[ 賴興平 ]——(2012-4-19) / 已閱31508次
“村賬鎮(zhèn)管”，是規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)收支行為，強(qiáng)化農(nóng)村財(cái)務(wù)管理,加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，對(duì)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,進(jìn)一步密切黨群干群關(guān)系，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。近年來，我縣鎮(zhèn)村基層組織能按照要求，不斷規(guī)范、完善“村賬鎮(zhèn)管”這一模式，為維護(hù)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了一定的作用。但從我院近年來立查的經(jīng)濟(jì)職務(wù)犯罪案件來看，“村賬鎮(zhèn)管”仍存在一些問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年至2010年，我院立查農(nóng)村基層村干部貪污賄賂職務(wù)犯罪案件 9件 9人，涉及村賬管理問題的有 8件8人。為更好地發(fā)揮“村賬鎮(zhèn)管”的作用， 進(jìn)一步減少和遏制涉農(nóng)職務(wù)犯罪的發(fā)生，我們結(jié)合辦案，深入有關(guān)村鎮(zhèn)，針對(duì)當(dāng)前 “村賬鎮(zhèn)管”運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，分析原因，提出對(duì)策和建議，以期更好地規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理，為新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)。
一、村賬鎮(zhèn)管制度的由來、基本原則和基本內(nèi)容
“村賬鎮(zhèn)管”制度在國家機(jī)關(guān)頒布的正式文件中的名稱為“村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制度”。村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村經(jīng)營管理部門受村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)委托，進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理的一種模式，為農(nóng)民和村集體提供成本核算等記賬服務(wù)以及與財(cái)務(wù)公開有關(guān)的各種信息，同時(shí)也為完善農(nóng)村土地承包、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、集體收益分配提供核算依據(jù)，是農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理規(guī)范化建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。“村賬鎮(zhèn)管”是 “村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制”推行過程中的通俗提法（以下統(tǒng)稱“村賬鎮(zhèn)管”）�！按遒~鎮(zhèn)管”最早出現(xiàn)在財(cái)政部頒布的1997年1月1日起實(shí)施的《村合作經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度（試行）》中，規(guī)定“財(cái)務(wù)管理薄弱的村合作經(jīng)濟(jì)組織，可以委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)營管理站代為記賬、核算�！�2005年1月1日頒布實(shí)施《村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度》，同時(shí)廢止《村合作經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度（試行）》，規(guī)定“村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)配備必要的會(huì)計(jì)人員,也可以按照民主、自愿的原則,委托鄉(xiāng)(鎮(zhèn))經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)及代理記賬機(jī)構(gòu)代理記賬、核算。”隨后，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見》（中辦發(fā)[2006]32號(hào)）和《國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)村綜合改革工作有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2006]34號(hào)）要求“在尊重農(nóng)民群眾意愿和民主權(quán)力的基礎(chǔ)上，推行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)制度”、“加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理，規(guī)范村級(jí)會(huì)計(jì)代理制度等管理辦法，促進(jìn)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管工作經(jīng)�；⒁�(guī)范化和制度化”。2008年至2010年，中紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部相繼出臺(tái)文件規(guī)定規(guī)范村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制度，進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作。
