[ 董雁春 ]——(2012-6-7) / 已閱11578次
摘要：近年來，食品安全事故的頻繁發(fā)生使食品安全越來越受到人們的重視。面對諸多的食品安全問題，建立快速有效的食品安全法律體系已迫在眉睫。食品召回制度作為建立食品安全體系的重要一環(huán)，有著舉足輕重的地位，具有重要的理論研究價(jià)值。本文擬以《中華人民共和國食品安全法》為理論研究背景，以我國的食品召回法律制度為主線，提出該制度體系尚存在的不足，并以美國為例總結(jié)國外食品召回制度的特點(diǎn)，以此為借鑒，探討如何使食品召回制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
關(guān)鍵詞：食品召回；制度完善；食品分級召回；食品溯源管理；食品召回責(zé)任險(xiǎn)；
“民以食為天，食以安為先”，依此普世的社會(huì)價(jià)值觀念，“安全”這一要素顯然是食品進(jìn)入流通和消費(fèi)領(lǐng)域所應(yīng)當(dāng)具備的最為基本的條件。然而近年來，食品安全事故卻在不斷爆發(fā)，從國際范圍來說，如英國的"瘋牛病"、歐洲的"口蹄疫"、席卷全球的禽流感等等。與之相應(yīng)的，我國的食品安全事件也是層出不窮，如劣質(zhì)奶粉、蘇丹紅、石蠟火鍋底料、瘦肉精、毒大米，以及前幾年備受關(guān)注的三鹿奶粉等事件。問題食品之多，涉及范圍之廣，造成后果之重，已經(jīng)到了令人談"食"色變的地步。
面對接踵而至的食品安全問題，如何快速有效地將問題食品從市場上撤出，避免更為嚴(yán)重的后果，以便最大限度保護(hù)消費(fèi)者的利益，是當(dāng)下我國著重探討并急于解決的問題。其中重要的舉措之一，就是建立完善的食品召回制度。通過對國外先行者經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)以及對基于本國國情把握之上的實(shí)踐摸索，形成一套獨(dú)特的食品召回法律制度。
一、食品召回制度的概述
食品召回制度，是指由于生產(chǎn)商生產(chǎn)的食品存在設(shè)計(jì)缺陷或制造缺陷，并已經(jīng)進(jìn)入流通領(lǐng)域，為避免缺陷食品危及人身安全及財(cái)產(chǎn)損失，生產(chǎn)商必須及時(shí)將缺陷食品進(jìn)入流通領(lǐng)域的情況向國家有關(guān)部門進(jìn)行報(bào)告，并提出召回申請。如果生產(chǎn)商不主動(dòng)召回，政府可以強(qiáng)行將缺陷食品進(jìn)行召回，由此所確立的制度即為食品召回制度。食品召回制度是國際通行的一種食品安全事后監(jiān)管有效措施，既可以有效應(yīng)對食品安全突發(fā)事件，保障消費(fèi)者生命健康安全，又能夠明確產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任主體，規(guī)范食品生產(chǎn)加工企業(yè)行為，從而全面提高食品行業(yè)的質(zhì)量安全水平和市場競爭力。
從食品召回制度的設(shè)計(jì)初衷與實(shí)踐效果分析，該制度具有預(yù)防性、無償性、大眾性、實(shí)體法與程序法兼容性等特征。所謂預(yù)防性是指食品召回制度的功能在于預(yù)防食品安全事件的發(fā)生或者阻止其進(jìn)一步擴(kuò)大，從而防止更多人的生命健康利益受到侵害。該制度有利于防患于未然，避免該類產(chǎn)品大規(guī)模損害的發(fā)生。無償性是指生產(chǎn)商、經(jīng)銷商、進(jìn)口商必須依照法律程序無償?shù)卣倩夭话踩称贰?#61531;因?yàn)椴话踩称返漠a(chǎn)生責(zé)任在于生產(chǎn)者一方，消費(fèi)者是受害者，所以經(jīng)濟(jì)損失必須由生產(chǎn)者承擔(dān)，這也是實(shí)質(zhì)正義的必然要求。大眾性是食品召回制度最典型的特點(diǎn)，因?yàn)橄啾榷裕�、玩具等產(chǎn)品召回涉及的只是一部分消費(fèi)者，而食品消費(fèi)是所有人都需從事的活動(dòng)。
此外，食品召回制度既有實(shí)體法的內(nèi)容，也有程序法的規(guī)定，兩者相互兼容，程序性特征又催生出期限性特點(diǎn)。程序性是指不管是主動(dòng)召回還是被責(zé)令召回，都應(yīng)該遵循一定的法律程序，違反程序?qū)?dǎo)致相關(guān)主體承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。期限性是指不安全食品的召回必須在法定期限內(nèi)盡快進(jìn)行，這樣才能及時(shí)有效地防止危害擴(kuò)大。期限性特點(diǎn)源于食品消費(fèi)的本身特點(diǎn)，因?yàn)槭称废M(fèi)是一次性的，且有保質(zhì)期的限制，消費(fèi)者通常不會(huì)囤積食品，食品從生產(chǎn)到銷售再到食用的時(shí)間間隔很短。倘若食品的召回稍有遲延，就會(huì)造嚴(yán)重的后果。
