[ 王玉剛 ]——(2012-5-4) / 已閱10209次
隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快發(fā)展，城市拆遷逐漸成為直接關(guān)系群眾切身利益、社會(huì)高度關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。2011年1月21日，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（下稱(chēng)“新《條例》”）正式頒布實(shí)施。新《條例》成為司法機(jī)關(guān)和行政部門(mén)處理城市拆遷糾紛新的主要法律依據(jù)。2001年頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（下稱(chēng)“舊《條例》”）正式廢止。新《條例》最大的一個(gè)亮點(diǎn)就是有關(guān)司法強(qiáng)拆的規(guī)定，以“司法強(qiáng)拆”取代“行政強(qiáng)制”，將人民法院定位成房屋拆遷案件的審理及執(zhí)行機(jī)關(guān)。面對(duì)新形勢(shì)下黨和人民交給人民法院的新任務(wù)，如何轉(zhuǎn)變司法職能，積極穩(wěn)妥地處理好城鎮(zhèn)拆遷問(wèn)題，切實(shí)推進(jìn)社會(huì)矛盾化解，成為當(dāng)前擺在人民法院面前的一項(xiàng)重大課題。筆者對(duì)新《條例》進(jìn)行了認(rèn)真研讀，結(jié)合多年行政審判工作實(shí)踐，現(xiàn)試對(duì)新《條例》中有關(guān)司法強(qiáng)拆內(nèi)容的理解與適用談幾點(diǎn)看法，供大家借鑒。
一、法院作為審判及執(zhí)行機(jī)關(guān)參與司法強(qiáng)拆可能會(huì)導(dǎo)致的問(wèn)題
把拆遷行為納入司法程序和軌道，意味著社會(huì)主義法治的進(jìn)步。然而，在當(dāng)前我國(guó)的司法環(huán)境下，司法機(jī)關(guān)的參與對(duì)行政行為能否起到監(jiān)督和規(guī)范的作用，是否會(huì)被行政決策和行政機(jī)關(guān)所左右，還應(yīng)拭目以待。
首先，在基層政權(quán)中法院的政治地位的失衡，而可能造成司法強(qiáng)遷的不能。由于長(zhǎng)期以來(lái)地方法院在同級(jí)黨委、政府眼中就是政府的一個(gè)職能部門(mén)，可以隨意向法院下達(dá)各種命令，從而使司法制衡流于形式，不敢對(duì)政府申請(qǐng)的拆遷行為進(jìn)行認(rèn)真的審查。
其次，司法的權(quán)威的不足，媒體和大眾的過(guò)度關(guān)注，將可能使法院頻繁地被推向圍繞拆遷而展開(kāi)的復(fù)雜、劇烈利益博弈的風(fēng)口浪尖。
再次，法院現(xiàn)有的人力、財(cái)力、物力不足以獨(dú)立行使強(qiáng)遷的職能，不得不依靠行政力量，這就是不能造成新的事實(shí)上的行政強(qiáng)遷，法院他就不可避免地成為行政的工具，成為事實(shí)上行政強(qiáng)拆的助手。
二、新《條例》中司法強(qiáng)拆的現(xiàn)實(shí)意義
在舊《條例》中，雖然也規(guī)定了司法強(qiáng)遷的內(nèi)容，但同時(shí)規(guī)定司法強(qiáng)遷與行政強(qiáng)遷是同等并行的關(guān)系。此次新《條例》中規(guī)定司法強(qiáng)拆成了解決當(dāng)前拆遷類(lèi)糾紛的唯一強(qiáng)制執(zhí)行手段。雖然現(xiàn)階段司法強(qiáng)拆困難重重，但就法治進(jìn)程而言，也展現(xiàn)了大眾對(duì)司法的一種期待，期盼著司法對(duì)行政的一種制約，將司法強(qiáng)拆作為保護(hù)公平正義的最后一道防線來(lái)設(shè)計(jì)，這無(wú)疑是法治觀念和制度上的一大進(jìn)步，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
首先，司法的參與或者說(shuō)司法強(qiáng)制的獨(dú)自享有，就是提升司法權(quán)威，努力使民眾尊重法律的必要途徑，寄托了法律人對(duì)法治的希望和期待，是民眾取得法律共識(shí)的必要橋梁和紐帶。
