[ 付士平 ]——(2003-10-10) / 已閱43277次
行政訴訟證據(jù)五大規(guī)則解讀
付 士 平
證據(jù),在法學(xué)界一向被視為訴訟的脊梁,是構(gòu)筑訴訟大廈最為可靠的基石。證據(jù)規(guī)則是關(guān)于哪些材料可以作為證據(jù)、證據(jù)的收集、審查判斷以及如何運(yùn)用證據(jù)證明案件待證事實(shí)的法律規(guī)范的總和。為履行我國(guó)加入WTO三大協(xié)定中關(guān)于及時(shí)公布貿(mào)易法律、法規(guī)、處理貿(mào)易糾紛案件司法裁判案例及依據(jù)的承諾，繼民事訴訟證據(jù)規(guī)則頒布后，最高人民法院吸取證據(jù)理論的研究成果，結(jié)合行政訴訟特點(diǎn)，又頒布實(shí)施了《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》。該規(guī)定是我國(guó)行政訴訟證據(jù)規(guī)則的主要載體。其主要規(guī)則有：
一、取證規(guī)則
取得證據(jù)規(guī)則是人民法院、行政主體及其相對(duì)人和其它利害關(guān)系人收集、調(diào)取證據(jù)所應(yīng)遵循的程序、方法和應(yīng)滿足的條件。由于目前我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法，行政程序中的取證缺乏明確一致的規(guī)定。本司法解釋基于司法權(quán)力的局限，也不可能對(duì)行政程序中調(diào)取證據(jù)行為作出設(shè)定，只能通過(guò)對(duì)舉證要求的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)對(duì)取證行為的規(guī)范。事實(shí)上，本司法解釋第二部分“提供證據(jù)的要求”，就是對(duì)取證行為的要求。如果取證不符合要求，舉證當(dāng)然就不可能符合要求。所以我將這一部分歸納為取證規(guī)則。主要有以下內(nèi)容：
�。ㄒ唬廴∽C時(shí)限規(guī)則］
即取證時(shí)限上的要求。該規(guī)則涉及司法解釋中的兩個(gè)條款。即第3條：在訴訟中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告和證人收集證據(jù)。第60條1項(xiàng)：被告在作出行政行為之后自行收集的證據(jù)不能作為行政行為合法的依據(jù)。因此，被告收集證據(jù)，一般應(yīng)在做出行政行為之前的行政程序中進(jìn)行。該規(guī)則不約束原告、第三人。
�。ǘ圩C據(jù)形式要件規(guī)則］
所有證據(jù)都是形式和內(nèi)容的統(tǒng)一。證據(jù)的形式要件是指證據(jù)在形式上所應(yīng)滿足的條件。證據(jù)形式應(yīng)該說(shuō)是審查判斷證據(jù)可采信的重要內(nèi)容和途徑。證據(jù)材料能否作為被采用，除內(nèi)容因素外，一定程度上也取決于證據(jù)形式是否符合法定條件。證據(jù)形式是在取證過(guò)程中形成的。加強(qiáng)對(duì)證據(jù)形式要件的理解認(rèn)識(shí)，不僅可以規(guī)范取證行為，也有利于提高質(zhì)證和認(rèn)證水平。
�。蹠�(shū)證］ 書(shū)證是指以文字、符號(hào)民、圖畫(huà)等所表達(dá)和記載的思想內(nèi)容明案件待證事實(shí)的書(shū)面文件或其它物品。具有穩(wěn)定性強(qiáng)，易于保存，不受載體限制特點(diǎn)。應(yīng)調(diào)取原件或與原件核對(duì)無(wú)誤的復(fù)印件、照片、節(jié)錄本；應(yīng)當(dāng)注明出處并經(jīng)核對(duì)無(wú)異后加蓋印章；報(bào)表、圖紙、帳冊(cè)、科技文獻(xiàn)應(yīng)有說(shuō)明材料；詢問(wèn)、陳述、談話類筆錄，應(yīng)當(dāng)由執(zhí)法人員、被詢問(wèn)人、陳述人、談話人簽名或蓋章（10條）。
�。畚镒C］ 物證指以其存在形式、外部特征、內(nèi)在屬性證明案件待證事實(shí)的實(shí)體物和痕跡。應(yīng)調(diào)取原物，確有困難的可以調(diào)取與原物核對(duì)無(wú)誤的復(fù)制件或該物證的照片；種類物調(diào)取其中的一部分（11條）。
