[ 立民 ]——(2003-10-5) / 已閱23354次
我國企業(yè)登記審批程序的問題及其改革
立民
企業(yè)登記審批,是登記主管機關(guān)依照法定條件和程序,對當(dāng)事人的登記申請,予以審查核準(zhǔn),并公之與眾,使其取得市場主體資格的強制性管理制度，是市場主體進入市場，獲取營利性機會的基本前提，也是國家市場準(zhǔn)入的首要環(huán)節(jié)。便捷高效的登記審批程序，對保障人們的經(jīng)濟權(quán)利，對市場經(jīng)濟主體基礎(chǔ)的構(gòu)建，具有極為重要的意義。
一、我國企業(yè)登記審批程序的主要問題
脫胎于計劃經(jīng)濟體制的現(xiàn)行企業(yè)登記審批程序，是以層層審批、嚴(yán)格審查、多頭登記、退出機制不健全為主要特征的行政許可機制。
（一）在審批環(huán)節(jié)上，實行層層審批。企業(yè)登記審批作為依申請的行政許可行為，是當(dāng)事人的申請行為與行政機關(guān)的許可行為的有機統(tǒng)一，相應(yīng)地，企業(yè)登記審批程序包括兩種具體程序：一是申請人進行的申請登記注冊程序，二是有關(guān)行政機關(guān)對企業(yè)進行的核準(zhǔn)登記注冊程序。在我國，行政機關(guān)的審批程序被人為分成若干環(huán)節(jié),即企業(yè)登記主管機關(guān)的核準(zhǔn)登記程序以及登記主管機關(guān)以外的有關(guān)行政機關(guān)的審批程序。就非公司法人企業(yè)登記程序而言，企業(yè)在向登記主管機關(guān)申請法人登記之前，一般還需要由政府主管部門或政府授權(quán)部門或行業(yè)歸口管理部門進行審批（即前置審批）。就公司登記程序而言，現(xiàn)行公司法雖然確立了直接登記為主、審批設(shè)立為輔的原則，但仍以法律、行政法規(guī)的形式保留了大量的行政審批（公司法第8條、第11條），特別是行業(yè)經(jīng)營資格的審批。從而，形成了企業(yè)登記過程中層層審批的狀況。
（二）在審查方式上，突出嚴(yán)格審查。無論是主管部門就企業(yè)的產(chǎn)品、經(jīng)營業(yè)務(wù)是否符合社會需要和行業(yè)發(fā)展要求，以及就能源、交通運輸、原材料、資源供應(yīng)條件的審核；或行業(yè)歸口管理部門的集中歸口審批；或國家授權(quán)部門對專賣或?qū)I企業(yè)進行的資格審查；還是其他一些部門審查同意，每一個環(huán)節(jié)對企業(yè)經(jīng)營資格的取得，都具有實質(zhì)性的意義。就企業(yè)登記主管機關(guān)的內(nèi)部程序而言，實質(zhì)性審查的色彩也極為濃重�！镀髽I(yè)法人登記管理條例施行細(xì)則》第55條即明確規(guī)定，登記主管機關(guān)在審查當(dāng)事人的登記申請時，要核實有關(guān)登記事項和開辦條件。現(xiàn)行登記制度甚至要求企業(yè)登記機關(guān)承擔(dān)驗資不實、虛報注冊資本的責(zé)任，以滿足嚴(yán)格審查的要求。
（三）在登記體制上，實行分散登記。一方面，工商行政管理機關(guān)依據(jù)《企業(yè)法人登記管理條例》、《公司法》、《公司登記管理條例》、《合伙企業(yè)法》、《合伙企業(yè)登記管理辦法》、《個人獨資企業(yè)法》、《個人獨資企業(yè)登記管理辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章對企業(yè)實施登記管理；另一方面，民政、編制等部門依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等法規(guī)、規(guī)章對民辦非企業(yè)單位、事業(yè)單位等實質(zhì)上的市場主體實施登記管理。更為混亂的，在工商機關(guān)內(nèi)部，企業(yè)登記機構(gòu)、外資企業(yè)登記機構(gòu)、個體私營企業(yè)登記機構(gòu)、甚至部分市場管理機構(gòu)、廣告管理機構(gòu)都在行使企業(yè)登記審批職能。登記管理體制呈現(xiàn)出事權(quán)分散，多頭登記的局面，帶有明顯計劃經(jīng)濟體制下行業(yè)歸口管理的痕跡。
（四）嚴(yán)進寬出，退出機制不健全。吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照，是我國現(xiàn)行登記實踐中強令企業(yè)解散的制度，眾多的法律文件都規(guī)定了的吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的行政處罰制度。企業(yè)被吊銷執(zhí)照后，自應(yīng)進入清算程序，清算結(jié)束后，為注銷登記，企業(yè)才能消滅，才能完全退出市場。由于吊銷執(zhí)照后的清算程序和注銷登記程序很不完善，致使相當(dāng)多的企業(yè)在營業(yè)執(zhí)照吊銷后，仍處于“半死不活”的狀態(tài)�！