[ 韓大元 ]——(2012-4-24) / 已閱10722次
從檢察機(jī)關(guān)的職能來看，地方人大僅可對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行合法性監(jiān)督，而不能進(jìn)行合目的性監(jiān)督。按照憲法第129條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。人民檢察院是對(duì)國家法律遵守和執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督的機(jī)關(guān)。憲法第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉�！边@一規(guī)定表明，人民檢察院行使檢察職權(quán)的依據(jù)就是法律，這既包括實(shí)體上行使檢察權(quán)的依據(jù)，也包括程序上行使檢察權(quán)的依據(jù)。憲法的這兩條規(guī)定說明，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)在于依照法律的規(guī)定對(duì)法律的遵守和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督之外，并沒有其他的職能，不能承擔(dān)大量的“非檢察業(yè)務(wù)”，也不能片面地要求檢察機(jī)關(guān)“為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航”。地方人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)僅限于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督行為是否合乎法律規(guī)定，即合法性監(jiān)督。
值得注意的是，1954年憲法第83條曾規(guī)定，“地方各級(jí)人民檢察院獨(dú)立行使職權(quán)，不受地方國家機(jī)關(guān)的干涉”。地方國家機(jī)關(guān)就包括地方各級(jí)人民代表大會(huì)。這一規(guī)定讓檢察機(jī)關(guān)不受地方人大的干涉，確保了檢察機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立行使檢察權(quán)，擺脫地方國家機(jī)關(guān)的束縛，有效地保障國家法制的統(tǒng)一。但這一規(guī)定并未為之后的憲法和法律所承繼。之所以未能承繼，很大程度上可歸因于全國人大及其常委會(huì)對(duì)全部檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行任免監(jiān)督的困難性與民主程序的不確定性。
人大監(jiān)督與法律監(jiān)督存在著明顯的分野。在建國之初兩種監(jiān)督形式曾一度有交叉重疊，但是隨著法治建設(shè)的發(fā)展，二者的界限日益清晰。人大監(jiān)督是人民代表大會(huì)制度原理的具體體現(xiàn)，是代議制邏輯下實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的一種保障形式。而檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，則是在另一層次的權(quán)力配置過程中，為維護(hù)國家法制統(tǒng)一、制約其他權(quán)力的一種制度設(shè)置。它們?cè)谛再|(zhì)、原理、程序、效力等方面都存在明顯差異。相對(duì)于人大監(jiān)督而言，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是一種專門監(jiān)督。在輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、黨的監(jiān)督等各種監(jiān)督形式多樣化的背景下，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督需要彰顯其專門性才能加強(qiáng)其正當(dāng)性與合理性。這種專門性一方面表現(xiàn)為監(jiān)督主體的特定性特點(diǎn)，即只有檢察機(jī)關(guān)才是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督主體，也只有檢察機(jī)關(guān)才能進(jìn)行法律監(jiān)督。即使是人大監(jiān)督，憲法也沒有明確其法律監(jiān)督主體的地位。另一方面，法律監(jiān)督具有專門性的監(jiān)督手段與程序。《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》等法律具體規(guī)定了檢察院法律監(jiān)督的職權(quán)。根據(jù)這些規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段具有鮮明的專業(yè)性，如對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行立案偵查、批準(zhǔn)逮捕、提起公訴、對(duì)人民法院的裁判予以抗訴等，其中一些職權(quán)行使方式甚至具有司法性質(zhì)。
相對(duì)于其他被監(jiān)督者而言，人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督更為特殊，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督者與被監(jiān)督者的身份有所重疊，檢察機(jī)關(guān)本身即是監(jiān)督者，而且是專門的法律監(jiān)督者。⑦作為一個(gè)專業(yè)化的群體，檢察官分享著共同的知識(shí)與理念，并且在一定程度上建立了專業(yè)化的知識(shí)壁壘，這種知識(shí)壁壘具有排他性。從某種角度而言，專業(yè)化意味著自治與獨(dú)立。檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)知識(shí)恰恰在于法律監(jiān)督，并且這種監(jiān)督需要嚴(yán)格的規(guī)范性與程序性。一個(gè)以規(guī)范與程序?yàn)榛拘拍畹穆殬I(yè)群體，倘若以非規(guī)范化與非程序化的方式進(jìn)行監(jiān)督，其效果可想而知。唯有增強(qiáng)人大監(jiān)督的規(guī)范性與程序化，才能提高監(jiān)督的實(shí)效性。所以，通過立法這種更為規(guī)范的方式支持與監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)履行對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，更具有實(shí)效性。因此，省級(jí)人大常委會(huì)制定有關(guān)監(jiān)督的決議或決定，試圖改變傳統(tǒng)的監(jiān)督模式(尤其是個(gè)案監(jiān)督的方式)是必要的，但也需要遵循法治發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，明確其功能的界限。
四、余論
