[ 雷力 ]——(2012-5-4) / 已閱16786次
試論民族區(qū)域自治制度的完善途徑
——以有效實現(xiàn)自治權(quán)為研究視角
摘要：民族區(qū)域自治制度是我國憲法規(guī)定的一項基本政治制度，對我國民族團結(jié)繁榮有很大促進作用。但在現(xiàn)行的法律體系中，民族自治地區(qū)的有效自治尤其是自治權(quán)的實現(xiàn)存在一定的問題，本文從民族區(qū)域自治制度出發(fā)，分析了自治權(quán)在現(xiàn)實運行中存在的問題，得出了以保障民族自治機關(guān)充分行使立法權(quán)、擴大民族自治地方經(jīng)濟自治權(quán)、完善民族法制體系為主要手段來科學(xué)實現(xiàn)民族區(qū)域自治的有效途徑。
關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治制度；自治權(quán)
我國是一個多民族的幅員遼闊的國家，各民族平等、團結(jié)與繁榮的問題一直以來都很受到關(guān)注。自從1947年5月第一個民族區(qū)域自治地方——內(nèi)蒙古自治區(qū)成立以來，民族區(qū)域自治制度已經(jīng)逐步得到《憲法》和《民族區(qū)域自治法》及相關(guān)法律的保障。它是國家的統(tǒng)一與民族地方自治的結(jié)合，也是國家民族政策與法律制度的共同體現(xiàn)。該制度對多民族國家尤其對民族自治地區(qū)意義重大，《民族區(qū)域自治法》亦被當(dāng)?shù)厝藗冏u為“小憲法”。但是在現(xiàn)實的自治機關(guān)運作中，民族自治地區(qū)與一般行政地區(qū)并沒有很大區(qū)別，《憲法》和《民族區(qū)域自治法》賦予自治地方的自治權(quán)沒能得到充分得發(fā)揮。不禁引人深思。本文試圖從憲法與行政學(xué)的角度來論述以上問題并探討解決的途徑。
一、民族區(qū)域自治制度的概念
我國的民族區(qū)域自治制度是在單一制國家結(jié)構(gòu)下創(chuàng)造運行的，是一種相當(dāng)特殊的民族自治制度，其特征是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合。也就是說它既不是單純以民族為單位的民族自治，也不是自治區(qū)域內(nèi)所有民族都自治的區(qū)域自治，而是實行區(qū)域自治的民族在本自治區(qū)內(nèi)的自治。這種制度的優(yōu)越性在于它不會使民族自治地方權(quán)力過大，同時給了自治地方聚居的少數(shù)民族一定的自治權(quán)，讓他們體會到當(dāng)家作主的地位，妥善得處理了民族關(guān)系問題。
二、民族地方自治權(quán)的概念與性質(zhì)
自治權(quán)簡而言之就是一種自治的權(quán)力。我們可以將自治權(quán)理解成：在一個社會團體內(nèi)，由其成員自己制定相關(guān)章程行使權(quán)力主體的約束、支配權(quán)力客體的能力。而權(quán)力主體與權(quán)力客體都是在這個社會團體內(nèi)部，也就是說它的本質(zhì)就是社會團體內(nèi)部權(quán)力主體通過制訂相關(guān)章程自主管理的一種能力。
由于我國采取的單一制國家結(jié)構(gòu)形式，自治權(quán)在地方治理中便較難體現(xiàn)。而我國又實行的民族區(qū)域自治制度則給了自治權(quán)存在與發(fā)揮作用的可能性。
按照《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族區(qū)域自治地方政府擁有比一般地方政府較為廣泛的自治權(quán)。在我國民族區(qū)域自治制度下的自治權(quán)與一般的自治權(quán)有著很大的區(qū)別。自治權(quán)在我國的概念可表述成：民族自治地方的自治機關(guān)，在《憲法》和《民族區(qū)域自治法》以及其它法律授予和規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)卣�、�?jīng)濟和文化的特點，自主地行使管理本地方、本民族內(nèi)部事務(wù)的一種特定的民族權(quán)力和國家權(quán)力。[1]也就是說自治權(quán)的性質(zhì)具有雙重性，既有自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，又有管理本地方事務(wù)的權(quán)力，是民族自治權(quán)力與地方國家權(quán)力的疊加。
三、民族地方自治權(quán)的體現(xiàn)
