[ 陳小君 ]——(2012-6-21) / 已閱26198次
為克服耕地征收補(bǔ)償?shù)膬蓚�(gè)弊端，應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體土地所有權(quán)都是獨(dú)立征收客體的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮征收補(bǔ)償機(jī)制的改革。具體有兩種方式可供選擇:一是按照沒(méi)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)負(fù)擔(dān)的耕地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)價(jià)格確定土地補(bǔ)償費(fèi)，然后修改《土地管理法實(shí)施條例》第26條的規(guī)定，按全國(guó)統(tǒng)一的固定比例(如80%或75%)，[26]拿出絕大部分比例分配給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被征農(nóng)戶，其余則留給集體組織或者平均分配給本集體成員。二是針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和耕地所有權(quán)分別確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如有人主張:“需要補(bǔ)償?shù)氖鞘Ｓ嗤恋爻邪趦?nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地承包期屆滿后的集體的土地所有權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償數(shù)額可以通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格與剩余的土地承包期相乘得出。土地所有權(quán)的征地補(bǔ)償可以通過(guò)土地承包費(fèi)與承包年數(shù)相乘得出。參照《土地管理法》第47條的規(guī)定，國(guó)家應(yīng)補(bǔ)償農(nóng)村集體組織被征農(nóng)地的10年承包費(fèi)。而且，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在獲得征收補(bǔ)償費(fèi)之后，應(yīng)將整個(gè)承包期內(nèi)尚未繳納的土地承包金交付給其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織�！盵27]
比較兩種補(bǔ)償方式而言，第一種方式既符合多數(shù)學(xué)者所主張的“按市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償”的改革思路，也有政府規(guī)章“至少70－80%分配給被征地農(nóng)戶”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)便易行。而第二種方式則難以操作。比如，在我國(guó)普遍施行集體土地?zé)o償發(fā)包的現(xiàn)行模式下，所謂的土地承包費(fèi)如何確定?從理論上看，土地承包費(fèi)應(yīng)當(dāng)?shù)陀谕恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期滿后，按較低的土地承包費(fèi)補(bǔ)償已經(jīng)不考慮附著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)負(fù)擔(dān)的土地所有權(quán)，顯然不合理。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)征收補(bǔ)償更宜選擇第一種方式，不過(guò)第二種方式中的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償數(shù)額可以通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格與剩余的土地承包期相乘得出”的觀點(diǎn)，可以作為第一種補(bǔ)償方式中根據(jù)一定比例得出的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償款是否合理的參考判斷標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而作為第一種補(bǔ)償方式中劃定分配比例的一個(gè)考量因素。
(三)宅基地的征收補(bǔ)償機(jī)制