豆痉ā返�192條規(guī)定，“公司違反法律、行政法規(guī)被依法責(zé)令關(guān)閉的，應(yīng)當(dāng)解散，由有關(guān)主管機關(guān)組織股東、有關(guān)機關(guān)及有關(guān)專業(yè)人員成立清算組，進行清算�！� 國家工商行政管理局工商企字[1997]第183號文件認(rèn)為，該條的有關(guān)主管機關(guān)是指依照國家法律、行政法規(guī)有權(quán)責(zé)令公司關(guān)閉的部門或機關(guān)，不包括公司登記機關(guān)。公司登記機關(guān)不負(fù)責(zé)對被吊銷營業(yè)執(zhí)照的公司的清算工作。實際上，企業(yè)改革后出現(xiàn)的許多企業(yè)是沒有上級主管機關(guān)的�，F(xiàn)行登記制度對吊銷執(zhí)照企業(yè)的放任態(tài)度，造成企業(yè)被吊銷執(zhí)照后，往往不去清算，不進行注銷登記，營業(yè)執(zhí)照和印章等證明企業(yè)主體資格的文件和證章也無法收回，更有甚者，一些企業(yè)因債務(wù)纏身等原因故意不參加年檢，等著被吊銷執(zhí)照，借以逃避債務(wù)。
層層審批、嚴(yán)格審查、多頭登記的登記制度直接導(dǎo)致了企業(yè)登記的環(huán)節(jié)多，期限長，既嚴(yán)重影響了市場準(zhǔn)入的效率，又加大了企業(yè)的成本支出，挫傷了人們的投資積極性。市場退出機制的不健全，既對已然和未然的債權(quán)人的保護產(chǎn)生障礙，又會給市場帶來更多的不確定性，導(dǎo)致市場的運營成本增加，最終既降低市場效率，又損害市場的安全機制。這種登記體制，已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟市場化和全球化的要求。
二、企業(yè)登記審批程序問題的成因
現(xiàn)行企業(yè)登記審批程序存在的問題有著復(fù)雜的歷史背景，是多種因素綜合作用的結(jié)果。
（一）計劃經(jīng)濟體制的歷史慣性。20世紀(jì)50年代，生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造完成后，國家實行計劃經(jīng)濟。在計劃經(jīng)濟下，企業(yè)不是獨立的經(jīng)濟實體，不以追求利潤最大化為目的，成為行政的附屬物。國家計劃的落實、國民經(jīng)濟布局的實現(xiàn)，要求行政機關(guān)對企業(yè)的產(chǎn)、供、銷、人、財、物等實施全面的管理；作為實現(xiàn)國家計劃的工具，企業(yè)按行業(yè)實行歸口管理，行業(yè)行政審批成為企業(yè)開辦的主要程序與依據(jù)。這些因素，必然滲透到企業(yè)登記審批制度中去，形成企業(yè)登記制度層層把關(guān)、嚴(yán)格審查、多頭登記的狀況。在隨后的經(jīng)濟市場化進程中，行政審批逐漸成為各級政府和部門管制經(jīng)濟甚至維護自身利益的主要手段，計劃經(jīng)濟一定程度上演變?yōu)閷徟?jīng)濟。
（二）立法方面的原因�，F(xiàn)行企業(yè)登記法律法規(guī)帶有轉(zhuǎn)軌時期經(jīng)濟立法的鮮明特征，自身體系極不和諧。一方面，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求制定的《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個人獨資企業(yè)法》頒布實施后，以所有制性質(zhì)為基礎(chǔ)的立法如《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》、《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》等，沒有進行相應(yīng)的修改，仍然實行嚴(yán)格的許可主義登記。另一方面，以責(zé)任、組織形式為基礎(chǔ)的立法，雖在立法中規(guī)定了登記的條件，有逐漸減少行政機關(guān)對商事登記的實質(zhì)權(quán)力，向準(zhǔn)則主義登記轉(zhuǎn)變的趨勢，但是這些條件中的援引性條款最后大多要以政策為條件且自由裁量的空間很大，導(dǎo)致登記準(zhǔn)則制難以落實。
立法技術(shù)方面也存在諸多問題，如聯(lián)合審批互為條件，導(dǎo)致了執(zhí)法人員、當(dāng)事人無所適從。一些法律、行政法規(guī)規(guī)定企業(yè)在設(shè)立登記前，應(yīng)報經(jīng)有關(guān)部門審批并領(lǐng)取許可證，企業(yè)憑許可證到工商機關(guān)辦理登記，而有關(guān)主管部門規(guī)定申領(lǐng)許可證必須提交營業(yè)執(zhí)照，造成證照矛盾。如《江蘇省城市房地產(chǎn)交易管理條例》第35條規(guī)定：“房地產(chǎn)中介服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)持有相應(yīng)的資質(zhì)證書，辦理營業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記，并在資質(zhì)證書和營業(yè)執(zhí)照核定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)承接業(yè)務(wù)�！