按照民族區(qū)域自治法的規(guī)定，自治機關(guān)的自治權(quán)主要體現(xiàn)在以下方面：（1）制定自治條例和單行條例[2]。比如湖南省湘西土家族苗族自治州在成立以來就制定了《湖南省湘西土家族苗族自治州自治條例》、《湘西土家族苗族自治州鳳凰歷史文化名城保護條例》等許多自治條例與單行條例。（2）變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行上級行政機關(guān)的行政法令[3]。（3）組織本地方維護社會治安的公安部隊[4]。（4）經(jīng)濟文化事業(yè)自主管理[5]。（5）所轄區(qū)內(nèi)自然資源與自然環(huán)境的自主管理[6]。如湘西州自土司王朝制度開始，因茶樹的多種功效，土家族苗族人民一直偏愛于它，于是州內(nèi)山坡遍植茶樹，現(xiàn)今各經(jīng)濟林木的種植沖擊了茶樹的生存。湘西州永順縣下政府尊重當(dāng)?shù)厝嗣竦牧?xí)慣，出臺了關(guān)于保護茶樹的相關(guān)規(guī)定。（6）自主管理財政[7]。（7）自主管理本地方的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)[8]。如湘西自治州經(jīng)常舉行土家社巴節(jié)和苗族九九節(jié)等大型節(jié)日慶�；顒樱l(fā)展土家織綿、苗族鼓舞等民族藝術(shù)。制定了《湘西土家族苗族自治州里耶歷史文化名鎮(zhèn)保護條例》、《湘西土家族苗族自治州鳳凰歷史文化名鎮(zhèn)保護條例》等相關(guān)單行條例。（8）自主使用發(fā)展語言文字[9]。（9）培養(yǎng)實行自治的少數(shù)民族人才和任用實行自治的少數(shù)民族干部的優(yōu)先權(quán)[10]。如在中共湘西自治州委文件《關(guān)于湘西自治州2001——2005年培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部工作的意見》中明確規(guī)定了在各機關(guān)黨政干部中實行自治的少數(shù)民族干部應(yīng)占的比例和大辦加強少數(shù)民族干部的培養(yǎng)工作。（10）自主制定管理流動人口的辦法與計劃生育相關(guān)政策[11]。如州政府出臺了《湘西自治州人民政府關(guān)于進一步落實農(nóng)村獨生子女戶和兩女結(jié)扎戶計劃生育家庭優(yōu)惠政策的意見》等政府文件進行相關(guān)管理。
四、自治權(quán)行使現(xiàn)狀及存在問題
在實際政府與人大工作運行中，民族自治地區(qū)與其它行政地區(qū)區(qū)別不大，自治權(quán)表現(xiàn)并不充分。鄧小平早就曾指出：“實現(xiàn)民族區(qū)域自治，不把經(jīng)濟搞好，那個自治就是空的。少數(shù)民族是想在區(qū)域自治里得到好處，一系列的經(jīng)濟問題不解決，就會出亂子。”[12]要實現(xiàn)民族自治，經(jīng)濟自治是很重要的方面，只有經(jīng)濟發(fā)展起來，實現(xiàn)其它方面得自治才有基礎(chǔ)。自治權(quán)的行使主要表現(xiàn)在制定自治條例上和單行條例上，或者頒布實施尊重當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族人民習(xí)慣的政府規(guī)章。但從自治地方制訂的自治條例和單行條例中可看出，現(xiàn)在自治地方主要是以保護當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族民風(fēng)民俗或自然環(huán)境為主要內(nèi)容，絕少涉及政治經(jīng)濟等實質(zhì)方面與其它行政區(qū)域不同的內(nèi)容，更不敢行使對上級法令命令的變通和停止執(zhí)行的權(quán)力，而這點卻是自治確實在實現(xiàn)得最好體現(xiàn)。《憲法》和《民族區(qū)域自治法》中都明確規(guī)定保護少數(shù)民族習(xí)慣，因而這不可能與上位法律法規(guī)存在沖突，也就不存在自治權(quán)最大限度發(fā)揮的機會。民族區(qū)域自治制度也就名存實亡。
五、民族區(qū)域自治的實現(xiàn)即怎樣擁有廣泛現(xiàn)實的自治權(quán)
�。ㄒ唬┍Ｕ厦褡遄灾螜C關(guān)充分行使立法權(quán)
綜觀整個立法要素，最關(guān)鍵的是“人”這一要素。但是實踐中由于經(jīng)濟因素和地方固有的利益集團的阻撓，立法機關(guān)具有法律專業(yè)知識、能夠參政議政的高素質(zhì)人才很少，不能吸引人才或者即使引進人才，但由于不能融于新的環(huán)境而被排斥或同化。因此，建立人才引進和保障機制尤其顯得迫在眉睫，并且加強對現(xiàn)有人員的培訓(xùn)，提高專業(yè)素質(zhì)。
在立法內(nèi)容方面，也有很多尷尬之處：
�。�1）民族法規(guī)大都為原則性規(guī)定，過于籠統(tǒng)、概括，可操作性差，以至于規(guī)定可自主變通執(zhí)行而不能變通執(zhí)行。因此，建議中央立法盡量對民族自治條款作詳細(xì)的明確的規(guī)定。
�。�2）立法數(shù)量多，但是質(zhì)量差，民族特色不鮮明，大量重復(fù)立法，很多與上位法雷同，上位法規(guī)定的該細(xì)化的原則性規(guī)定被大量引入立法之中，這樣必然造成立法資源的浪費。因此，必須選好立法項目，立法調(diào)研要深入實際，立足與現(xiàn)實，關(guān)注熱點重點，不能搞書生立法。
