[ 習(xí)文昭 ]——(2012-4-28) / 已閱8907次
一、《國家賠償法》中行政賠償范圍的相關(guān)規(guī)定
我國的 《國家賠償法 》于第二章第一節(jié)對(duì)此做出明確規(guī)定,行政損害賠償范圍包括了對(duì)人身權(quán)的損害賠償和財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害賠償, 還包括了行政賠償?shù)拿庳?zé)事由。第一，侵犯人身權(quán)的賠償范圍對(duì)人身權(quán)的侵害, 包括對(duì)人身自由權(quán)的侵害和對(duì)生命健康權(quán)的侵害。第二，侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的賠償范圍財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民的基本權(quán)利, 根據(jù)《國家賠償法》第 4條之規(guī)定, 行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí), 有違法實(shí)施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財(cái)物等行政處罰等侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)情形之一的, 受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。第三，我國《國家賠償法 》第 5條規(guī)定, 有下列情形之一的, 國家不承擔(dān)賠償責(zé)任: ①行政機(jī)關(guān)工作人員行使與職權(quán)無關(guān)的個(gè)人行為。如行政機(jī)關(guān)工作人員檢查飯店時(shí)吃喝行為, 應(yīng)視為個(gè)人行為；②因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的；③法律規(guī)定的其他情形, 如不可抗力。
二、《國家賠償法》 在行政賠償?shù)姆秶O(shè)定上存在的缺陷
第一, 行政賠償歸責(zé)原則單一�！秶屹r償法 》把“違法”作為單一的歸責(zé)原則, 而此處所指的“違法”, 實(shí)際上多是按照相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的違法標(biāo)準(zhǔn)來理解和適用的, 在某種程度上縮小了“違法”所應(yīng)具有的豐富含義, 不能完全包含引起損害和應(yīng)當(dāng)賠償損害的全部情形。這一規(guī)定顯然不利于保護(hù)公民、法人和其它組織獲得賠償?shù)臋?quán)利。賠償制度的本質(zhì)和核心應(yīng)當(dāng)在于對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行保障, 對(duì)其的損失進(jìn)行負(fù)擔(dān)或彌補(bǔ), 而不是對(duì)造成損失的行為或原因來進(jìn)行評(píng)價(jià)。要擴(kuò)大行政賠償?shù)姆秶? 就必須要修改國家賠償?shù)臍w責(zé)原則。這是首要的問題。
第二,《國家賠償法》 所規(guī)定的行政賠償?shù)姆秶^窄, 在法條中只規(guī)定了九個(gè)方面。當(dāng)前《國家賠償法》所規(guī)定九種情況以外的行政執(zhí)法行為侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí), 行政相對(duì)人缺乏獲得國家賠償?shù)姆梢罁?jù)。對(duì)于財(cái)產(chǎn)損失, 現(xiàn)有立法規(guī)定, 在原則上只賠償直接損失, 對(duì)于間接利益一概不賠。這種規(guī)定和 《國家賠償法》的立法宗旨相違背, 國家侵權(quán)自應(yīng)由國家賠償, 不能將負(fù)擔(dān)加在受害人身上。對(duì)于人身損失, 依照現(xiàn)有規(guī)定, 違法行為侵犯公民人身自由和生命健康權(quán), 只賠償物質(zhì)性損失, 而不賠償精神損害。從而產(chǎn)生了兩種不良的后果: 1.行政相對(duì)人認(rèn)為自己的權(quán)利沒有得到完全的維護(hù), 可能對(duì)法律的作用產(chǎn)生懷疑； 2.對(duì)于實(shí)施違法行政行為的國家機(jī)關(guān), 由于賠償金額過小, 沒有經(jīng)濟(jì)上的震懾作用。
三、我國行政賠償范圍的完善
( 一) 改變我國行政賠償范圍的確立方式。