目前的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的決定或決議》是由各省人大常委會(huì)所通過的，其目的性具有合理性。雖然有些規(guī)定并沒有創(chuàng)造多少新的監(jiān)督機(jī)制——因?yàn)閼椃�、監(jiān)督法、地方組織法等均有相關(guān)的規(guī)定，更多的是對(duì)現(xiàn)有機(jī)制的歸納、總結(jié)和強(qiáng)調(diào)，但由人大及其常委會(huì)來主導(dǎo)這一過程卻有其民主性和正當(dāng)性。檢察制度改革不僅涉及檢察系統(tǒng)內(nèi)部的制度安排，而且關(guān)系檢察權(quán)與其他權(quán)力之間的關(guān)系，如檢法關(guān)系、檢警關(guān)系、檢察機(jī)關(guān)與人大的關(guān)系等。而這些關(guān)系的調(diào)整與規(guī)范，單單依靠檢察機(jī)關(guān)單兵突進(jìn)的方式顯然不可能完成，而且，也超越了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍。短期內(nèi)，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)其專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行改革，可能會(huì)取得明顯成效。但是檢察改革欲深入推進(jìn)，取得整體性的效應(yīng)，非仰賴權(quán)力機(jī)關(guān)不可，也只有人大才有權(quán)力與權(quán)威推進(jìn)憲法層面的檢察改革。從各省人大常委會(huì)的監(jiān)督?jīng)Q議或決定中可以看到，不少內(nèi)容涉及檢察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系。針對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督的直接監(jiān)督對(duì)象，即偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)，決議、決定要求被監(jiān)督者依法自覺接受并積極配合檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督工作。⑧這些內(nèi)容無疑必須由人大進(jìn)行調(diào)整，這也是各省人大常委會(huì)監(jiān)督?jīng)Q議或決定的另一啟示。當(dāng)然，說要實(shí)行人大主導(dǎo)，說要加強(qiáng)人大監(jiān)督職能的發(fā)揮，仍然要尊重檢察權(quán)的專有屬性，遵循國家權(quán)力運(yùn)行的一般規(guī)律。
注釋：
�、傥覈鴳椃ㄎ谋局械摹皣摇敝饕谌齻�(gè)意義上使用：(1)在整個(gè)統(tǒng)一的政治實(shí)體意義上使用的“國家”�！皣摇币辉~最常見的用法就是表示整個(gè)統(tǒng)一的政治實(shí)體。(2)在與社會(huì)相對(duì)的意義上使用的“國家”。(3)在與地方相對(duì)的意義上使用的“國家”，往往是在與地方有關(guān)的場(chǎng)所使用，這時(shí)其含義即是指中央。參見王貴松：《法院：地方的還是國家的？——由洛陽種子違法審查案看法院的憲法地位》[C]，載《中國憲法事例研究》(一)，法律出版社2005年版，第285頁。
�、谂碚妫骸蛾P(guān)于七個(gè)法律草案的說明——一九七九年六月二十六日在第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》[N]，《人民日?qǐng)?bào)》1979-07-01。
③在檢察機(jī)關(guān)國家屬性的問題中，研究檢察長、副檢察長和檢察委員會(huì)委員的任免程序的變遷是值得認(rèn)真思考的理論問題。目前的任免程序是為了適應(yīng)不同時(shí)期的需要而形成的，具有階段性的特點(diǎn)。
④參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》[M]，福建人民出版社2003年版，第840頁。
�、輩⒁娫S崇德：《中國憲法》[M]，中國人民大學(xué)出版社2010年第4版，第251頁。
�、蕖吨腥A人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第14條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見交由本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會(huì)提出書面報(bào)告。常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議；本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告�！薄俺�(wù)委員會(huì)聽取的專項(xiàng)工作報(bào)告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對(duì)審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報(bào)告，向本級(jí)人民代表大會(huì)代表通報(bào)并向社會(huì)公布�！�
�、咴诂F(xiàn)行憲法文本中，“法律監(jiān)督”一詞僅僅出現(xiàn)一次，即第129條規(guī)定檢察院的性質(zhì)是“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，“監(jiān)督”一詞(含“法律監(jiān)督”1次)則出現(xiàn)17次之多。在有關(guān)人大及其常委會(huì)職權(quán)的規(guī)定中，憲法都是使用“監(jiān)督”而避免使用“法律監(jiān)督”。由此推斷，從憲法原意來看，憲法制定者有意將法律監(jiān)督權(quán)明確授予檢察機(jī)關(guān)，并與其他監(jiān)督權(quán)予以區(qū)別。
�、啾本┑臎Q議還提出，各單位監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)與檢察院加強(qiáng)信息溝通的工作配合，積極查辦和預(yù)防違紀(jì)違法行為。上海的決議要求被監(jiān)督者支持、配合檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律監(jiān)督工作的探索實(shí)踐。江西的決議規(guī)定，拒絕接受檢察機(jī)關(guān)依法實(shí)施的法律監(jiān)督，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)依法依紀(jì)追究直接責(zé)任人和直接負(fù)責(zé)的主管人員的相應(yīng)責(zé)任。參見《13個(gè)省級(jí)人大出臺(tái)決議決定助推法律監(jiān)督》[N]，《檢察日?qǐng)?bào)》2010-08-02。
（作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授）
來源: 《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》
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