根據(jù)補(bǔ)償內(nèi)容和頒布時(shí)間的差異，宅基地征收補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)行規(guī)定可以分為兩類或者兩個(gè)階段:一是《土地管理法》第47條規(guī)定的“征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”和《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定的“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。根據(jù)這些規(guī)定，《物權(quán)法》實(shí)施前宅基地被征收的，宅基地使用權(quán)人可以獲得安置補(bǔ)助費(fèi)以及基于集體成員資格可能分得的部分土地補(bǔ)償款。二是《物權(quán)法》第42條第2款“足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)”、第3款“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”的規(guī)定，以及廣東省、山西省等省市2007年后修改的《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》的地方性法規(guī)中關(guān)于“宅基地不予安置補(bǔ)助費(fèi)”的規(guī)定。根據(jù)這些規(guī)定，《物權(quán)法》頒布實(shí)施后，宅基地被征收的，宅基地使用權(quán)人有權(quán)獲得居住條件的保障以及基于集體成員資格可能分得的部分土地補(bǔ)償款，不再獲得安置補(bǔ)助費(fèi)。
但是，《物權(quán)法》對(duì)《土地管理法》規(guī)定的宅基地征收補(bǔ)償規(guī)則作出修改后，仍然存在一些問(wèn)題需要進(jìn)一步明確和完善。首先，《物權(quán)法》并未明確區(qū)分宅基地使用權(quán)的征收補(bǔ)償與宅基地上建筑物的征收補(bǔ)償，而是在“保障居住條件”的規(guī)定下予以統(tǒng)籌考慮。在實(shí)踐和地方性法規(guī)中不僅有住房安置補(bǔ)償，還有貨幣補(bǔ)償和另批宅基地等多種補(bǔ)償方式的情況下，理當(dāng)明析宅基地使用權(quán)的獨(dú)立征收客體地位并構(gòu)建宅基地使用權(quán)與其建筑物各自獨(dú)立的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其次，安置補(bǔ)助費(fèi)不應(yīng)取消，可以改為類似于搬遷等費(fèi)用的補(bǔ)償。第三，應(yīng)當(dāng)劃清宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)征收利益的分配比例。鑒于宅基地使用權(quán)與自留地、自留山使用權(quán)都具有無(wú)期限的共性，亦可根據(jù)宅基地的公平市場(chǎng)價(jià)格先確定完全所有權(quán)的土地補(bǔ)償款，然后將其中的絕大部分再分配給宅基地使用權(quán)人，農(nóng)民集體只象征性地分取一小部分。第四，宅基地所有權(quán)的土地補(bǔ)償款應(yīng)按照征地時(shí)集體建設(shè)用地的公平市場(chǎng)價(jià)格確定，而不能參照鄰近耕地(或旱地[28])前三年的平均產(chǎn)值確定，也沒(méi)有理由低于鄰近耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。[29]
(四)集體建設(shè)用地的征收補(bǔ)償機(jī)制
現(xiàn)行法中的集體建設(shè)用地主要涉及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟(jì)組織投資或集資，興辦鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)三類用地。與宅基地征收補(bǔ)償一樣，集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)行規(guī)定亦可分為兩類或者兩個(gè)階段。但是，與《土地管理法》將宅基地內(nèi)置于集體建設(shè)用地的規(guī)定不同，《物權(quán)法》在第十二章第135條至第150條詳細(xì)規(guī)定了國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)后，僅于第151條將集體建設(shè)用地的規(guī)定轉(zhuǎn)致給土地管理法等法律;而其第十三章又單獨(dú)規(guī)定了“宅基地使用權(quán)”。顯然，《物權(quán)法》已經(jīng)將宅基地和集體建設(shè)用地分開(kāi)予以規(guī)定�；谕瑯拥牧⒎ㄋ悸罚锻恋毓芾矸ā穼�(duì)集體建設(shè)用地和宅基地的征收補(bǔ)償亦未加以區(qū)分，而從《物權(quán)法》第42條第3款規(guī)定看，征收集體土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)和住宅的補(bǔ)償機(jī)制是有差異的，據(jù)此推知集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制也應(yīng)當(dāng)不同。因此，就征收補(bǔ)償?shù)牟町愋远�，將集體建設(shè)用地和宅基地分開(kāi)進(jìn)行規(guī)定，更具合理性。