二、我國食品召回制度之現(xiàn)狀
2002年11月，北京實(shí)行“違規(guī)食品限期追回制度”，成為我國食品召回的開端。2006年8月1日起，上海市正式頒布實(shí)施《缺陷食品召回管理規(guī)定（試行）》，在全國率先實(shí)行缺陷食品分級召回，并成立了缺陷食品鑒定組，這是我國首個(gè)較為系統(tǒng)、具有操作性的食品召回制度。在積累了足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，2007年7月24日，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局頒布了《食品召回管理規(guī)定》，雖然這仍然只是一個(gè)法律位階較低的部門規(guī)章，不能統(tǒng)領(lǐng)其他食品監(jiān)管部門，但我們從中可以看出我國對食品召回法律制度的重視程度。2009年2月28日，經(jīng)歷了數(shù)次草案搜集各方意見后，由十一屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國食品安全法》，該法第五十三條對食品召回作出明確規(guī)定，至此，食品召回法律制度終于被提升到了法律的高度。
《食品安全法》的頒布對于構(gòu)建我國的食品召回法律制度體系具有里程碑的意義，但由于該法只對食品召回做了原則性的規(guī)定，并沒有把食品召回在實(shí)體上和程序上如何具體操作做一個(gè)很好的銜接，而且相關(guān)的配套制度也不很完善，不可能很好地應(yīng)對實(shí)際存在的種種問題。因此說我國食品召回制度尚不夠成熟。而以美國為代表的發(fā)達(dá)國家的食品召回制度已相當(dāng)完備，我國應(yīng)當(dāng)借鑒國外食品召回制度的具體做法，完善食品召回制度。
三、以美國為例，總結(jié)國外食品召回特點(diǎn)
各國在食品安全方面都制定了詳細(xì)的法律法規(guī)，食品召回的監(jiān)管機(jī)關(guān)、主體、條件、程序、法律責(zé)任以及食品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢測方法等相關(guān)制度都以法律形式予以明確的規(guī)定。其中美國是世界上市場經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家、在管理市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在食品召回的具體實(shí)施中，可操作性強(qiáng)，效率高，效果好，具有一定的代表性。其特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：
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從表面上看，美國食品召回是企業(yè)的自愿行為，實(shí)質(zhì)上是在政府職能部門監(jiān)督下實(shí)施的強(qiáng)制性行為。美國食品召回制度是在政府行政職能部門的主導(dǎo)下進(jìn)行的。負(fù)責(zé)監(jiān)管食品召回的是農(nóng)業(yè)部食品安全檢疫局、食品和藥品管理局。食品安全檢疫局主要負(fù)責(zé)監(jiān)督肉、禽、蛋類產(chǎn)品質(zhì)量和缺陷產(chǎn)品的召回，食品和藥品監(jiān)督局主要負(fù)責(zé)食品安全檢疫局管轄以外的產(chǎn)品，即除肉、禽、蛋類制品以外食品的召回。這兩個(gè)部門負(fù)責(zé)各自管轄下的食品召回的全過程，職責(zé)明確，互不交叉，有效的發(fā)揮監(jiān)督的作用。消費(fèi)者利益能得到很好的保護(hù)，不能完全歸因于消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)意識強(qiáng)，而是因?yàn)槊绹幸惶啄軌驇椭跣∠M(fèi)者的機(jī)制。
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美國食品安全檢疫局、食品和藥品安全局對缺陷食品可能引起的損害進(jìn)行分級，并以此作為依據(jù)確定食品召回的級別。美國的食品召回有三級：第一級是最嚴(yán)重的，消費(fèi)者食用了這類產(chǎn)品將肯定危害身體健康甚至導(dǎo)致死亡；第二級是危害較輕的，消費(fèi)者食用后可能不利于身體健康；第三級是一般不會(huì)有危害的，消費(fèi)者食用這類食品后不會(huì)引起任何不利于健康的后果，如貼錯(cuò)產(chǎn)品標(biāo)簽、產(chǎn)品標(biāo)識有錯(cuò)誤或未能充分反映產(chǎn)品內(nèi)容等。將食品召回分級處理，既有利于正確的確定缺陷食品的危害程度，及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)避免了事態(tài)的擴(kuò)大，造成社會(huì)成本的浪費(fèi)和社會(huì)秩序的動(dòng)蕩。
