(xiàn)階段的村委會選舉仍然存在一些不和諧音符，賄選現(xiàn)象便是其一。在選舉中買賣選票，棄權(quán)利而不用，視民主如無物，不僅是對選舉權(quán)利的侵犯，也是對憲法民主的褻瀆，有違憲之虞。要走出這種困境，就需要在逐步完善相關(guān)法律的前提下，加強綜合治理。
【關(guān)鍵詞】村民自治 賄選 憲法 選票 村民委員會
自從我國憲法對村民委員會（以下簡稱村委會）的性質(zhì)、職責(zé)及產(chǎn)生辦法作了明文規(guī)定，村民自治制度便正式成為我國農(nóng)村的基本憲法制度。這在我國自近代以來的百年立憲史上具有里程碑意義，它標(biāo)志著我國農(nóng)民擺脫了幾千年來他治的傳統(tǒng)政治體制、歷史性地踏上了自主與自治的現(xiàn)代民主政治之路。其實，對于村民自治這種基層民主，許多社會主義經(jīng)典作家都曾有過深刻的闡述。列寧曾指出:“委托代表機構(gòu)中的人民‘代表’去實行民主是不夠的。要立即建立民主，由群眾自己去從下面發(fā)揮主動性。”[1]他還曾反問道：“難道除了通過實踐，除了立刻開始實行真正的人民自治，還有其他訓(xùn)練人民自己管理自己、避免犯錯誤的方法嗎？”[2]村民自治是村民依法辦理自己的事情，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，而其中最首要、最核心的問題就是，村民直接選舉自己信賴的人去實現(xiàn)自己的權(quán)利。但實際中卻存在著村委會換屆選舉不規(guī)范，甚至不合法，尤為突出的是有些地方轟轟烈烈的賄選現(xiàn)象，這種行為嚴(yán)重違背了村民自治基本原則。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在監(jiān)督上的缺位或不到位在一定程度上助長了這種現(xiàn)象的蔓延，影響了村民自治的順利開展。
一、“賄選”滋生的現(xiàn)實土壤
�。ㄒ唬� 權(quán)力斷層
村民自治使鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系由“領(lǐng)導(dǎo)”變?yōu)榱恕爸笇?dǎo)”，這種微妙的變化客觀上要求村委會要從“對上負責(zé)”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩ο仑撠?zé)”。在轉(zhuǎn)型期，村委會出現(xiàn)了政治的斷層和權(quán)力的空缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)想繼續(xù)控制，村民積極要求自治，而村委會主任夾在兩者之間，既要向上爭取支持、擴大自身權(quán)威和權(quán)力，又要向下爭取選票、獲得村民的信任。政治斷層中出現(xiàn)的“賄選”，既可能因為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)千絲萬縷的利益關(guān)聯(lián)而得不到有效的制止，也可能由于村民自治程度尚不夠高，缺乏決策力和影響力，出現(xiàn)放任自流的情況。因此，權(quán)力斷層是村民自治中“賄選”現(xiàn)象的政治土壤。從這個意義上講，“賄選”并不是和民主選舉永遠相伴而生的，而是我國基層民主實踐的階段性產(chǎn)物，是政治權(quán)力轉(zhuǎn)移過程中不可避免的一種現(xiàn)象，隨著村民自治程度的提高和鄉(xiāng)村利益關(guān)系的厘清，會逐步減少、消失，退出歷史的舞臺。
（二）利益驅(qū)動