通過(guò)梳理相關(guān)規(guī)定，集體建設(shè)用地的征收補(bǔ)償還有三點(diǎn)需要明確和完善:第一，集體建設(shè)用地使用權(quán)不應(yīng)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)一樣成為獨(dú)立的征收客體，其使用權(quán)人應(yīng)與“四荒”承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人一樣不能也不應(yīng)分享土地補(bǔ)償款，集體建設(shè)用地的全部土地補(bǔ)償款應(yīng)當(dāng)屬于農(nóng)民集體所有。理由是:土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的取得是以具有集體成員資格為提前的，是平等分享集體土地所有權(quán)提供的集體福利和社會(huì)保障的具體體現(xiàn);土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)可以成為獨(dú)立的征收客體并給予單獨(dú)補(bǔ)償，并非基于其用益物權(quán)屬性，而是基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)所承載的均等的集體福利和社會(huì)保障利益。然而，集體建設(shè)用地使用權(quán)人則是具有獨(dú)立主體資格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、本集體經(jīng)濟(jì)組織等。如果是本集體經(jīng)濟(jì)組織，那么集體建設(shè)用地的所有權(quán)主體與使用權(quán)主體可視為廣義的混同，沒(méi)有必要使集體建設(shè)用地使用權(quán)成為獨(dú)立征收客體;如果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等其他主體，基于其取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的非市場(chǎng)性，亦不應(yīng)允許其獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的單獨(dú)補(bǔ)償。集體經(jīng)濟(jì)組織可借鑒《土地管理法》第65條和《物權(quán)法》第148條的規(guī)定，收回集體建設(shè)用地使用權(quán)并退還相應(yīng)使用費(fèi)。第二，安置補(bǔ)助費(fèi)與宅基地安置補(bǔ)助費(fèi)一樣不應(yīng)取消，可以改為類似于搬遷等費(fèi)用的補(bǔ)償。第三，《物權(quán)法》規(guī)定集體建設(shè)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)均參照耕地的年產(chǎn)值確定土地補(bǔ)償費(fèi)明顯不符合足額、公正補(bǔ)償原則。在確定集體建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照征收時(shí)集體建設(shè)用地的公平市場(chǎng)價(jià)格確定，同時(shí)在集體建設(shè)用地已經(jīng)或者即將允許有條件入市的情況下，還應(yīng)當(dāng)考慮集體建設(shè)用地可預(yù)期的增值收益。
(五)自留山、自留地的征收補(bǔ)償機(jī)制
自留地、自留山產(chǎn)生于高級(jí)合作社的發(fā)展過(guò)程中，分別在1956年《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中首次規(guī)定;實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)后，仍然存在于《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》之中。特別是，《物權(quán)法》第184條將自留地、自留山與耕地、宅基地相并列，這也可以說(shuō)明，在《農(nóng)村土地承包法》頒布以后，基于耕地產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與基于自留地、自留山產(chǎn)生的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)是有差異的。事實(shí)上，根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)法》和《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》等相關(guān)規(guī)定，耕地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與自留地、自留山的土地使用權(quán)在法律屬性上的最主要區(qū)別應(yīng)當(dāng)是:土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是有期限的他物權(quán)，而自留地、自留山使用權(quán)則是無(wú)期限的他物權(quán)，且更接近于自物權(quán)�；谧粤舻亍⒆粤羯绞褂脵�(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律屬性上的差異，自留地、自留山使用權(quán)的征收補(bǔ)償理當(dāng)有別于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的征收補(bǔ)償。