在立法過程中，公民不能夠參與到立法上，一方面由于很多公民法律知識不夠，另一方面沒有建立這樣的機制。因此，有必要進行普法宣傳，提高公民的法律意識，而且引入立法聽證，立法助理，立法公開公告等制度，是公民有機會參與立法活動，提出意見。
在實施立法和執(zhí)法過程中，缺乏監(jiān)督機制。要加強立法監(jiān)督，對立法內(nèi)容進行審查，是否與上位法沖突。在執(zhí)行過程中加強上級司法機關(guān)和人民群眾的監(jiān)督。
�。ǘ┞鋵嵜褡遄灾蔚胤降慕�(jīng)濟自治權(quán)和財政自主管理十分重要
在自治權(quán)力的眾多體現(xiàn)中，經(jīng)濟自治權(quán)是實現(xiàn)其它權(quán)力的基礎(chǔ)，無疑是很重要的一種。雖然根據(jù)《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方有經(jīng)濟自主權(quán)和自主管理財政的權(quán)力。但是，過去對民族自治地方的經(jīng)濟自治權(quán)注意不夠。今后應(yīng)擴大民族自治地方的經(jīng)濟自治權(quán)，才能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的自主性要求。財政自治是民族自治地方經(jīng)濟自治的一項重要內(nèi)容。1980年以來，中央對民族地區(qū)實行了新的財政體制，先是“劃分收支，分級包干”，后又發(fā)展為“劃分稅利，核定收支，分級包干”。根據(jù)這個規(guī)定，收支全部留歸自治地方，支大于收的差額，由國家統(tǒng)一核定一個基數(shù)，給予定額補助，每年遞增10%。但這一政策在1987年的財政體制改革中消失[13]。在現(xiàn)行的分稅稅制財政體制中，中央財政對民族地區(qū)的照顧通過中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度體現(xiàn)出來。如按分稅制的規(guī)定，中央收入為關(guān)稅、海關(guān)代征消費和增值稅，中央直屬企業(yè)所得稅與中地共享稅中消費稅的75%等，而地方則收入不包括中央直屬部門的營業(yè)稅、地方各企業(yè)所得稅、土地增值稅與消費稅的25%等。[14]這就把民族地區(qū)原有稅源中的大部分納入中央，減少了地方的財政收入，使地方財政對中央財政的依賴性更大，而又實行財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的政策，民族自治地區(qū)地方政府想有效實行自治便更加難辦。實行分級分稅制后，地方財政收入就主要依靠地方工企業(yè)的稅收。但是民族自治地區(qū)多在偏僻落后的地區(qū)，很難掌握到高新技術(shù)和吸引大批優(yōu)秀人才，工業(yè)與企業(yè)經(jīng)營狀況不理想，稅源不穩(wěn)。而民族自治地區(qū)地理氣候條件復(fù)雜，其行政管理、文教衛(wèi)生等各項事業(yè)的發(fā)展，又需要大量的財政支持。從而使地方的財政更加捉襟見肘，也無力支持地區(qū)民族企業(yè)的發(fā)展，形成惡性循環(huán)。而我國轉(zhuǎn)移支付制度又存在很多不合理因素，如不能考慮各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的實際情況，實行兩稅超基數(shù)返還規(guī)定，這對少數(shù)民族自治地區(qū)這些經(jīng)濟相對落后的地區(qū)便十分不利，反而容易進一步擴大與其它經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的差異；現(xiàn)行轉(zhuǎn)移中多以專項轉(zhuǎn)移支付為主，一般轉(zhuǎn)移支付很少，這不便于地方自主統(tǒng)籌安排資金，而且自治地區(qū)的經(jīng)濟實力與人才條件相對落后，無力與其它地區(qū)爭取到專項項目。因此，在當(dāng)前民族自治地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展關(guān)鍵時期，中央應(yīng)給予其財政上的更大優(yōu)惠。如中央應(yīng)對民族自治地方在稅目、開征范圍和減免等方面應(yīng)給予一定的自主權(quán)和優(yōu)惠政策，調(diào)整分稅制中上交中央財政的比例，多進行一般轉(zhuǎn)移支付或者特意下?lián)苓m合民族自治地區(qū)實地情況的專項資金等，以增強民族自治地方財政的自給和經(jīng)濟自治能力，充分體現(xiàn)民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性，實現(xiàn)民族自治。
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