钡暾埲嗽谵k理資質(zhì)證書時，卻又被要求提供營業(yè)執(zhí)照。再如企業(yè)登記注冊前是否需要報經(jīng)有關(guān)部門審批，法律難以確定，從而造成推委扯皮。還有一些法律行政法規(guī)規(guī)定得較為原則，需要執(zhí)法人員判斷是否應(yīng)報經(jīng)有關(guān)部門審批，造成了執(zhí)法的隨意性�！吨腥A人民共和國森林法實施條例》第34條規(guī)定，在林區(qū)經(jīng)營木材，必須縣級以上人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)。但林區(qū)是指哪些區(qū)域，卻沒有明確規(guī)定。《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》第13條規(guī)定，新建、改建、擴建的建設(shè)項目可能產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的，要按照國家規(guī)定的程序報環(huán)境保護行政主管部門批準(zhǔn)。但哪些項目可能產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染，在執(zhí)行中則難以掌握。
（三）思想認(rèn)識的原因。企業(yè)登記管理體現(xiàn)了國家對市場自發(fā)調(diào)節(jié)缺陷的彌補，對市場失靈的克服，是國家對經(jīng)濟生活的一種干預(yù)和調(diào)節(jié)。這種干預(yù)和調(diào)節(jié)，僅以確認(rèn)企業(yè)的商事主體資格，確保交易的效率和安全為必要。歷史上看，作為對企業(yè)的組織和經(jīng)營實行間接管理監(jiān)督的現(xiàn)代企業(yè)登記制度，也正是企業(yè)擺脫封建行會的束縛及其對國家政權(quán)的依附，得以市場主體的地位從事生產(chǎn)經(jīng)營，開展平等競爭的產(chǎn)物。在實踐中，通行的企業(yè)登記制度也都以效率和安全為其價值取向，并以此為中心，進行合理的制度安排。在效率的維護上，統(tǒng)一登記、分類登記、形式審查、注冊官制，成為市場經(jīng)濟國家較為通行的商事登記安排。在交易安全的維護上，具有濃厚大陸法系傳統(tǒng)的澳門甚至在《商法典》第61條明文規(guī)定，“商業(yè)登記之目的系將商業(yè)企業(yè)主及企業(yè)之法律狀況公開，以保障受法律保護之交易之安全”。 許多國家的商事登記法一方面強制商事主體申報自身信息、公示自身信息，另一方面，又將維持企業(yè)的存續(xù)作為貫徹商事登記始終的一項原則，規(guī)定了企業(yè)合并與分立、營業(yè)轉(zhuǎn)讓、公司重整、公司更生等制度，特別是企業(yè)退出市場的制度，以維護債權(quán)人和企業(yè)的經(jīng)營者、勞動者的利益。
而在我國，長期以來，企業(yè)登記被定位成一種行政管理措施，其第一位的價值目標(biāo)是為國家管理提供統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以便于國家下達指令性計劃，便于行政歸口管理。對企業(yè)登記功能的片面認(rèn)識，并沒有隨經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型而自覺地予以地檢討和反思。到了80年代，企業(yè)登記仍然是為了實行管理與監(jiān)督，“登記與管理歸根到底是對企業(yè)實行政策監(jiān)督”，是為了“把企業(yè)的經(jīng)濟活動納入黨的方針政策和國家計劃軌道，促進企業(yè)沿著社會主義方向健康發(fā)展”（1982年8月18日人民日報評論員文章《維護經(jīng)濟秩序的重要措施》）；“工商企業(yè)登記管理，是國家對工商企業(yè)進行行政管理的一項重要措施。它對貫徹以計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔的方針，保障企業(yè)從事合法經(jīng)營，取締非法活動，維護社會主義經(jīng)濟秩序，促進社會主義建設(shè)，都有重要作用”（國發(fā)[1982]108號文件）。1988年，旨在確認(rèn)企業(yè)法人資格的《企業(yè)法人登記管理條例》依然強調(diào)，要“建立企業(yè)法人登記檔案和登記統(tǒng)計制度，掌握與企業(yè)法人登記有關(guān)的基礎(chǔ)信息，為發(fā)展有計劃的商品經(jīng)濟服務(wù)”。管理性的立法思維必然影響到對企業(yè)登記職能的定位，使商事登記應(yīng)有的安全、效率價值無法彰顯，程序的設(shè)計也因此與確認(rèn)商事主體資格的現(xiàn)代商事登記制度貌似神離。首先，深受行業(yè)歸口管理的影響，實行層層審批，多頭登記；其次將企業(yè)民事主體資格的確認(rèn)與營業(yè)資格的政府監(jiān)管混同，強調(diào)主體資格確認(rèn)過程中的層層把關(guān)，嚴(yán)格審查；再次不注重交易安全，沒有市場主體退出的合理通道。