因此，自留地、自留山使用權(quán)的征收補(bǔ)償機(jī)制在立法缺位的情況下，不能簡(jiǎn)單套用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的征收補(bǔ)償規(guī)則。不過(guò)，鑒于自留地、自留山使用權(quán)不僅與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一樣具有社會(huì)保障功能，而且還具有發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)、改善生活水平的重大作用，鑒于自留地、自留山使用權(quán)既是他物權(quán)又具有接近于自物權(quán)的法律屬性，應(yīng)當(dāng)針對(duì)自留地、自留山的特殊性構(gòu)建專門(mén)的征收補(bǔ)償規(guī)則:可以在參照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償規(guī)則的基礎(chǔ)上，適當(dāng)調(diào)高自留地、自留山使用權(quán)人分享土地補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額，即按高于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)征收時(shí)分配給被征地戶的分配比例將土地補(bǔ)償款的絕大部分分配給自留地、自留山使用權(quán)人，農(nóng)民集體則可象征性地分取一小部分。
三、集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的司法救濟(jì)
在理清用益物權(quán)人和農(nóng)民集體對(duì)土地補(bǔ)償款的分配歸屬后，尚需健全農(nóng)民集體所有的土地補(bǔ)償款在集體成員間分配的具體規(guī)則及其糾紛的司法救濟(jì)。2006年至2011年11月13日，北大法意網(wǎng)“法院案例”庫(kù)中以“承包地征收補(bǔ)償款分配糾紛”為案由的審判案例，不僅數(shù)量逐年增加———依次分別為12個(gè)、55個(gè)、118個(gè)、216個(gè)、268個(gè)和311個(gè)，而且通過(guò)整理2011年(截止至11月13日)的311個(gè)審判案例可以發(fā)現(xiàn):絕大部分承包地征收補(bǔ)償款分配糾紛案件都與集體成員民主議定的分配方案侵害了個(gè)別成員的分配收益權(quán)有關(guān)。但是，對(duì)法律、行政法規(guī)和司法解釋沒(méi)有規(guī)定的集體成員資格的認(rèn)定依據(jù)，各地法院卻達(dá)成了共識(shí)。而對(duì)于同類案件的司法管轄權(quán)和集體成員資格的司法審查權(quán)則存在較大分歧，突顯了對(duì)土地補(bǔ)償款分配糾紛的司法救濟(jì)進(jìn)行法理反思與制度重構(gòu)的必要性。
(一)土地補(bǔ)償款分配糾紛的司法救濟(jì)困境:基于對(duì)2011年審判案例的整理
1.土地補(bǔ)償款分配糾紛司法管轄權(quán)的爭(zhēng)議
如果農(nóng)民集體尚未作出土地補(bǔ)償款的分配決議，那么無(wú)論是村民小組還是集體成員請(qǐng)求給付土地補(bǔ)償款，法院幾乎都傾向于適用最高人民法院2005年《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》(簡(jiǎn)稱《土地承包糾紛的解釋》)第1條第3款“集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”的規(guī)定駁回起訴。例如，株洲市中級(jí)人民法院在(2011)株中法訴終字第4號(hào)民事裁定書(shū)中認(rèn)為:村民小組請(qǐng)求村民委員會(huì)撥付征地補(bǔ)償款，是承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛，屬于農(nóng)村村民自治范圍，不屬于人民法院民事案件受理范圍。但是，如果在農(nóng)民集體已經(jīng)作出征收補(bǔ)償款的分配決議后，外嫁女及其落戶子女等以分配決議侵害其全部或者部分收益權(quán)為由提起的訴訟，法院是否受理卻出現(xiàn)了較大爭(zhēng)議。
一部分法院認(rèn)為對(duì)此類案件無(wú)管轄權(quán)，應(yīng)當(dāng)不予受理。例如，河南省三門(mén)峽市中級(jí)人民法院(2011)三民終字第125號(hào)民事裁定書(shū)維持了一審法院以“劉王林要求16組按同等村民待遇發(fā)放土地補(bǔ)償款的訴訟請(qǐng)求，實(shí)質(zhì)上涉及到溫塘村人口補(bǔ)償款分配方案的變更問(wèn)題，根據(jù)《土地承包糾紛的解釋》第24條以及第1條第3款的規(guī)定，人民法院不予受理”為由，駁回劉王林起訴的裁定。