對于買賣“選民證”賄選村干部之事，多數(shù)人都清楚是一種違法犯罪行為。按理說，在選舉村干部的問題上，如果“賄選事件”一旦敗露，就會受到法律懲處，候選人對此應(yīng)當(dāng)害怕而不敢妄為才對。但是，令人奇怪的是，如今一些候選人似乎不怕“敗露”，在他們的心目中“賄選”不僅沒有“違法犯罪”的概念，反而還以此為“榮”。所以，他們在選舉前總是明目張膽、大張旗鼓地進行拉選票、請吃飯、發(fā)紅包、買選民證等活動，以備“賄選”之用。對此，人們不禁會問：這個小小的“村官”為何會成為人們心目中的“香饃饃”，成為人們追逐的對象呢？又為何會讓許多人去為其鋌而走險呢？其實人們也清楚，這種“賄選”的目的無非就是為了一個“利”字，其背后最大的秘密也就是農(nóng)村根深蒂固的“土皇帝”特權(quán)思想。由此可見，村委會選舉中出現(xiàn)“賄選”的重要土壤就是利益的驅(qū)動。在目前的體制下，村委會中的職務(wù)具有相當(dāng)?shù)奈�，能為�?dāng)選者帶來一定的好處，從賄選者的動機來看，有的是為了通過當(dāng)選獲得工作補貼，有的是為了借此為跳板“招干”成為國家干部。[3]轉(zhuǎn)型期社會利益的分化、村集體利益的監(jiān)管不嚴(yán)和個人利益的驅(qū)動，是村民自治中滋生“賄選”的經(jīng)濟土壤。
（三）宗族勢力存在
從賄選者的角度看，權(quán)力不僅能給個人帶來利益，更能給家族帶來榮耀感。賄選者對權(quán)力有極強的訴求，“權(quán)力需要”在其個人需要結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)位置，尤其是在宗族意識較濃的村莊，村委會主任往往成為各宗族爭奪角逐的焦點，是否擔(dān)任村委會主任往往成為判斷一個宗族勢力的標(biāo)志[4]。在村委會換屆選舉時，各宗族為競選村委會主任往往興師動眾，不遺余力，一旦達到目的，本宗族就會成為本村最具有勢力的家族，滿足了宗族成員的虛榮心理，也為通過公共權(quán)力牟取宗族利益鋪平了道路。宗族勢力與賄選是雙向的，在家族觀念濃厚、宗族勢力龐大的村莊中，僅靠賄選開道而沒有宗族勢力支撐的候選人，是很難順利當(dāng)選的，而一旦通過賄選手段達到當(dāng)選目的，宗族既得利益和長遠利益就有了保障。在某些地區(qū)，家族觀念的盛行，宗族勢力的存在，是賄選現(xiàn)象存在的重要土壤。
（四）程序缺陷
關(guān)于憲政，毛澤東曾經(jīng)有個簡單明了的定義：“憲政是什么呢？就是民主的政治�！盵5]的確，沒有民主即沒有憲政，剝離一切表層之后，憲政就是一種民主的政治。農(nóng)村政治是不是一種民主憲政政治，檢驗的標(biāo)準(zhǔn)即為農(nóng)民參與民主的過程是否得到保障。村民對選舉的結(jié)果是否具有影響力或者影響力的大小，是決定其對待選票態(tài)度的重要因素，而決定村民投票影響力的則是選舉過程的民主程度。當(dāng)前選舉過程中存在缺陷的選舉程序，對村民選舉造成了負面影響。如果選舉制度完善，選舉程序合法，整個選舉過程透明程度高，選舉主持機構(gòu)不施加影響，結(jié)果完全取決于選票，選民所投的票具有同等的價值與效力，那么選民就會珍惜手中神圣的一票，放棄選票或接受賄選的可能性就會大大降低。目前發(fā)生賄選的地方，選舉的程序基本都有缺陷。由于僅有《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）,而沒有村委會選舉法,從國家法律層面來說,實體法與程序法是不均衡的,似有重實體、輕程序的傾向�？梢娡晟拼迕褡灾畏审w系、建立配套的條款與規(guī)則已成為當(dāng)務(wù)之急。不難看出，選舉程序的缺陷給“賄選”現(xiàn)象蔓延開了綠燈。
二、面對現(xiàn)實，現(xiàn)有法律束手無策？
自村民自治納入中國民主政治進程以來，特別是村委會直接選舉普遍推開后，村民自治的基本制度——村委會選舉制度一直是各方關(guān)注的焦點。但現(xiàn)有的有關(guān)村委會選舉的法律面對著兩大缺失，即選舉規(guī)則的缺失和國家對村民選舉權(quán)的保障的缺失。