三、進一步完善我國登記審批運行程序的對策建議
改革登記審批程序，必須在準(zhǔn)確定位企業(yè)登記審批職能的基礎(chǔ)上，加強登記機關(guān)外部和內(nèi)部審批程序的改革，形成充分體現(xiàn)效率和安全的制度安排。
（一）改革登記機關(guān)外部審批程序
1、清理行政審批，推行獨立核準(zhǔn)登記制
由行業(yè)審批、主管部門審批、授權(quán)審批構(gòu)成的前置審批制，一定程度上是我國現(xiàn)行企業(yè)登記管理制度的核心，也是導(dǎo)致企業(yè)登記效率低下的主要癥結(jié)所在，是登記審批程序改革的重點之一。近年來，各級政府著力改革企業(yè)登記審批制度，積極探索企業(yè)登記審批運行的新模式。一些地方建立了便民服務(wù)中心、一廳（站）式審批中心、一門式審批協(xié)調(diào)服務(wù)中心等審批服務(wù)性機構(gòu)，由政府牽頭，把負(fù)有企業(yè)注冊登記前置審批職能的主管部門，集中在一個大廳內(nèi)，同時受理企業(yè)登記申請，同時審批，對符合注冊條件的，由工商行政管理部門予以登記發(fā)照。浙江等地推行了并聯(lián)審批制度，依托工商局企業(yè)注冊大廳，統(tǒng)一受理企業(yè)注冊登記及前置審批申請，并通過傳真、計算機通訊等技術(shù)手段，將企業(yè)注冊登記前置審批事項傳達給相關(guān)部門，實行部門前置審批與工商部門注冊登記于一體的審批方式。上海浦東新區(qū)立足于實現(xiàn)責(zé)任主體由政府部門向市場主體的讓渡，對登記注冊的告知承諾制進行了可貴的探索。該區(qū)對部分企業(yè)的設(shè)立、開業(yè)所涉及到的若干審批事項試行告知與承諾制，由工商部門一門受理，在核定經(jīng)營范圍時，書面告知申請人對從事某一生產(chǎn)經(jīng)營活動所應(yīng)當(dāng)符合或者達到的條件、標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，在申請人書面承諾已達到法律、法規(guī)規(guī)定的條件、標(biāo)準(zhǔn)和要求，并承諾承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任后，對申請人所申請的事項即表示同意或認(rèn)可，在7個工作日內(nèi)由審批機關(guān)和工商部門分別頒發(fā)許可證和營業(yè)執(zhí)照。北京市中關(guān)村科技園區(qū)推出了全新的企業(yè)登記注冊管理辦法，對法律、法規(guī)規(guī)定需要進行專項許可的項目全部實行了后置審批。這些制度創(chuàng)新取得了一定成效，但因比較零散，整體效應(yīng)不夠明顯。改革企業(yè)登記審批程序，必須樹立理性的政府管制觀，改變管理就是審批的慣性思維，充分體現(xiàn)體制轉(zhuǎn)軌過程中擠縮行政功能、放大市場功能的客觀要求和市場經(jīng)濟國家公司設(shè)立原則的發(fā)展趨勢，破除企業(yè)登記的審批制框架，以確立登記機關(guān)獨立核準(zhǔn)登記制為目標(biāo)，全面梳理、改革現(xiàn)行企業(yè)登記前置審批制度。
一是要合理設(shè)定審批事項，取消不必要的行政審批。首先依據(jù)合法性原則，對企業(yè)登記的前置審批條件進行改革。對沒有法律、行政法規(guī)支持的前置審批事項，堅決予以取消。其次依據(jù)合理性的原則，修訂現(xiàn)行涉及企業(yè)登記前置審批的法律和行政法規(guī)。凡是可由企業(yè)自主決定、市場自行調(diào)節(jié)和社會組織自我管理，或已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，以及不應(yīng)由政府直接管理，帶有濃厚計劃經(jīng)濟色彩的事項，及時修改現(xiàn)行法律規(guī)定，予以取消。目前，除銀行、保險、證券、期貨、藥品、食品等特殊行業(yè)的審批可予保留外，對股份公司、外資企業(yè)、勞服企業(yè)、對外貿(mào)易等企業(yè)的審批應(yīng)予以取消。
二是要著眼全局，化繁為簡，刪除重復(fù)設(shè)置的審批事項。目前的企業(yè)登記程序，既有行業(yè)主管部門對從業(yè)人員資格的認(rèn)定以及對企業(yè)設(shè)立條件的審查，又有工商部門對企業(yè)登記的審查�？陀^上造成了不必要的重復(fù)審批。如《專利代理條例》第四條規(guī)定,“專利代理機構(gòu)的成立，必須符合下列條件：（一）有自己的名稱、章程、固定辦公場所；（二）有必要的資金和工作設(shè)施；（三）財務(wù)獨立，能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任；（四）有三名以上具有專利代理人資格的專職人員和符合中國專利局規(guī)定的比例的具有專利代理人資格的兼職人員。律師事務(wù)所開辦專利代理業(yè)務(wù)的，必須有前款第四項規(guī)定的專職人員�！