[ 王利明 ]——(2012-4-27) / 已閱5252次
長期以來，由于法律上對公共利益的界定不夠清晰，征收程序規(guī)定也較為簡略，地方政府有些部門執(zhí)法力度不夠，因此對被征收人的合法權(quán)益保障不夠，從而導(dǎo)致暴力拆遷、不文明拆遷等現(xiàn)象時有發(fā)生，在不同程度上損害了被征收人的合法權(quán)益，還引發(fā)了一些群眾上訪事件，影響了社會的和諧穩(wěn)定。因此從法律層面對不動產(chǎn)征收的條件、范圍、權(quán)限和程序進行規(guī)定，顯得非常迫切。
征收在本質(zhì)上是國家基于公共利益對個人財產(chǎn)的限制，也是國家利用公權(quán)力對私人物權(quán)的限制。個人財產(chǎn)權(quán)是個人的基本人權(quán)，也是受憲法保護的基本權(quán)利，但國家為了公共利益的需要，對土地和私人財產(chǎn)可以實行征收，這是各國的通行做法。不過由于征收限制了人民的財產(chǎn)權(quán)，因此憲法、法律要求征收應(yīng)當(dāng)依照“法律”的規(guī)定，我國立法法也明確規(guī)定“對非國有財產(chǎn)的征收”只能制定“法律”。這表明對于人民基本權(quán)利的限制，應(yīng)當(dāng)通過制定法律來進行，而不宜通過行政法規(guī)甚至效力等級更低的規(guī)范性法律文件來規(guī)定。這充分體現(xiàn)了國家對人民財產(chǎn)的尊重和保護。
我國于2007年通過了物權(quán)法，該法第四十二條第一次明確了征收的條件和補償?shù)脑瓌t。但是，該法僅僅用一個條款來規(guī)定，畢竟過于簡略。2010年，國務(wù)院頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》，進一步規(guī)范了國有土地上房屋的征收。它是對物權(quán)法征收制度的發(fā)展與完善，但由于該條例僅僅針對國有土地上的房屋，對于集體土地的征收并不適用。因此，當(dāng)前迫切需要制定一部統(tǒng)一的不動產(chǎn)征收法。
制定不動產(chǎn)征收法也是依法治國的需要。依法治國必須充分保障老百姓的財產(chǎn)權(quán)，無論是農(nóng)民所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，還是城鎮(zhèn)居民所享有的房屋所有權(quán)，都是個人的重要財產(chǎn)，甚至是個人基本的生產(chǎn)資料和生活資料，因此保護個人的房屋所有權(quán)也是對居住權(quán)的保障。而征收活動是對個人財產(chǎn)權(quán)的重大限制，只有規(guī)范征收活動，才能規(guī)范公權(quán)力的行使，充分保障公民的私權(quán)，并有力推進依法治國戰(zhàn)略的實現(xiàn)。
近些年，征收補償環(huán)節(jié)所引發(fā)的矛盾和糾紛較多，征收與補償條例通過之后，此種情況得到了緩解，但是仍然沒有完全消除。前不久，由國家四部委聯(lián)合通報的2011年上半年的11起強拆致人傷亡案，也說明了問題的嚴(yán)重性。這在某種程度上也反映了規(guī)則不到位，征收活動還應(yīng)當(dāng)進一步規(guī)范。征收與補償條例屬于行政法規(guī)，效力等級較低，難以詳細明確各種法律責(zé)任，因而在頒行之后實施效果并不十分理想。為此，也需要制定一部不動產(chǎn)征收法。
我國物權(quán)法為了落實憲法的規(guī)定，在第四十二條明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”這就強調(diào)征收不動產(chǎn)的權(quán)限和程序只能由“法律”作出規(guī)定，而不能通過行政法規(guī)或其他規(guī)范性法律文件來規(guī)定。物權(quán)法通過之后，還必須通過配套的法律來具體落實有關(guān)征收的規(guī)定，規(guī)范征收活動。通過制定不動產(chǎn)征收法，可以將征收的程序、補償?shù)囊?guī)則進一步細化，這實際上是對物權(quán)法第四十二條的具體化。
要對征收的相關(guān)內(nèi)容及主體進行詳細的界定，從而讓征收人和被征收對象都清楚自己的權(quán)利和義務(wù)。公共利益是征收的基本前提和基礎(chǔ)，征收與補償條例具體列舉了公共利益的類型，但其對公共利益的界定在實踐中仍然存在爭議，比如不符合公益的征收決定，法院是否有權(quán)進行司法審查？是否有權(quán)撤銷該征收決定？這些都有必要作出規(guī)定。對于征收決定權(quán)的主體，征收與補償條例規(guī)定市縣級人民政府為征收決定人，但是，該權(quán)利是否可以委托他人行使？人民政府以外的其他部門能否作出征收決定？具有市縣級級別的各類經(jīng)濟和技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會是否享有征收權(quán)？這些問題都需要在法律上明確規(guī)定。對于被征收人，國有土地上房屋的被征收人就是房屋所有人，而農(nóng)村集體土地的征收，除了集體之外，被征收人是否包括土地承包經(jīng)營權(quán)人？物權(quán)法暗含了這一含義，但是規(guī)定得并不明確。被征收對象主要應(yīng)當(dāng)包括城市國有土地之上的房屋和農(nóng)村集體土地，征收與補償條例卻不涉及集體土地。如此等等，不一而足，都需要制定法律進行詳細的規(guī)定。
完善的程序是規(guī)范征收行為的一個重要途徑，對于不動產(chǎn)的征收決定，應(yīng)當(dāng)依照哪些依據(jù)作出？是否要經(jīng)過調(diào)查、聽證、廣泛征求意見等過程？在作出征收決定前，是否應(yīng)該事先達成有關(guān)補償?shù)膮f(xié)議？被征收人是否有權(quán)提起行政訴訟？法院是否有權(quán)對該決定進行司法審查？這些都有待立法明確。此外，關(guān)于征收的啟動、訂立拆遷協(xié)議、征求居民意見、召開聽證會、公布征收方案及其反饋、確定補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和規(guī)則、不動產(chǎn)的評估、評估機構(gòu)的選定，以及行政復(fù)議、行政訴訟等事項的規(guī)定，都需要加以完善。
征收補償是不動產(chǎn)征收中問題的焦點，因此要對其進行更加細化的規(guī)定。我國物權(quán)法第四十二條區(qū)分了城市土地之上房屋的征收與集體土地征收，并規(guī)定了不同的補償原則和標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)物權(quán)法所確定的原則，將征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進一步的細化，尤其是對集體土地的征收補償，目前各地做法不相一致，應(yīng)當(dāng)在法律上統(tǒng)一規(guī)定。由于集體土地上的房屋不能進入市場流通，這就給評估其價值帶來一定的困難，因此，對于集體土地之上的房屋的征收補償，需要通過研究確定具體的補償標(biāo)準(zhǔn)。
對于其他在審理相關(guān)案件中可能遇到的問題，也要盡可能地在法律中加以完善。比如征收補償協(xié)議的性質(zhì)是否屬于民事合同？征收補償協(xié)議生效后，一方不履行，另一方是否可以以違約為由起訴？這些都需要規(guī)范。還有司法搬遷中管轄的級別、司法審查的內(nèi)容、執(zhí)行主體的確定等等，都需要在法律中進行細化規(guī)定。
（作者系中國人民大學(xué)副校長、中國法學(xué)會副會長）