其次，司法強(qiáng)拆的過(guò)程，也是法律教育和司法普及的過(guò)程，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行司法強(qiáng)拆，使民眾看到法律的力量和法律的約束力，使法律思想根植于民眾的心中，進(jìn)而使法治思想在民眾心中發(fā)芽、成長(zhǎng)、結(jié)果。從而創(chuàng)造一個(gè)真正的法治社會(huì)。
再次，在司法強(qiáng)拆中探詢(xún)審查過(guò)程的創(chuàng)新機(jī)制。比如可引進(jìn)聽(tīng)證機(jī)制，通過(guò)司法聽(tīng)證，實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)案件的事實(shí)性審查。這種“開(kāi)放和包容式”的審查程序，引入民意的參與和理論討論，將審查過(guò)程變作一個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“陪審團(tuán)”的作用，使法治變成一種普及，使司法真正處于大眾的監(jiān)督之下�？傊�，新《條例》中的司法強(qiáng)拆的單一模式，代表了一種法治的進(jìn)步。
三、試行“裁執(zhí)分離”機(jī)制的基本構(gòu)想和法理依據(jù)
在司法強(qiáng)拆中必須正視基層政權(quán)組織中司法能力的不足，而導(dǎo)致司法強(qiáng)拆的不能。最高人民法院在《關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》中指出，積極探索“裁執(zhí)分離”模式，即由法院審查、政府組織實(shí)施。與此同時(shí)，在《行政強(qiáng)制法》在審議過(guò)程中，刪除了草案（四）第六十條“行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件，裁定執(zhí)行的，由人民法院執(zhí)行”的相關(guān)內(nèi)容。將于今年（2012年）施行的《行政強(qiáng)制法》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制和申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制兩種強(qiáng)制執(zhí)行類(lèi)型，這為“裁執(zhí)分離”提供了法律依據(jù)。具體來(lái)說(shuō)就是采取司法允許制度，確立政府申請(qǐng)，法院裁決，政府執(zhí)行、法院監(jiān)督的強(qiáng)制拆遷模式，以緩解司法壓力。這種由司法下達(dá)許可令，由行政機(jī)關(guān)自己強(qiáng)遷的方法，起到了司法審查和約束的作用，又解決了司法強(qiáng)拆，人、財(cái)、物不實(shí)，無(wú)力執(zhí)行的問(wèn)題。把法院從直面當(dāng)事人的強(qiáng)制拆遷的裁決者和執(zhí)行者，變?yōu)閷�、�?zhí)分離的單純的中立的裁決者。筆者認(rèn)為，新《條例》中的司法強(qiáng)拆的單一模式，代表了一種法治的進(jìn)步，值得等待。不過(guò)，這種制度還需完善和鞏固。在我國(guó)當(dāng)前體制和司法大環(huán)境下，拆遷思維必須改變，特別是政府機(jī)構(gòu)的思維必須改變。否則即使行政拆遷完全取消，也極有可能造成司法強(qiáng)拆被行政化的現(xiàn)實(shí)結(jié)果。
四、“裁執(zhí)分離”模式的具體操作形式
“裁執(zhí)分離”模式，符合司法權(quán)力和行政權(quán)力的定位，是行政權(quán)、司法權(quán)的科學(xué)配置，是實(shí)施拆遷的有效舉措，有利于保障拆遷戶的權(quán)益，保障拆遷工作的順利進(jìn)行。但避免惡性拆遷事件的發(fā)生，不是簡(jiǎn)單實(shí)行“裁執(zhí)分離”就能高枕無(wú)憂，需要在“裁執(zhí)分離”模式下對(duì)相關(guān)理念、制度、措施進(jìn)行構(gòu)建與完善，才能根本上改變目前房屋強(qiáng)制拆遷的困境。因此，“裁執(zhí)分離”必須以司法對(duì)行政行為的嚴(yán)格審查為前提。