再如，河南省駐馬店市中級(jí)人民法院在(2011)駐立一民終字第00049號(hào)———第00055號(hào)7個(gè)民事裁定書(shū)中均認(rèn)為，關(guān)于征地補(bǔ)償款分配糾紛的訴訟請(qǐng)求，其實(shí)質(zhì)就是由分配方案引起的糾紛，根據(jù)法律規(guī)定，征地補(bǔ)償款分配方案由村民會(huì)議討論決定，系村民自治范疇，不屬于人民法院受理民事訴訟案件的范圍，且分配方案的內(nèi)容，本身就是對(duì)用于分配的土地補(bǔ)償款數(shù)額的進(jìn)一步分配，原審法院依據(jù)《土地承包糾紛的解釋》第1條第3款之規(guī)定，裁定駁回上訴人的起訴并無(wú)不當(dāng)。
然而，更多的法院則認(rèn)為對(duì)此類案件有管轄權(quán)，應(yīng)當(dāng)予以受理。例如，株洲市中級(jí)人民法院在(2011)株中法民一再終字第19號(hào)民事裁定書(shū)中，對(duì)劉小芳以村民大會(huì)通過(guò)的《關(guān)于責(zé)任田調(diào)整方案》確定的“劉小芳屬已婚出嫁人員，不得參與征地款的分配”為由，訴請(qǐng)給付征地補(bǔ)償款一案，否定了茶陵縣人民法院再審認(rèn)為“不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，起訴不符合受理?xiàng)l件”的判決，進(jìn)而認(rèn)為本案系因農(nóng)村土地征收后的補(bǔ)償款分配而產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)益之爭(zhēng)，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。此外，常德市中級(jí)人民法院(2011)常民三終字第74號(hào)民事判決書(shū)、湖南省寧鄉(xiāng)縣人民法院(2011)寧民初字第1649號(hào)民事判決書(shū)、湖南省慈利縣人民法院(2011)慈民一初字第758號(hào)民事判決書(shū)、重慶市豐都縣人民法院(2011)豐法民初字第650號(hào)民事裁判書(shū)、河南省新鄉(xiāng)市紅旗區(qū)人民法院(2011)紅民一初字第610號(hào)民事判決書(shū)、青海省西寧市湟源縣人民法院(2011)源民二初字第5號(hào)民事判決書(shū)等，均認(rèn)為農(nóng)民集體的分配決議侵害了外嫁女及其落戶子女、長(zhǎng)期外出務(wù)工等人員的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，并判令給付相應(yīng)數(shù)額的土地補(bǔ)償款的判決書(shū)，都對(duì)此類案件實(shí)施了管轄，并沒(méi)有因?yàn)樵擃惏讣脑V訟請(qǐng)求涉及對(duì)分配方案的變更或者補(bǔ)償款數(shù)額的進(jìn)一步分配而不予受理。
2.集體成員資格司法審查權(quán)的分歧
法院是否有權(quán)審查集體成員資格，不同地區(qū)的民事裁判文書(shū)亦存在分歧。例如，徐州市睢寧縣人民法院(2011)睢商初字第0014號(hào)商事裁判書(shū)認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不宜在民事訴訟程序中作出認(rèn)定。而湖南省津市市人民法院(2011)津民一初字第85號(hào)民事裁判書(shū)則直接判決“確認(rèn)原告王林軍從2010年10月28日起具有津市市新洲鎮(zhèn)杉堰村第六村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”。另外，前述所有認(rèn)為農(nóng)民集體的分配決議侵害了外嫁女及其落戶子女、長(zhǎng)期外出務(wù)工等人員的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，并判令給付相應(yīng)數(shù)額的土地補(bǔ)償款的判決文書(shū)，都是以審查并確認(rèn)集體成員資格為前提的。
(二)農(nóng)民集體對(duì)土地補(bǔ)償款分配自治權(quán)的嚴(yán)重受限
根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第24條、《物權(quán)法》第59條以及《土地承包糾紛的解釋》第24條的規(guī)定，土地補(bǔ)償款的分配應(yīng)當(dāng)經(jīng)集體成員民主議定，這也是農(nóng)民集體享有土地補(bǔ)償款分配自治權(quán)的直接法律依據(jù)。農(nóng)民集體對(duì)土地補(bǔ)償款享有的分配自治權(quán)，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面:一是是否分配的決定權(quán);二是拿出多大比例用于分配的決定權(quán);三是哪些人有權(quán)參與分配的決定權(quán);四是是平均分配還是按所盡義務(wù)或者貢獻(xiàn)分配的決定權(quán)�；趯�(duì)2011年的311個(gè)案例的整理發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民集體的分配自治權(quán)正是影響法院是否受理土地補(bǔ)償款分配糾紛案件的關(guān)鍵，也是探討集體成員資格的司法審查權(quán)和認(rèn)定依據(jù)的前提。因此，亟需從立法和司法兩個(gè)視角，重新審視農(nóng)民集體分配自治權(quán)的實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)，以便為突破土地補(bǔ)償款分配糾紛的司法救濟(jì)困境提供出路。