我國《國家賠償法》之所以采取概括與列舉并用的方式, 主要是由于當(dāng)時(shí)國家賠償制度處于初創(chuàng)階段, 明確列舉賠償事項(xiàng), 便于實(shí)際操作, 而且有利于減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是行政賠償?shù)膬?nèi)容主要是違法行政, 其表現(xiàn)形式是多種多樣的, 法律不可能對(duì)其進(jìn)行逐一的列舉, 而且這種方式也不利于與快速發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況相適應(yīng)。因此, 這種立法方式在很大程度上造成了我國行政賠償范圍的狹窄。因此可以改用概括式為原則、兼有列舉式的模式。以概括式為原則, 能把所有的行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)行為造成的損害, 都納入到行政賠償?shù)姆秶畠?nèi), 同時(shí)也使國家賠償制度保持了相當(dāng)?shù)膹椥? 更好地規(guī)范范圍不斷擴(kuò)大的行政賠償活動(dòng)。對(duì)于確實(shí)需要排除的事項(xiàng)或行為, 再用列舉式進(jìn)一步排除。凡未被列舉排除的, 國家一律給予賠償, 使國家承擔(dān)行政賠償責(zé)任成為一個(gè)法律上的原則, 排除責(zé)任只是國家不承擔(dān)責(zé)任的一種例外, 以便更好的促進(jìn)行政部門依法行政。
( 二) 擴(kuò)大行政賠償侵權(quán)行為的范圍。
1、將一些抽象行政行為納入到行政賠償范圍。我國《國家賠償法》明確規(guī)定, 只有具體行政行為對(duì)相對(duì)人造成侵害才能要求行政賠償。但事實(shí)上, 這對(duì)行政相對(duì)人來說是不公平的。在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中, 抽象行政行為侵犯相對(duì)人權(quán)益的現(xiàn)象是相當(dāng)普遍的, 與具體行政行為并無多少區(qū)別。如果把抽象行政行為排除在賠償訴訟之外, 就可能出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)借此規(guī)避法律, 采用抽象行政行為實(shí)施違法行為的現(xiàn)象。另外, 雖然大多數(shù)人都認(rèn)為, 抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)別之一就是具體行政行為能產(chǎn)生直接的利益后果, 但并非所有影響公民權(quán)益的抽象行政行為必然通過具體行政行為來實(shí)施。例如行政機(jī)關(guān)發(fā)布一項(xiàng)禁止某些人從事某種活動(dòng)的規(guī)定, 自發(fā)布生效之時(shí)就可以造成相對(duì)人某種利益的損害, 而不必通過具體行為實(shí)施。如果不允許相對(duì)人對(duì)抽象行為提起賠償訴訟, 必然會(huì)放縱行政機(jī)關(guān)在這方面的違法行為。最后, 各國法律也沒有明確禁止對(duì)抽象行政行為提起賠償?shù)脑V訟規(guī)定。因此, 抽象行政行為也應(yīng)納入到行政賠償范圍之內(nèi)。
2、對(duì)于自由裁量行政行為造成的損害納入到行政賠償范圍。自由裁量行政行為是指法律僅規(guī)定了行政行為的幅度和范圍,行政機(jī)關(guān)在此幅度和范圍內(nèi)根據(jù)具體情況選擇而實(shí)施的行政行為。我國《國家賠償法》在規(guī)定行政賠償范圍時(shí)僅考慮行政行為是否合法, 而將自由裁量的行政行為排除于行政賠償?shù)姆秶�。作為合法行政的重要補(bǔ)充, 理性而適度的自由裁量行政行為體現(xiàn)的是合理行政。但由于行政機(jī)關(guān)工作人員的執(zhí)法理念、執(zhí)法方式、執(zhí)法水平及其他種種因素的影響, 濫用自由裁量權(quán)以及不當(dāng)行使自由裁量權(quán)給行政相對(duì)人合法權(quán)益造成損害的現(xiàn)象不斷涌現(xiàn), 如果對(duì)這些侵權(quán)行為不給子追究, 對(duì)因此而遭受的損失的行政相對(duì)方不予賠償, 無疑會(huì)違背 “ 有權(quán)利必有救濟(jì), 有損害必有賠償 ”的現(xiàn)代法治原則。因此, 面對(duì)實(shí)踐中大量涌現(xiàn)的自由裁量行政行為侵權(quán)賠償案件在處理上顯得無所適從的情況, 將自由裁量行政行為納入行政賠償?shù)姆秶⑦M(jìn)行周密的制度安排就顯得不僅必要而且必然。
總之, 由于賠償范圍過窄, 導(dǎo)致相對(duì)人其他許多合法權(quán)益被侵害而得不到保護(hù)。因此, 擴(kuò)展行政賠償范圍, 切實(shí)保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)利, 促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政, 對(duì)提升我國的國際形象, 并實(shí)現(xiàn)更遠(yuǎn)大的構(gòu)建社會(huì)主義法治社會(huì)、和諧社會(huì)的目標(biāo), 無疑具有十分重大的意義。