一是嚴(yán)格把握好公益拆遷與非公益拆遷的界限。我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》規(guī)定，為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。2011年新《條例》第八條列舉了屬于公共利益的五種具體情形以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益。在實(shí)際工作中，應(yīng)明確區(qū)分公共利益征用和商業(yè)性開(kāi)發(fā)的區(qū)別，并嚴(yán)格界定公共利益的范圍，使市場(chǎng)交易行為與公益征收相分離。這就要求政府必須改變現(xiàn)在的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地供應(yīng)機(jī)制，把公益性拆遷按照“征收”的方式來(lái)規(guī)范運(yùn)作；讓非公益拆遷按照市場(chǎng)交易的方式來(lái)運(yùn)作。涉及公共利益的公益性拆遷，由政府機(jī)構(gòu)出面處理；應(yīng)該按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式運(yùn)作的，就交由各類(lèi)市主體按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式去進(jìn)行。防止商業(yè)性拆遷打著公共利益拆遷的招牌侵犯公民的合法權(quán)利。正如最高法院《關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》所言，堅(jiān)決反對(duì)和抵制以“服務(wù)大局”為名、行危害大局之實(shí)的一切錯(cuò)誤觀點(diǎn)和行為。
二是從嚴(yán)審查拆遷類(lèi)行政案件。房屋拆遷類(lèi)行政訴訟案件，包括對(duì)房屋拆遷許可前置行政程序行政行為不服提起的訴訟，以及對(duì)拆遷許可行為、房屋拆遷裁決行為、行政處罰行為、拆遷強(qiáng)制措施行為不服的訴訟和對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為的訴訟。法院應(yīng)當(dāng)厘清不同情況的不同審查標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于強(qiáng)制拆遷行政案件，應(yīng)從拆遷行政主管部門(mén)的資格、拆遷行政程序、拆遷補(bǔ)償安置等方面進(jìn)行全面審查，強(qiáng)化行政行為的程序性審查、強(qiáng)化拆遷評(píng)估的程序性審查、強(qiáng)化地方規(guī)范性文件與上位法關(guān)系的程序性審查。對(duì)爭(zhēng)議較大的案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證。
三是嚴(yán)格執(zhí)行審查標(biāo)準(zhǔn)。法院要依法獨(dú)立審查行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)拆申請(qǐng)而且必須是實(shí)質(zhì)性審查。如果只是在形似上走過(guò)場(chǎng)，法院就成了政府的拆遷辦；嚴(yán)格遵照最高人民法院《關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》的精神，凡不符合法定受案條件以及未進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的申請(qǐng)，一律退回申請(qǐng)機(jī)關(guān)或裁定不予受理；對(duì)于被拆遷人、被拆遷關(guān)系人在補(bǔ)償安置裁決規(guī)定的期限內(nèi)拒不搬遷，但行政復(fù)議和起訴期限尚未屆滿，房屋拆遷管理部門(mén)或者拆遷人向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，法院一律不予受理；對(duì)于明顯缺乏事實(shí)根據(jù)，明顯缺乏法律依據(jù)，嚴(yán)重違反法定程序，超過(guò)申請(qǐng)期限，補(bǔ)償安置不到位以及具體行政行為合法但確有明顯不合理及不宜執(zhí)行情形的，征收補(bǔ)償決定明顯違法的，法院也應(yīng)當(dāng)裁定不予準(zhǔn)許執(zhí)行。對(duì)于爭(zhēng)議較大的案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證。