� 該條例第六條同時規(guī)定,“申請成立辦理國內(nèi)專利事務(wù)的專利代理機構(gòu)，或者律師事務(wù)所申請開辦專利代理業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過其主管機關(guān)同意后，報請省、自治區(qū)、直轄市專利管理機關(guān)審查；沒有主管機關(guān)的，可以直接報請省、自治區(qū)、直轄市專利管理機關(guān)審查”。上述專利代理機構(gòu)的設(shè)立條件，法律有明確的規(guī)定，而且四個條件中的前三項條件也是作為企業(yè)法人必須具備的，因而，可以由工商機關(guān)在登記中予以把關(guān)，專利管理機關(guān)只要對專利代理人資格進行管理就可以了。現(xiàn)行法律法規(guī)中，類似的規(guī)定很多。刪除重復(fù)審批的事項，直接由工商機關(guān)進行登記，無疑會減少企業(yè)在登記注冊中的繁瑣審批事務(wù)，提高市場準(zhǔn)入的效率。
三是要努力推進并聯(lián)審批，積極探索后置審批。并聯(lián)審批改變了多部門互不關(guān)聯(lián)、按先后順序進行串聯(lián)式許可的做法，提高了審批效率，是現(xiàn)行體制下一項具有活力的、順應(yīng)政府機構(gòu)改革潮流的新工作。正因為如此，王眾孚局長在2002年全國工商行政管理工作會議上明確提出，“要積極推進行政審批制度改革，實行企業(yè)登記注冊互聯(lián)審批制”。但是，應(yīng)當(dāng)看到，并聯(lián)審批只是治標(biāo)之舉，而非治本之策。并聯(lián)審批沒有改變多頭許可的性質(zhì)，事實上各個部門仍然在行使各自的審批權(quán)限，許可事項和許可部門并沒有因此減少。并聯(lián)式許可改變的只是許可的運作程序，建立或強化了多部門之間的協(xié)調(diào)機制。目前并聯(lián)式許可之所以運作良好，基本前提是地方政府的強力推進和協(xié)調(diào)部門的強力協(xié)調(diào)。一旦政府支持不力或許可部門之間缺乏溝通、理解和合作，并聯(lián)式許可隨時可能擱淺。
從一定意義上講，并聯(lián)審批只是應(yīng)對WTO 、使企業(yè)注冊登記許可制向準(zhǔn)則制轉(zhuǎn)變的一個特殊的過渡階段，只是權(quán)宜之計。因此，我們在積極推動立法，使并聯(lián)審批得到法律法規(guī)支撐的同時，必須積極探索后置審批。后置審批實現(xiàn)了企業(yè)法人資格與經(jīng)營資格的分離登記，代表了前置審批制度改革的方向。在英國，公司設(shè)立的專項行政審批全部后置。如設(shè)立醫(yī)藥制品公司，先在主管公司登記的COMPANIES HOUSE登記注冊，取得營業(yè)執(zhí)照，在找到所在地政府的醫(yī)藥衛(wèi)生部門、環(huán)境保護部門審批，取得法定的專項審批后，始得生產(chǎn)。如果一年以內(nèi)沒有經(jīng)過有關(guān)行政部門專項批準(zhǔn)，公司無法運轉(zhuǎn)，再由COMPANIES HOUSE吊銷營業(yè)執(zhí)照。這種后置審批的做法，鼓勵了創(chuàng)業(yè)投資。在目前的審批改革中，可以考慮將公共場所衛(wèi)生許可、治安許可、消防許可等審批事項，改為企業(yè)設(shè)立登記后，再到有關(guān)部門辦理審批手續(xù)。
2、集中登記事權(quán)，理順登記體制
現(xiàn)代社會組織分為政府組織、營利組織和非營利組織三大類，它們分別是政治領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的主要組織形式，分別由性質(zhì)不同的法律法規(guī)來調(diào)整各自成立、變更、終止過程中產(chǎn)生的法律關(guān)系。各國通行的立法一般也是將營利性組織的登記統(tǒng)一由一個部門或機構(gòu)負(fù)責(zé)，以保證商事登記制度的統(tǒng)一以及各類法律關(guān)系的和諧有序。這一部門或機構(gòu)在德國為地方法院，在英美法系國家則為政府主管企業(yè)登記注冊和工商管理的專門機關(guān)。我國現(xiàn)行立法遵循計劃經(jīng)濟體制下按照行業(yè)性質(zhì)劃分公益組織與營利組織的傳統(tǒng)思路，人為地打亂了商事登記立法的有機統(tǒng)一，造成了企業(yè)登記事權(quán)的極度分散。