�。ㄒ唬┵V選，選舉規(guī)則的缺失。隨著村委會直接選舉的普遍推行，選舉過程中各種各樣的賄選不斷凸現(xiàn)。據(jù)2007年《京華時報》報道，6月30日是三年一屆的村委會選舉會。通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)大興莊村200戶村民的選民證提前幾天被人收走，村民稱村干部為了能繼續(xù)留任，讓工作人員挨家挨戶收選民證，更有村民將選民證明碼標(biāo)價出售�！罢l買選民證，500元一張�！薄罢l拿選民證必須交600元，二話別說�！痹摯宕蹇诘碾娋�桿、墻上和院門上這樣的標(biāo)語隨處可見。[6]另據(jù)新華社記者報道，2005年4月，河南省新密市岳村鎮(zhèn)岳村舉行第五屆村民委員會換屆選舉。通過初選，村民鄭化建和鄭金成分別以260多票和140多票當(dāng)選為岳村村委會主任候選人，且鄭化建在村委會主任和副主任兩個候選職位上的得票都是第一。然而在幾天之后的正式選舉中，鄭金成得票多達560多張，鄭化建僅贏得了280多張選票，最終落選。岳村村民反映，短短一個星期之內(nèi)，同樣兩個人的投票結(jié)果之所以會發(fā)生根本變化，主要原因在于鄭金成的賄選“拉票”[7]。這兩起事件貌似不同，本質(zhì)大同小異，一個是赤裸裸的金錢買賣選票，一個是通過“賄賂”變相的買賣選票。為什么有那么多人明知違法還出賣自己的選票？其一，在一些經(jīng)濟落后地區(qū)，群眾盼富心理較強，而一個經(jīng)濟實力較強的候選人的承諾往往更能給村民帶來希望，當(dāng)前在一些地區(qū)的村民選舉中，有不少“富人”正是抓住了選民的這種心理給自己造勢，從而拉取選票。表面上作出各種各樣的承諾，一旦當(dāng)選卻利用手中職權(quán)大肆撈取好處，從而使“草根民主”陷入“富人政治”的誤區(qū)。其二，出賣選票能得到即時利益。對于還處于溫飽階段的農(nóng)民來講，幾十元錢、一條煙遠比遙不可及的選舉權(quán)有誘惑力的多。但在防止不公平競爭的同時，也要注意另一種傾向：現(xiàn)代社會，選舉行為早已突破了舉舉手、鼓鼓掌的模式。為了讓選民更多地了解自己的抱負、主張和心態(tài)，候選人需要在公眾場合進行演說，發(fā)表治村意見，做出具體承諾等。有的還主動參與慈善事業(yè)，捐助困難群眾，在群眾中樹立良好形象。這些，都未被法律禁止，也未與民主和公平相悖。其實，選民通過候選人的合法活動，加深了對他們的了解，增加了選舉的透明度和公開化，使手里的選票更具方向性和目的性。這是選舉中正當(dāng)?shù)摹⒎铣绷鞯拿裰餍袨�，不能與賄選混為一談。
�。ǘ﹪覍x舉權(quán)保障的缺失。面對種種形式的賄選，法律是否真的束手無策？《村委會組織法》第十五條規(guī)定，“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)負責(zé)調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，其當(dāng)選無效�！蔽覀兛梢钥吹�，在賄選的界定上，《村委會組織法》只規(guī)定了“村民有權(quán)向區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）及有關(guān)主管部門舉報，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)負責(zé)調(diào)查并依法處理”，但在界定賄選的標(biāo)準(zhǔn)上，究竟達到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，才能夠算得上是賄選，法律法規(guī)沒有規(guī)定。由于《刑法》、《治安管理處罰法》等法律法規(guī)對于這些破壞村委會選舉行為的定性及處罰沒有具體、明確的規(guī)定：一是沒有確定違法行為認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)，二是沒有規(guī)定違法行為應(yīng)負的具體責(zé)任，三是沒有規(guī)定違法處理的具體機關(guān)，這使得基層在處理這些事件時法律依據(jù)不足，缺乏有力的支撐，感到諸多不便，并造成一旦出現(xiàn)選舉受干擾和破壞行為，選民不知道究竟該向哪個機構(gòu)舉報？哪個機構(gòu)負責(zé)查處？哪個機構(gòu)負責(zé)監(jiān)督？這些情況往往引發(fā)大規(guī)模的群體、越級上訪。在實際處理中，難免造成一些部門相互推諉，使得選舉中出現(xiàn)的一些違法問題難以得到處理和糾正。隨著村委會選舉競爭的日趨激烈，國家有關(guān)法律規(guī)定在此方面的缺失也越來越明顯。