�。垭娮幼C據(jù)］ 電子證據(jù)是伴隨現(xiàn)代電子技術(shù)發(fā)展而出現(xiàn)的證據(jù)形式，除電子郵件（E－mail）外，還包括電子數(shù)據(jù)交換、電子資金劃撥、電子公告牌記錄等，早在60年代，英美法系一些國(guó)家就確立了關(guān)于電子證據(jù)的大量判例。南非于1983年、加拿大于1998年還分別制定有《計(jì)算機(jī)證據(jù)法》。本司法解釋稱之為計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)。即向法院提交計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)或錄音、錄像視聽(tīng)資料證據(jù)，應(yīng)調(diào)取原始載體或復(fù)制件；注明制作方法，制作時(shí)間，證明對(duì)象，制作人等；聲音資料應(yīng)附有該聲音內(nèi)容的文字記錄（12條）。
［證人證言］ 指了解案件有關(guān)的人向法院所作的用來(lái)證明案件待證事實(shí)的陳述。應(yīng)寫(xiě)明證人的姓名、年齡、性別、職業(yè)、住址等基本情況；應(yīng)有證人的簽名，不能簽名的，應(yīng)當(dāng)以蓋章等方式證明；注明出具日期；附有居民身份證復(fù)印件等證明證人身份的文件（13條）。
�。坭b定結(jié)論］ 是鑒定人接受委托或聘請(qǐng)，運(yùn)用自己專門知識(shí)或技能，對(duì)某些專門性問(wèn)題進(jìn)行分析、判斷后所作出的結(jié)論意見(jiàn)。應(yīng)當(dāng)載明委托人和委托鑒定的事項(xiàng)、向鑒定部門提交的相關(guān)材料、鑒定的依據(jù)和使用的科學(xué)技術(shù)手段、鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說(shuō)明，并應(yīng)有鑒定人的簽名和鑒定部門的蓋章。通過(guò)分析獲得的鑒定結(jié)論，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明分析過(guò)程（14條）。
�。郜F(xiàn)場(chǎng)筆錄］ 現(xiàn)場(chǎng)筆錄是行政主體工作人員在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查、處理、處罰而制作的文字記載材料。是行政訴訟特有的證據(jù)形式。勘驗(yàn)筆錄與現(xiàn)場(chǎng)筆錄近似，只是制作主體、時(shí)間略有區(qū)別。形式上應(yīng)當(dāng)載明時(shí)間、地點(diǎn)和事件等內(nèi)容，并由執(zhí)法人員和當(dāng)事人簽名。當(dāng)事人拒絕簽名或者不能簽名的，應(yīng)當(dāng)注明原因。有其他人在現(xiàn)場(chǎng)的，可由其他人簽名。法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)現(xiàn)場(chǎng)筆錄的制作形式另有規(guī)定的，從其規(guī)定（15條）。
�。塾蛲庾C據(jù)］ 域外證據(jù)主要指在我國(guó)領(lǐng)域外形成的證據(jù)。當(dāng)事人調(diào)取在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域外形成的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明來(lái)源，經(jīng)所在國(guó)公證機(jī)關(guān)證明，并經(jīng)中華人民共和國(guó)駐該國(guó)使領(lǐng)館認(rèn)證，或者履行中華人民共和國(guó)與證據(jù)所在國(guó)訂立的有關(guān)條約中規(guī)定的證明手續(xù)（16條）。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于我原駐蘇聯(lián)大使館教育處出具的證明不具有證明效力的復(fù)函》的規(guī)定，我駐外大使館具體行使涉外公證認(rèn)證的職能部門是領(lǐng)事部，其他部門不具有該項(xiàng)職能，出具的涉外公證認(rèn)證文書(shū)無(wú)效。我國(guó)已于1997年加入海牙國(guó)際取證公約。