現(xiàn)行登記體制將部分商事主體視為“民辦非企業(yè)單位”和“事業(yè)單位”，既與事實不符，也違背了法律的自身邏輯。事實上，廣泛分布在教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、交通運輸、信息咨詢、知識產(chǎn)權(quán)、法律服務(wù)、社會福利事業(yè)、以及經(jīng)濟監(jiān)督事業(yè)等領(lǐng)域所謂“民辦非企業(yè)單位”和“事業(yè)單位”，就其性質(zhì)而言，根本就是營利性的�！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第12條承認(rèn)了個體、合伙性質(zhì)的民辦非企業(yè)單位，依據(jù)普遍的法理，個人用其財產(chǎn)從事公益性事業(yè)，如果沒有申請設(shè)立為法人，則在法律上，此人投入事業(yè)的財產(chǎn)還是歸其所有，從事公益性活動并不能改變財產(chǎn)權(quán)的歸屬。同樣，整個公益事業(yè)存續(xù)期間所取得的財產(chǎn)，也應(yīng)歸其所有。而依據(jù)該《條例》第21條任何人不得侵占、私分民辦非企業(yè)單位資產(chǎn)的規(guī)定，對自己享有所有權(quán)的財產(chǎn)，自己卻不能處分。這無疑違背了法律設(shè)定財產(chǎn)所有權(quán)的初衷。因此，由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)名為“民辦非企業(yè)單位”或“事業(yè)單位”而實為市場主體的單位的登記，實在不是理性的選擇。
登記管理體制是登記審批運行程序的物質(zhì)載體，提高企業(yè)登記審批效率，必須統(tǒng)一登記事權(quán)，將所有商事主體的登記統(tǒng)一由工商部門負(fù)責(zé)，徹底改變多頭登記商事主體的混亂狀況。
（二）改革登記機關(guān)內(nèi)部審批程序
1、登記體制上，取消分散登記，實行集中登記。
我國商事登記的分散性，不僅體現(xiàn)在不同的部門可以登記商事主體上，更體現(xiàn)在登記主管機關(guān)以出資來源、所有制性質(zhì)等因素為標(biāo)準(zhǔn)來劃分內(nèi)部登記機構(gòu)、設(shè)置登記管理體制上。首先，現(xiàn)行登記法規(guī)對內(nèi)、外資企業(yè)實行不同的登記體制。內(nèi)資企業(yè)實行分級管理，各級工商機關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)的一般授權(quán)，即可對管轄范圍內(nèi)的內(nèi)資企業(yè)進行登記。外資企業(yè)的法定登記機關(guān)則是國家工商總局，地方工商局只有取得了總局的特別授權(quán)，才能對外資企業(yè)進行登記。其次，就內(nèi)資企業(yè)而言，企業(yè)登記機構(gòu)、個體私營企業(yè)登記機構(gòu)以及一些市場登記管理機構(gòu)都在行使登記職能。
外資企業(yè)實行授權(quán)登記制，是與我國改革開放初期外資引進規(guī)模不大的狀況相適應(yīng)的。隨著我國加入WTO，經(jīng)濟市場化和經(jīng)濟全球化的步伐將日益加速，引進外資的力度將逐漸加強，領(lǐng)域?qū)⒉粩鄶U大，授權(quán)登記制的基礎(chǔ)也將不復(fù)存在。同時，隨著以責(zé)任形式為基礎(chǔ)的企業(yè)實體法體系的逐步確立，以所有制性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)置內(nèi)部登記機構(gòu)的必要性也將消失。因此，有必要合并企業(yè)登記機構(gòu)、個體私營企業(yè)登記機構(gòu)、外資企業(yè)登記機構(gòu)以及一些市場登記管理機構(gòu)、廣告管理機構(gòu)，改變以企業(yè)所有制性質(zhì)、企業(yè)出資來源等區(qū)分登記機構(gòu)的傳統(tǒng)企業(yè)登管體制。這樣做，既便于登記機關(guān)提高審批工作的效率，又有助于將更多的資源傾斜到市場監(jiān)管機構(gòu)；既回應(yīng)了國際公約關(guān)于國民待遇原則的要求，也落實了《行政許可法》“不得由多個內(nèi)設(shè)機構(gòu)對外”的相關(guān)規(guī)定。
2、登記主體上，實行層級分類登記。獨資企業(yè)、合伙企業(yè)和公司企業(yè)是市場主體的基本法律形態(tài)。獨資企業(yè)、合伙企業(yè)是自然人企業(yè)，這類企業(yè)依附于企業(yè)主或合伙人，不具有資產(chǎn)、經(jīng)營、債務(wù)承擔(dān)上的獨立性，不具備獨立的法人資格。公司企業(yè)是營利性的社團法人，具有資產(chǎn)、經(jīng)營、債務(wù)承擔(dān)上的獨立性，是具備獨立法律人格的法人，以自己的名義獨立承擔(dān)民事責(zé)任。獨資企業(yè)、合伙企業(yè)對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限清償責(zé)任，對外有堅實的信用基礎(chǔ)。公司企業(yè)負(fù)有限清償責(zé)任，以獨立財產(chǎn)為限進行清償。正因為如此，為提高登記效率，法律對獨資企業(yè)、合伙企業(yè)的登記程序規(guī)定得較為簡單，一般實行備案登記，甚至不要求辦理登記，如《日本商法典》將營業(yè)資金在50萬元以下的非公司形態(tài)商人定為小商人，小商人不適用商法有關(guān)商事登記、商號等規(guī)定。我國臺灣地區(qū)的商業(yè)登記法則對以下事項免依商業(yè)登記法申請登記：沿門沿路叫賣者；于市場外設(shè)攤營業(yè)者；家庭、農(nóng)林、漁、牧業(yè)者；家庭手工業(yè)者；由主管機關(guān)所定的小規(guī)模營業(yè)者。而為切實保護債權(quán)人利益和社會交易安全，有關(guān)公司應(yīng)具備的條件，特別是公司應(yīng)具備的財產(chǎn)條件及其登記程序，法律規(guī)定得就比較復(fù)雜。