三、面對困境，應(yīng)該如何跨越？
“初生之物,其形必丑�！比魏螄业拿裰鲬椪疾豢赡芤婚_始就能達到一個完美的狀態(tài)，在擁有廣大農(nóng)村和農(nóng)民的中國，民主憲政更不可能一蹴而就�！懊裰鲉栴}向來就是參與問題：沒有特別的規(guī)則，沒有溫室般的有利環(huán)境，沒有被強制指定的結(jié)果。”[8]對我國農(nóng)村來說，境況也是如此。然而，在村委會選舉的過程中，眾多村民由于這樣或者那樣的原因或考慮將選票出賣，沒有了選票實際上就不能有效地參與，所謂的民主選舉只能流于形式。綜合我國農(nóng)村選舉現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，要遏制、消滅賄選，需要解決好兩個方面的問題：一是相關(guān)法律制度的建立和完善問題，二是村委會選舉綜合治理問題。
�。ㄒ唬┘毣绦�、修改法律
1．完善村委會選舉程序，讓賄選者的投機預(yù)期降低為零�，F(xiàn)有的《村委會組織法》缺乏詳盡的程序性的規(guī)定，給賄選留下了許多法律的空白和漏洞，因此要在程序上完善村委會選舉，適時修訂村民委員會組織法，細化選舉程序：一是在選舉的準(zhǔn)備階段，通過制度規(guī)范候選人的競選行為。候選人在得到提名后應(yīng)向選舉委員會提交書面的競選綱領(lǐng)，內(nèi)容包括個人簡歷、競選優(yōu)勢、本村發(fā)展規(guī)劃、助選人員和競選方式。這些內(nèi)容經(jīng)選舉委員會審核之后，如沒有違法違紀(jì)的內(nèi)容，就可以向選民張榜公布，接受選舉委員會和選民的共同監(jiān)督。二是在選舉的進行過程中，確立村委會選舉過程中的監(jiān)督主體。由縣級人民代表大會在換屆選舉前成立村委會選舉監(jiān)督小組，同時吸納各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、媒體工作者、民政等部門工作人員作為觀察員參加，專門負責(zé)監(jiān)督村委會選舉工作，在選舉之日，由監(jiān)督小組對整個選舉進行全過程的監(jiān)督。三是在投票選舉的現(xiàn)場，秘密劃票，公開唱票，當(dāng)場宣布選舉結(jié)果。四是委托投票和流動票箱進一步規(guī)范化。明確將外出界定為省外，即只有投票期間在省外的選民，才可以書面委托投票。同時適當(dāng)限制同一個人接受委托的人數(shù)，將賄選的可能性降低到最小，對于流動票箱的使用，應(yīng)當(dāng)明確限定于老弱病殘等確實不能到現(xiàn)場進行投票的人。五是在公布選舉結(jié)果之后，進行離任審計和上任審計。
2．在《村委會組織法》中增加司法救濟的相關(guān)規(guī)定，針對村民自治司法救濟中如何具體適用法律的問題作出詳細規(guī)定。并且對相關(guān)的訴訟程序法作出相應(yīng)的修改與完善，解決好村民自治訴訟程序與其他三大訴訟程序如何協(xié)調(diào)問題，這是決定村民自治司法救濟能否順利進行的關(guān)鍵。
3．修改《中華人民共和國刑法》（以下稱《刑法》）相關(guān)的規(guī)定，將其適用范圍擴大到村委會選舉。凡是對村民選舉權(quán)利的侵犯都是違法的，嚴(yán)重的會構(gòu)成犯罪。在《刑法》侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪一章中增設(shè)破壞村民委員會選舉罪，即在村民選舉過程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件、虛報選舉票數(shù)、故意損壞選舉設(shè)施、擾亂選舉秩序等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役并剝奪政治權(quán)利；情節(jié)較輕的，可以單處剝奪政治權(quán)利。這樣，無疑加大了對賄選行為的制裁力度，有利于從法律上遏制賄選現(xiàn)象的發(fā)生。
（二）社會綜合治理
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