調(diào)取的在中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)內(nèi)形成的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)具有按照有關(guān)規(guī)定辦理的證明手續(xù)。證明主要有四種方式：1、我駐港、澳機(jī)構(gòu)的證明；2、當(dāng)?shù)毓?huì)聯(lián)合會(huì)等團(tuán)體的證明；3、我司法部委托的港澳律師的證明；4、臺(tái)灣不冠以“中華民國(guó)”名義的公證機(jī)構(gòu)或民間組織的證明。
�。弁馕淖C據(jù)］ 外文證據(jù)主要指外文書(shū)證、外文視聽(tīng)資料等由外國(guó)語(yǔ)言文字形成的證據(jù)。當(dāng)事人調(diào)取外文書(shū)證或者外國(guó)語(yǔ)視聽(tīng)資料的，應(yīng)當(dāng)附有由具有翻譯資質(zhì)的機(jī)構(gòu)翻譯的或者其他翻譯準(zhǔn)確的中文譯本，由翻譯機(jī)構(gòu)蓋章或者翻譯人員簽名（17條）。
�。凵婷茏C據(jù)］ 指涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的證據(jù)。對(duì)這類證據(jù)在形式上應(yīng)作出明確標(biāo)注和說(shuō)明。調(diào)取的 證據(jù)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的，應(yīng)當(dāng)作出明確標(biāo)注（18條）。
�。ㄈ鄯ㄔ喝∽C規(guī)則］
本司法解釋首次對(duì)人民法院調(diào)取證據(jù)作了較為明確的規(guī)定。
�。垡缆殭�(quán)調(diào)取規(guī)則］ 人民法院有以下兩種情況可以向公民法人或者其他組織調(diào)取證據(jù)：（1）涉及國(guó)家公共利益或他人合法權(quán)益的事實(shí)認(rèn)定。（2）涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、回避、中止、終結(jié)訴訟等程序性事項(xiàng)。（22條）需要調(diào)取的證據(jù)在異地的，可以委托證據(jù)所在地法院調(diào)取。不能完成委托內(nèi)容的，應(yīng)告知委托的法院說(shuō)明原因（26條）。
［應(yīng)請(qǐng)求調(diào)取規(guī)則］ 原告或第三人（不排斥被告）不能自行收集，但能夠提供確切線索的以下三類證據(jù)，可以申請(qǐng)人民法院調(diào)�。海�1）國(guó)家有關(guān)部門保存，且須由法院調(diào)取的證據(jù)；（2）涉密證據(jù)；（3）確因客觀原因不能收集的其他證據(jù)（23條）。這是申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的范圍。申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的程序是，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)提交調(diào)取證據(jù)申請(qǐng)書(shū)，寫(xiě)明申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的原因、證據(jù)持有人姓名或名稱、住址、擬取證內(nèi)容和要證明的案件事實(shí)（24條）。法院對(duì)調(diào)取證據(jù)的申請(qǐng)應(yīng)進(jìn)行審查，符合條件的及時(shí)調(diào)��；不符合條件的，書(shū)面通知當(dāng)事人或其代理人，并說(shuō)明理由；當(dāng)事人或其代理人可以在三日內(nèi)申請(qǐng)復(fù)議一次，法院在五日內(nèi)作出答復(fù)（25條）。
�。廴∽C目的規(guī)則］ 人民法院不得為證明被訴具體行政行為合法性，調(diào)取被告在作出行政行為時(shí)未收集的證據(jù)（23條2款）。
�。ㄈ圩C據(jù)保全規(guī)則］
證據(jù)保全是指在證據(jù)可能滅失或以后難于取得的情況下，由法院應(yīng)當(dāng)事人申請(qǐng)或依職權(quán)，對(duì)證據(jù)進(jìn)行的固定和保護(hù)。
�。鄢绦蛞�(guī)則］ 當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)保全證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在舉證期限屆滿前以書(shū)面形式提出，并說(shuō)明證據(jù)的名稱和地點(diǎn)、保全的內(nèi)容和范圍、申請(qǐng)保全的理由等事項(xiàng)。人民法院可以要求其提供相應(yīng)的擔(dān)保。法律、司法解釋規(guī)定訴前保全證據(jù)的，依照其規(guī)定辦理（27條）。