四是嚴(yán)格控制先予執(zhí)行。要嚴(yán)格掌握先予執(zhí)行的法律條件，慎用先予執(zhí)行措施。對(duì)民事案件中的先予執(zhí)行申請(qǐng)，人民法院應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定嚴(yán)格進(jìn)行審查，對(duì)于當(dāng)事人之間爭(zhēng)議較大、可能引起矛盾激化、涉及社會(huì)穩(wěn)定的案件，一般不予準(zhǔn)許。在行政訴訟過(guò)程中，申請(qǐng)先予執(zhí)行拆遷行為的，一般不予準(zhǔn)許，但不及時(shí)申請(qǐng)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益造成不可彌補(bǔ)的損失的除外。依照最高人民法院《緊急通知》中規(guī)定，對(duì)涉及征地拆遷申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，凡是被執(zhí)行人尚未超過(guò)法定起訴期限的，一律不予受理；凡是當(dāng)事人就相關(guān)行政行為已經(jīng)提起訴訟，其他當(dāng)事人或者有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)先于執(zhí)行的，原則上不得準(zhǔn)許，確需先于執(zhí)行的，必須報(bào)上一級(jí)法院批準(zhǔn)。堅(jiān)決防止出現(xiàn)被拆遷人官司打贏了，但房子已經(jīng)被拆掉的尷尬局面。
五是在實(shí)施強(qiáng)拆時(shí)要以人為本，公開(kāi)透明，加強(qiáng)監(jiān)督�，F(xiàn)最高人民法院正就“裁執(zhí)分離”進(jìn)行試點(diǎn)。為了避免房屋強(qiáng)制拆遷惡性事件的發(fā)生，必須深挖案件發(fā)生的根源，進(jìn)行全面的調(diào)查分析，進(jìn)而采取有效措施，以人文本，公開(kāi)透明，加強(qiáng)監(jiān)督，才是解決問(wèn)題的根本出路。涉及年老體弱、殘疾無(wú)業(yè)、缺乏勞動(dòng)能力或獨(dú)立生活能力的人等弱勢(shì)群體，易引起被拆遷人房屋被拆后無(wú)家可歸的現(xiàn)象或者暴力抗拒拆遷，影響社會(huì)的穩(wěn)定。做好這類(lèi)人的補(bǔ)償安置是政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任。因此，政府應(yīng)積極構(gòu)建對(duì)特困群體的救助制度，解決它們的后顧之憂，利于社會(huì)和諧。與此同時(shí)，法院在審理房屋拆遷案件，應(yīng)當(dāng)注重程序的透明、公開(kāi)。在辦理案件過(guò)程中適時(shí)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)、人大代表、群眾代表等參與，這也向社會(huì)公眾證明，通過(guò)公正司法解決拆遷中的矛盾，贏得群眾的認(rèn)同，促進(jìn)社會(huì)和諧。人民法院還要積極立足于調(diào)解，切實(shí)加大協(xié)調(diào)解決力度，把調(diào)解工作貫徹審判、執(zhí)行工作的始終，化解了訴訟矛盾的同時(shí)，力爭(zhēng)為社會(huì)消除不穩(wěn)定因素，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。
總之，城市房屋的拆遷工作關(guān)系到千家萬(wàn)戶的切身利益，關(guān)系到發(fā)展大局，關(guān)系到社會(huì)和諧穩(wěn)定，司法機(jī)制解決拆遷糾紛的能力面臨著極大的考驗(yàn)。在這種情況下，人民法院應(yīng)始終站在“為大局服務(wù)，為人民司法”的高度，依法妥善處理好拆遷糾紛案件，為國(guó)家建設(shè)、人民安定和社會(huì)和諧不懈努力，保證糾紛解決的質(zhì)量和效果，真正實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光執(zhí)法、文明、和諧拆遷。
（王玉剛 作者單位：黑龍江省伊春市中級(jí)人民法院）
�。ㄖ軚|海 作者單位：黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)人民法院）