1.立法權(quán)對(duì)農(nóng)民集體分配自治權(quán)的限制
前已闡述，在《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”的情況下，根據(jù)2004年國(guó)務(wù)院《嚴(yán)格土地管理的決定》的要求，很多省市制定了土地補(bǔ)償款的分配辦法。而以《嚴(yán)格土地管理決定》授權(quán)為據(jù)制定的政府規(guī)章，對(duì)農(nóng)民集體享有的土地補(bǔ)償款分配自治權(quán)的四個(gè)方面，都已經(jīng)有很大程度的限制。首先，“是否分配決定權(quán)”的嚴(yán)重受限。不管是集體土地被全部征收還是被部分征收、不管是否撤銷建制、也不管是否確權(quán)確地到戶，[30]集體經(jīng)濟(jì)組織都應(yīng)當(dāng)分配土地補(bǔ)償款，不存在分還是不分的選擇。其次，“拿出多大比例用于分配的決定權(quán)”的嚴(yán)重缺失。無(wú)論是集體土地被全部征收并撤銷建制后土地補(bǔ)償款的100%分配，還是政府規(guī)章規(guī)定的固定比例的分配，農(nóng)民集體都已經(jīng)沒(méi)有“拿出多大比例用于分配的決定權(quán)”;而在“村民委員會(huì)在村內(nèi)經(jīng)濟(jì)事務(wù)尤其是農(nóng)地所有權(quán)問(wèn)題上的強(qiáng)力主導(dǎo)與村民幾乎無(wú)條件服從”[31]的狀況下，所謂的浮動(dòng)比例在實(shí)踐中很可能更傾向于按照80%、75%或者70%的固定比例進(jìn)行分配，致使農(nóng)民集體“拿出多大比例用于分配的決定權(quán)”亦少有發(fā)揮空間。第三，“哪些人有權(quán)參與分配的決定權(quán)”在地方性規(guī)范文件詳細(xì)規(guī)定集體成員資格認(rèn)定依據(jù)的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織只能遵照?qǐng)?zhí)行。例如，《吉林分配意見(jiàn)》、福建省高級(jí)人民院2008年《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件疑難問(wèn)題的解答》(簡(jiǎn)稱《福建高院解答》)等規(guī)范性文件均規(guī)定了較為詳細(xì)的集體成員資格認(rèn)定的概括性依據(jù)和特殊人群的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。第四，“是平均分配還是按所盡義務(wù)或者貢獻(xiàn)分配的決定權(quán)”也被相關(guān)立法單一化。如《山西分配辦法》和《河南分配意見(jiàn)》均規(guī)定，“平均支付給征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)本集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的成員”，這等于排除了“按所盡義務(wù)或者貢獻(xiàn)分配”的決定權(quán)。
上述國(guó)務(wù)院授權(quán)制定的政府規(guī)章對(duì)農(nóng)民集體分配自治權(quán)的限制主要是為了修改或變通《土地管理法實(shí)施條例》第26條的相關(guān)規(guī)定。但是，在集體土地部分征收或者雖全部征收但未撤銷建制時(shí)，農(nóng)民集體對(duì)于留給集體經(jīng)濟(jì)組織的小部分土地補(bǔ)償款，仍有分與不分、分多少的自治權(quán)。因此，本文前述提出修改《土地管理法實(shí)施條例》第26條，區(qū)分耕地、宅基地、自留地、自留山上的用益物權(quán)和所有權(quán)分別補(bǔ)償?shù)牧⒎ńㄗh，將農(nóng)民集體享有的分配自治權(quán)縮限于土地補(bǔ)償款中歸屬于農(nóng)民集體自己所有的那部分，不僅可以避免農(nóng)民集體干預(yù)本屬于用益物權(quán)人的土地補(bǔ)償款份額，[32]而且還可以理順《物權(quán)法》、《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的土地補(bǔ)償款分配自治權(quán)的適用對(duì)象，適度緩解法律既授權(quán)又限制農(nóng)民集體分配自治權(quán)的自相矛盾。之所以“適度緩解”，因?yàn)樵凇澳男┤擞袡?quán)參與分配的決定權(quán)”以及“是平均分配還是按所盡義務(wù)或者貢獻(xiàn)分配的決定權(quán)”兩個(gè)方面，基于集體成員權(quán)的平等性，農(nóng)民集體的分配自治權(quán)仍應(yīng)當(dāng)受制于立法權(quán)的統(tǒng)一規(guī)定;如果不受制于立法權(quán)，那么法院的司法干預(yù)亦將于法無(wú)據(jù)。
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