［方法規(guī)則］ 人民法院保全證據(jù)可以根據(jù)具體情況，采取查封、扣押、拍照、錄音、錄象、復(fù)制、鑒定、勘驗(yàn)、制作詢問(wèn)筆錄等保全措施。人民法院保全證據(jù)時(shí)，可以要求當(dāng)事人或者其訴訟代理人到場(chǎng)（28條）。
�。ㄋ模郜F(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)規(guī)則］
勘驗(yàn)是司法或行政執(zhí)法人員憑借感覺(jué)，包括聽(tīng)覺(jué)、視覺(jué)、嗅覺(jué)和觸覺(jué)以及專門調(diào)查工具對(duì)案件相關(guān)場(chǎng)所進(jìn)行觀察、檢驗(yàn)以收集證據(jù)的活動(dòng)。
人民法院可以依當(dāng)事人申請(qǐng)或者依職權(quán)勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)（33條）�？彬�(yàn)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，勘驗(yàn)人員必須出示人民法院的證件，并邀請(qǐng)當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織或者當(dāng)事人所在單位派人參加。當(dāng)事人或其成年親屬應(yīng)當(dāng)?shù)綀?chǎng)，拒不到場(chǎng)的，不影響勘驗(yàn)的進(jìn)行，但應(yīng)當(dāng)在勘驗(yàn)筆錄中說(shuō)明情況（33條）。
審判人員應(yīng)當(dāng)制作勘驗(yàn)筆錄，記載勘驗(yàn)的時(shí)間、地點(diǎn)、勘驗(yàn)人、在場(chǎng)人、勘驗(yàn)的經(jīng)過(guò)和結(jié)果，由勘驗(yàn)人、當(dāng)事人、在場(chǎng)人簽名�？彬�(yàn)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)繪制的現(xiàn)場(chǎng)圖，應(yīng)當(dāng)注明繪制的時(shí)間、方位、繪制人姓名和身份等內(nèi)容。當(dāng)事人對(duì)勘驗(yàn)結(jié)論有異議的，可以在舉證期限內(nèi)申請(qǐng)重新勘驗(yàn)，是否準(zhǔn)許由人民法院決定（34條）。
二、舉證規(guī)則
行政訴訟舉證，就是指行政訴訟的當(dāng)事人向法庭提供證據(jù)，證明被訴具體行政行為或事實(shí)損害行為、損害行為與損害結(jié)果的因果關(guān)系是否存在、是否合法、應(yīng)否承擔(dān)行政賠償責(zé)任、承擔(dān)何種賠償責(zé)任的訴訟活動(dòng)。
�。ㄒ唬叟e證責(zé)任配置規(guī)則］
舉證責(zé)任，指當(dāng)事人在訴訟中因舉證不能或不力所應(yīng)承擔(dān)的法律后果。舉證責(zé)任制度最早起源于羅馬法時(shí)代。當(dāng)時(shí)主要是指行為意義上的舉證責(zé)任，理論研究中稱之為主觀舉證責(zé)任，即向法院提供證據(jù)證明自己主張的義務(wù)或負(fù)擔(dān)。后來(lái)法國(guó)學(xué)者提出了客觀舉證責(zé)任的概念，即結(jié)果意義上的舉證責(zé)任，就是在待證事實(shí)真?zhèn)尾幻�、而法院又不能拒絕裁判情況下，判決由誰(shuí)承擔(dān)不利的法律后果。這就出現(xiàn)了舉證責(zé)任如何配置的問(wèn)題。理論上有法律要件分類說(shuō)、權(quán)利限制擴(kuò)張區(qū)別說(shuō)等觀點(diǎn)。
法律要件分類說(shuō)是德國(guó)學(xué)者提出的一種觀點(diǎn)，與民事訴訟相同。德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)均采此說(shuō)。該學(xué)說(shuō)將民事法律規(guī)范分為權(quán)利產(chǎn)生規(guī)范、權(quán)利妨害規(guī)范、權(quán)利消滅規(guī)范和權(quán)利排除規(guī)范，前者為基礎(chǔ)規(guī)范，后三者為對(duì)立規(guī)范。主張權(quán)利存在者就權(quán)利規(guī)范中關(guān)于權(quán)利事實(shí)存在的構(gòu)成要件承擔(dān)舉證責(zé)任；主張權(quán)利不存在者應(yīng)就對(duì)立規(guī)范中，權(quán)利消滅（如債務(wù)已清償）、權(quán)利妨害（如沒(méi)有或限制行為能力）、或權(quán)利排除（如已超過(guò)時(shí)效）等負(fù)舉證責(zé)任。