3、公有公共設(shè)施造成的損害也應(yīng)納入到行政賠償?shù)姆秶�。首�? 公有公共設(shè)施的設(shè)置與管理屬于公共事物, 其作用是服務(wù)、便利于廣大民眾。公有公共設(shè)施屬于國有財(cái)產(chǎn), 其管理是由國家授權(quán)委托的, 其有關(guān)事務(wù)理應(yīng)屬于國家職責(zé)范圍。因此, 這種旨在維護(hù)公共利益的社會(huì)關(guān)系, 理應(yīng)由帶有公法性質(zhì)的國家賠償法調(diào)整, 而不該由私法性質(zhì)的民事法律進(jìn)行調(diào)整。其次, 設(shè)置或管理公有公共設(shè)施, 是行政機(jī)關(guān)的重要職責(zé)之一,將公有公共設(shè)施因設(shè)置或管理有缺陷而造成的損害納入國家賠償, 有利于促進(jìn)國家行政機(jī)關(guān)增強(qiáng)責(zé)任心, 不因行政賠償與己無關(guān)而怠于行使行政職權(quán)。最后, 公有公共設(shè)施因設(shè)置或管理有缺陷造成的損害, 有相當(dāng)一部分是由于國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)而造成的, 因此國家最低限度也應(yīng)該將這部分損害納入賠償范圍之中。
4、將間接損害納入賠償范圍。所謂間接損害是與直接損害相對(duì)應(yīng)的, 不是實(shí)際已經(jīng)受到的損害, 而是指可以預(yù)期得到的利益的損失。我國《國家賠償法》 把間接的人身與財(cái)產(chǎn)損害排除在賠償范圍之外, 即對(duì)于財(cái)產(chǎn)損害的賠償只限于直接損失, 不包括間接損失。這無非是出于我國當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的考慮。在當(dāng)時(shí)來看, 那是符合實(shí)際的。但在實(shí)際之中, 有時(shí)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨樗斐傻娜松砑柏?cái)產(chǎn)的間接損害比直接損害要大得多。例如一個(gè)不當(dāng)或違法的行政處罰往往影響企業(yè)的正常生產(chǎn), 很可能造成企業(yè)合同的延誤或中斷,導(dǎo)致停產(chǎn)停業(yè)甚至可能是破產(chǎn)倒閉, 損失可能是幾十萬, 上百萬, 甚至是上千萬。因此, 為了防止國家機(jī)關(guān)及其工作人員濫用職權(quán), 保障公民的合法權(quán)益, 作為處于強(qiáng)勢(shì)管理地位的國家行政機(jī)關(guān), 對(duì)于自身的違法行為所造成的公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)損失, 理應(yīng)給予賠償。
5、對(duì)精神損害也應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)?shù)馁r償。
精神損害賠償是權(quán)利主體因人身權(quán)益受到不法侵害而使其遭受精神痛苦或精神利益受損害而要求侵害者進(jìn)行賠償?shù)囊环N法律責(zé)任。這種損害既包括精神痛苦, 也包括精神利益受損。我國《國家賠償法》第三十條規(guī)定:“……造成受害人名譽(yù)、榮譽(yù)權(quán)損害的, 應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi), 為受害人消除影響, 恢復(fù)名譽(yù), 賠禮道歉�！庇纱丝梢钥闯�, 我國在國家賠償領(lǐng)域并沒有確立精神損害賠償?shù)膶?shí)質(zhì)內(nèi)容。
隨著我國民主與法制的不斷發(fā)展, 人們的法制觀念不斷增強(qiáng), 在越來越多損害賠償案件中提出了精神賠償?shù)闹鲝?并且法院在案件的審理過程中也越來越多的考慮到了用物質(zhì)賠償來撫慰受害人精神的創(chuàng)傷。2001 年 3 月 10 日, 最高人民法院做出了《關(guān)于確定民事侵權(quán)精神賠償責(zé)任若干問題的解釋》, 就賠償主體、客體、數(shù)量確定因素、撫慰金支付方式等都做出了具體規(guī)定。這標(biāo)志著我國在民事賠償方面已經(jīng)確立了精神損害賠償制度。但我國《國家賠償法》對(duì)于國家機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行職務(wù), 不法侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益, 僅僅規(guī)定了對(duì)直接的財(cái)產(chǎn)損失給予賠償, 而對(duì)侵害名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等引起的精神損害, 僅要求消除影響, 恢復(fù)名譽(yù), 賠禮道歉, 而未規(guī)定物質(zhì)賠償, 這是與理不合的。因此, 確立行政精神損害賠償才是對(duì)人權(quán)的完整保護(hù)。
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