我國現(xiàn)行的登記法體系，對所有企業(yè)，包括國有企業(yè)、合資企業(yè)、公司企業(yè)、合伙企業(yè)以及獨資企業(yè)等，都作了必須登記領(lǐng)照的規(guī)定，并明令禁止無照經(jīng)營。地方性的商事統(tǒng)一立法《深圳經(jīng)濟特區(qū)商事條例》也規(guī)定，個體工商戶即個人商人要履行登記手續(xù)。從法律法規(guī)的規(guī)定上看，并沒有在商事登記種類上適當(dāng)排除不必要的商事活動，以降低登記成本。在這一背景下，更有必要對不同責(zé)任形式的市場主體予以區(qū)分，實行分類登記。一方面，本著保護社會和相對人利益的精神，對有限責(zé)任商事主體可以設(shè)立相對嚴(yán)格的登記內(nèi)容；在登記管轄上，由縣級以上工商機關(guān)登記。另一方面，鑒于獨資、合伙等企業(yè)是承擔(dān)無限責(zé)任的自然人或“人合”企業(yè)，本質(zhì)上以個人信用為基礎(chǔ)，對其登記條件，應(yīng)予簡化；在登記管轄上，其登記發(fā)照可以統(tǒng)一授權(quán)基層工商所，由基層工商所予以登記注冊，實行一級審核終局制。
3、審查方式上，廢棄實質(zhì)審查，實行形式審查。商事登記的根本作用在于公示事實和法律關(guān)系，因此，登記的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)客觀真實。但是，對登記部門和審查人員來說，要確認(rèn)申請內(nèi)容是否真實，操作上幾乎是不可能的。對登記內(nèi)容的實質(zhì)性審查，不僅會拖延登記程序的迅速及時完成，而且極易為審批機關(guān)濫用職權(quán)的尋租活動提供方便，勢必嚴(yán)重影響審批機關(guān)及申請當(dāng)事人的商事效率。事實表明，通過設(shè)立實質(zhì)性審查根本不能有效地控制技術(shù)性、秘密性都較強的欺詐行為。相反，形式審查在公信力方面準(zhǔn)確表達了公司人格的虛擬性和與其交易的風(fēng)險性，有助于促使當(dāng)事人在與公司交易時認(rèn)真考察其資信狀況，養(yǎng)成良好的利用法律保護自己權(quán)利的習(xí)慣。而且，形式審查在使公司迅速成立的同時，借助責(zé)任制度的配合同樣可以控制欺詐行為。
有鑒于此，各國在立法、實務(wù)以及司法審判中，普遍傾向于形式審查，而對實質(zhì)審查不作要求。如，英國公司登記制度規(guī)定，登記機關(guān)只負(fù)責(zé)形式審查，實質(zhì)情況由股東和董事、經(jīng)理承擔(dān)責(zé)任，會計師和律師承擔(dān)連帶責(zé)任。法國《關(guān)于商事及公司登記的法令》第30條指出，法院書記官以其個人責(zé)任核實所提申請是否符合正常手續(xù)。法院書記官還審核申請中所載的事項是否符合法律法規(guī)的要求，是否與證明材料和作為附件提交的文書相一致；在涉及變更登錄或注銷登記之申請時，應(yīng)核實該項申請與所涉及的案卷是否相吻合。日本1963年商事登記法第24條也從形式上列舉了可以駁回登記申請的事由，以明確登記官的審查權(quán)限。新加坡《商業(yè)登記法》第29條甚至規(guī)定：“①登記官、政府官員、或公務(wù)員、政府雇員在登記中或在依本法制作簽發(fā)的證書、摘錄、副本或其他文件中有錯誤或不準(zhǔn)確的，都不承擔(dān)任何責(zé)任，法院也不可以接收此類訴訟或其他程序或有關(guān)此類事項的賠償請求”；“②不管其他成文法有什么相反的規(guī)定，政府對第①款中的事項都不承擔(dān)任何責(zé)任或被起訴。
我國企業(yè)登記審批中的實質(zhì)性審查，背離了商事登記的便捷理念；要求企業(yè)登記機關(guān)承擔(dān)驗資不實、虛報注冊資本的責(zé)任，既不符合國際慣例，也沒有法理根據(jù)。在企業(yè)登記審批改革中，需要轉(zhuǎn)變思想，放棄實質(zhì)審查的陳腐教條，明確登記機關(guān)不是行業(yè)控制的部門，登記審查只能是市場準(zhǔn)入的程序性審查，只能是書式材料是否齊全的審查，只能是提供程序性服務(wù)的審查觀念。
4、登記流程上，改革三級審批，推進主辦注冊官制。當(dāng)前，工商機關(guān)內(nèi)部注冊登記基本上是“辦事員---部門負(fù)責(zé)人---主管領(lǐng)導(dǎo)”的三級審批機制。其具體運作程序是，辦事人員受理、初審，然后部門負(fù)責(zé)人審核，最后主管部門領(lǐng)導(dǎo)審批簽字。這種運作流程立足于實質(zhì)審查，將整個注冊登記分為三個環(huán)節(jié)，從而存在三個不清：每個環(huán)節(jié)各自審查的內(nèi)容不清、范圍不清、審查責(zé)任不清。三個環(huán)節(jié)的內(nèi)部流程浪費了人力，增加了登記機關(guān)的成本支出，又拉長了內(nèi)部審批程序，形成了審批“瓶頸”，影響了審批效率。