權(quán)利限制、擴(kuò)張區(qū)別說(shuō)是日本學(xué)者提出的。他們認(rèn)為，限制國(guó)民權(quán)利、課處義務(wù)的行政處理訴訟，由行政機(jī)關(guān)就行為的適法性負(fù)舉證責(zé)任；國(guó)民請(qǐng)求擴(kuò)張權(quán)利或利益領(lǐng)域應(yīng)就其請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任。
我國(guó)行政訴訟法和最高法院這次制定的行政訴訟證據(jù)規(guī)則沒(méi)有照搬前述理論，而是規(guī)定行政機(jī)關(guān)就行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任；相對(duì)人申請(qǐng)授益，應(yīng)就其請(qǐng)求符合法定條件負(fù)舉證責(zé)任，且對(duì)原告沒(méi)有適用舉證責(zé)任的概念。即：被告對(duì)行政行為合法性（1條）和被告認(rèn)為原告起訴超過(guò)法定期限的（4條3款）負(fù)舉證責(zé)任。原告應(yīng)負(fù)責(zé)提供三類證據(jù)材料：符合起訴條件的材料（4條1款）；訴被告不作為，證明其在行政程序中曾提出過(guò)申請(qǐng)的材料（4條2款）；賠償訴訟中，行政行為造成損害的事實(shí)（5條）。同時(shí)規(guī)定了原告享有提供被告行為違法的證據(jù)的權(quán)利（6條）。
（二）［舉證失權(quán)規(guī)則］
舉證失權(quán)指無(wú)正當(dāng)理由超出法定舉證期限，即喪失舉證權(quán)利的制度。我國(guó)行政訴訟法沒(méi)有舉證期限的規(guī)定，長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行證據(jù)隨時(shí)提出主義，增加了訴訟成本，降低了訴訟效率，也不利于公正價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。最高法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法的解釋只是對(duì)被告舉證的期限作了原則規(guī)定，不夠完整。這次證據(jù)規(guī)則作了如下調(diào)整：
被告應(yīng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和抉揚(yáng)規(guī)范性文件；因不可抗力或客觀上不能控制的其它正當(dāng)事由不能如期提供的，應(yīng)在舉證其限界滿前提出延期舉證申請(qǐng)，法院準(zhǔn)許的，應(yīng)在正當(dāng)事由消除后10日內(nèi)提供證據(jù)；逾期提供的，視為沒(méi)有證據(jù)（1條）。
原告或第三人應(yīng)在開(kāi)庭審理前或法院指定的交換證據(jù)日提供證據(jù)，因正當(dāng)事由申請(qǐng)延期，法院準(zhǔn)許的，可以在法庭調(diào)查中提供，逾期提供的，視為放棄舉證權(quán)利。在一審程序中無(wú)正當(dāng)事由未提供而于二審程序中提供的證據(jù)，法院不予接納（7條）。
對(duì)需要鑒定的事項(xiàng)負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人，在舉證期限內(nèi)無(wú)正當(dāng)理由不提出鑒定申請(qǐng)、不預(yù)交鑒定費(fèi)用或者拒不提供相關(guān)材料，致使對(duì)案件爭(zhēng)議的事實(shí)無(wú)法通過(guò)鑒定結(jié)論予以認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)對(duì)該事實(shí)承擔(dān)舉證不能的法律后果（31條）。
�。ㄈ圩C據(jù)管理規(guī)則］
行政訴訟證據(jù)的管理原來(lái)也一直無(wú)法可依。本次司法解釋對(duì)證據(jù)管理首次作了規(guī)定即：
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