（三）完備的食品溯源制度
美國食品和藥品管理局規(guī)定與生產(chǎn)食品及動(dòng)物飼料產(chǎn)品相關(guān)的單位，包括生產(chǎn)者、加工者、包裝者、分銷者、接受者、持有者及進(jìn)口商都應(yīng)當(dāng)及時(shí)建立記錄檔案。通過全程監(jiān)管，對可能會(huì)給食品安全構(gòu)成潛在危害的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先加以防范，避免重要環(huán)節(jié)的缺失，并以此為基礎(chǔ)實(shí)行問題食品的追溯制度。良好的食品可追溯性是成功召回食品的基礎(chǔ)。建立從生產(chǎn)、加工到流通各個(gè)階段的連續(xù)的信息追蹤系統(tǒng)，記錄保留從初級產(chǎn)品到最終消費(fèi)品各個(gè)階段的完整的信息資料。一旦出現(xiàn)食品安全問題，利用“電子身份證”等技術(shù)的廣泛應(yīng)用，就能立刻找到問題根源以及問題鏈，極大地提高了食品召回的效率和效力。
�。ㄋ模┕膭�(lì)企業(yè)在食品召回中的誠信自律
如果企業(yè)發(fā)現(xiàn)食品存在安全缺陷，勇于承認(rèn)問題，在監(jiān)管部門還沒有下“禁令”時(shí)就發(fā)出產(chǎn)品召回令，撤回自己的產(chǎn)品，并且在食品召回過程中與FSIS（食品安全檢驗(yàn)局）或FDA（食品和藥物管理局）合作，主動(dòng)提交問題報(bào)告要求召回缺陷食品，一般能得到寬大處理。反之，如果企業(yè)不與政府合作，發(fā)現(xiàn)問題有意隱瞞，不僅要承擔(dān)行政責(zé)任，還可能承擔(dān)刑事責(zé)任。這一制度鼓勵(lì)企業(yè)誠信自律，最終贏得市場和消費(fèi)者的信賴。
三、完善我國食品召回制度的構(gòu)想
�。ㄒ唬┩晟剖称氛倩胤审w系
要建立我國的食品召回制度就必須制定專門的法律法規(guī)，形成有機(jī)的法律體系。最新頒布的《食品安全法》第一次正式、明確地提出食品召回制度，是法律方面的一大進(jìn)步，但面對越來越復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)市場，單靠一部法律的力量是不夠的，建議在完善食品安全法的基礎(chǔ)上，制定其他配套的具體方面的單行法規(guī)，最終形成權(quán)威的，科學(xué)的，合理的食品召回法律體系。首先，《食品安全法》作為我國食品安全法律體系中的一般法，應(yīng)該在條文中增加對《食品召回管理規(guī)定》的聯(lián)系。比如在第一章總則中增加一條，“國家建立食品召回制度。有關(guān)食品召回事宜本法有規(guī)定的，依本法規(guī)定；本法沒有規(guī)定的則依《食品召回管理規(guī)定》進(jìn)行處理”。同時(shí)對《食品召回管理規(guī)定》進(jìn)行修訂，將其上升為《食品安全法》的實(shí)施細(xì)則，從而建立起宏觀與微觀規(guī)定相結(jié)合的食品召回法律制度體系。其次，需要分別制定食品、食品添加劑、食品用具設(shè)備召回管理辦法。其中，《食品召回管理辦法》應(yīng)明確食品召回的適用范圍、食品召回的分類、食品召回的程序、食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的責(zé)任、食品召回的監(jiān)管職責(zé)以及法律責(zé)任等問題�！妒称诽砑觿┱倩毓芾磙k法》可由衛(wèi)生行政部門發(fā)布，明確食品添加劑召回的標(biāo)準(zhǔn)要求、食品添加劑召回的程序以及相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)�！妒称酚镁�、設(shè)備、包裝材料召回管理辦法》可由衛(wèi)生、工商部門聯(lián)合發(fā)布，明確召回的適用范圍、召回的標(biāo)準(zhǔn)要求、程序以及法律責(zé)任等問題。最后，需要制定食品、食品添加劑、食品用具設(shè)備召回指南。此類指南雖不具有法律、法規(guī)、規(guī)章的法律效力，但指南在幫助和指導(dǎo)企業(yè)遵守法律、法規(guī)、規(guī)章方面起著重要作用。發(fā)達(dá)國家比較注重指南的運(yùn)用，我國在這方面應(yīng)該給予重視。
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