三級審批程序不符合國際通行的突出個人審查、強調(diào)注冊官責(zé)任企業(yè)登記慣例。不便于督促登記官員謹(jǐn)慎、積極地履行職責(zé)，也不便于申請人不服有關(guān)決定時，通過起訴或復(fù)議監(jiān)督登記工作。因此，必須在確立形式審查原則，厘清登記機關(guān)責(zé)任范圍的前提下，繼續(xù)推進“一審一核制”的內(nèi)部程序改革，逐步建立以主辦注冊官制為中心的獨立核準(zhǔn)機制。通過修訂現(xiàn)行登記注冊法律法規(guī)，賦予主辦注冊官直接登記注冊權(quán)，使其依法相對獨立地處理登記事項，并通過過錯責(zé)任追究制度，追究其違法行政的法律責(zé)任，從而，促進商事登記制度價值目標(biāo)的順利實現(xiàn)。
5、登記手段上，實施電子政務(wù)，推行網(wǎng)絡(luò)化登記
計算機網(wǎng)絡(luò)的廣泛運用，給人們帶來的便利和快捷日益突出。面對電子化的沖擊，傳統(tǒng)商事登記制度紛紛作出回應(yīng)。目前，歐美多數(shù)市場經(jīng)濟發(fā)達的國家采用了電腦登記，實現(xiàn)了商事登記的自動化。大陸法系的德國即在近年來的《商法典》修訂中，增設(shè)了大量有關(guān)商業(yè)登記自動化的規(guī)定，以符合商業(yè)現(xiàn)代化的趨勢。
在我國，將網(wǎng)絡(luò)運用于登記審批，有利于實現(xiàn)申請人與許可機關(guān)之間、許可機關(guān)相互之間的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系和溝通，對提高審批效率至關(guān)重要。推行網(wǎng)絡(luò)化登記，一方面可以大大方便申請人。在網(wǎng)絡(luò)化登記下，申請人可以從網(wǎng)上直接取得申請信息，提交申請材料，查詢許可結(jié)果，無需直接到審批機關(guān)提出申請，也無需提交大量的書面材料或復(fù)印件。另一方面可以節(jié)約聯(lián)合審批機關(guān)之間的運營成本和時間。在網(wǎng)絡(luò)化許可下，各審批機關(guān)之間的溝通和信息傳輸通過網(wǎng)絡(luò)即可實現(xiàn)，無需專門機構(gòu)和人員負(fù)責(zé)信息傳輸和聯(lián)絡(luò)。同時，在各聯(lián)合審批機關(guān)之間統(tǒng)一實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的情況下，聯(lián)合審批機關(guān)完全可以在本機關(guān)內(nèi)辦公，無需設(shè)置統(tǒng)一的聯(lián)合辦公場所。同時，網(wǎng)絡(luò)化登記還可以實現(xiàn)政府各部門之間的信息和資源共享，有利于事后監(jiān)管。在網(wǎng)絡(luò)化登記方面，企業(yè)登記主管機關(guān)大有可為。目前，作為并聯(lián)審批牽頭部門的工商機關(guān)正在著力推進電子政務(wù)，加速信息化建設(shè)，搭建網(wǎng)絡(luò)化登記的平臺。可以相信，聯(lián)合審批各部門利用網(wǎng)絡(luò)平臺，推行網(wǎng)絡(luò)化審批，必將降低申請人在企業(yè)登記過程中的成本支出，大大提高登記效率。
網(wǎng)絡(luò)化審批需要網(wǎng)絡(luò)法制的配合，在這方面，行將通過的《行政許可法》規(guī)定，申請人可以通過數(shù)據(jù)電文（包括電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件）的方式提出行政許可申請；行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件并建立相關(guān)制度，方便申請人及時、有效地通過數(shù)據(jù)電文的方式提出行政許可申請。這一規(guī)定體現(xiàn)了鮮明的時代特點，將為網(wǎng)絡(luò)化登記提供直接的法律依據(jù)。
電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)審批對法律體系的挑戰(zhàn)是多方面的。目前，電子政務(wù)的一些基本環(huán)節(jié)急需法律的確認(rèn)。諸如，數(shù)字簽名的效力，電子文件在書面文件中的地位等等。在數(shù)字簽名的立法方面，一些國家和國際組織如美國、歐盟、馬來西亞、意大利、新加坡、韓國、澳大利亞等已經(jīng)取得了重大進展。我們急需加強有關(guān)立法，以使傳統(tǒng)法律適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時代的要求，為網(wǎng)絡(luò)審批活動提供穩(wěn)定而安全的法律環(huán)境。
6、登記依據(jù)上，制訂統(tǒng)一的《商事登記法》
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