村賬鎮(zhèn)管制度的基本原則要求實(shí)行村賬鎮(zhèn)管必須保持集體資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和收益權(quán)不變，保持財(cái)務(wù)審批權(quán)以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)仍由村集體行使，不得侵占、平調(diào)、挪用集體資產(chǎn)，不得改變集體資金性質(zhì)，不得侵犯村集體合法權(quán)益，即“四權(quán)不變”原則。
村賬鎮(zhèn)管實(shí)行村級(jí)財(cái)務(wù)與村級(jí)資金雙托管。實(shí)行村賬鎮(zhèn)管的行政村的村會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)村級(jí)收入、支出憑證的收集整理，村級(jí)備用金的領(lǐng)取、保管和定期向代理服務(wù)機(jī)構(gòu)報(bào)賬。行政村應(yīng)通過民主程序產(chǎn)生村民理財(cái)小組，村民理財(cái)小組成員對(duì)當(dāng)月發(fā)生的各項(xiàng)收支業(yè)務(wù)進(jìn)行賬前審核，經(jīng)村民理財(cái)小組審核合格的，方可入賬。每筆開支必須有村主管領(lǐng)導(dǎo)審批簽字，經(jīng)手人簽字注明用途，符合審批手續(xù)方可報(bào)銷。這些基本原則和要求為村賬鎮(zhèn)管制度的實(shí)施與完善指明了正確的方向。
二、當(dāng)前我縣“村賬鎮(zhèn)管”存在的問題
1、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。這是村賬鎮(zhèn)管存在的一個(gè)最為嚴(yán)重的問題。表現(xiàn)形式主要有：（1）收入不入賬，體外循環(huán)，私設(shè)“小金庫”。有的村、居委對(duì)部分收入入賬，另一部分則由個(gè)人掌管，不作為集體經(jīng)濟(jì)收入管理，而是進(jìn)行體外循環(huán)，由個(gè)人掌管資金的去向及用途，并從中漁利；（2）財(cái)務(wù)管理混亂。主要表現(xiàn)在：報(bào)銷手續(xù)不規(guī)范。作為報(bào)銷支出票據(jù)按財(cái)務(wù)規(guī)定必須由審批人、經(jīng)辦人及證明人簽字，才能準(zhǔn)予報(bào)銷。但在目前村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)際操作過程中，有的票據(jù)只有審批人，而無經(jīng)辦人、證明人或者有的大額票據(jù)只有審批人、經(jīng)辦人而無證明人，甚至極少數(shù)發(fā)票在既無審批人又無經(jīng)辦人、證明人的情況下入賬。有的無正式發(fā)票，不使用上級(jí)規(guī)范票據(jù)，更無附件，造成假賬、糊涂賬，導(dǎo)致部分人從中渾水摸魚；科目運(yùn)用混亂。個(gè)別村級(jí)財(cái)務(wù)處理過程中出現(xiàn)科目運(yùn)用混亂，多頭記賬。有的村同一類收入部分記入收入，部分記入往來款，支出中特別是招待費(fèi)有轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)象。（3）資金使用違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律。有的是借用公款或違反規(guī)定將公款借給他人；有的是個(gè)人名義存儲(chǔ)公款；有的是亂設(shè)銀行賬戶或違反規(guī)定擅自開設(shè)銀行賬戶等等。（4）費(fèi)用列支不合法。主要是公款吃喝現(xiàn)象仍在泛濫，有的村公款旅游，公款購買商業(yè)保險(xiǎn)，列支手機(jī)費(fèi)用，公款送禮等。
2、農(nóng)村理財(cái)組織履行職責(zé)不到位。村民主理財(cái)小組在村級(jí)支出的審簽中占有重要地位。但是，在實(shí)際工作中，有的村民主理財(cái)監(jiān)督小組形同虛設(shè)，主要干部兼任小組長，自批自監(jiān)督；有的是老好人，見票蓋章都通過；有的村民主理財(cái)小組不能發(fā)揮監(jiān)督作用，所有票據(jù)都蓋上“民主理財(cái)小組”公章；有的村民主理財(cái)小組人員素質(zhì)低，與村干部唱反調(diào)，村里合法合理開支都通不過，工作越位，把審核權(quán)變成了審批權(quán)。
3、財(cái)務(wù)公開失之于實(shí)。一些村組織將財(cái)務(wù)公開形式化，或是公開不規(guī)范，在財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容方面存在著欠細(xì)欠具體的問題，對(duì)于重大支出項(xiàng)目沒有專項(xiàng)公布；或者是實(shí)行會(huì)計(jì)電算化后，對(duì)電腦打印賬目校核不細(xì)，產(chǎn)生失誤，引起群眾誤解。有的村財(cái)務(wù)公開不及時(shí)或群眾看不懂，或者該公開的沒公開，或者只公開合理合法的，違紀(jì)違法的則不公開；有的村財(cái)務(wù)公開后沒有召開村民代表會(huì)議或村民會(huì)議，聽取群眾的意見，群眾有質(zhì)疑的沒有給予解答釋疑。
4、村賬鎮(zhèn)管制度流于形式。村賬鎮(zhèn)管的工作一般由鎮(zhèn)財(cái)政所負(fù)責(zé)，鎮(zhèn)財(cái)政所是最后也是最有效的一道審核關(guān)口。但由于存在以下問題，使得村賬鎮(zhèn)管制流于形式，管理不到位。（1）鎮(zhèn)財(cái)政所會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)量大，對(duì)各村情況了解有限，不能及時(shí)掌握各村賬務(wù)財(cái)務(wù)動(dòng)態(tài)，給村出納人員出借、挪用公款有可乘之機(jī)。 （2）鎮(zhèn)財(cái)政所管理經(jīng)費(fèi)無正常渠道，主要靠收取村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)費(fèi)和代理記賬服務(wù)費(fèi)來維持運(yùn)轉(zhuǎn)，因此在對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管時(shí)有畏難心理，在一定程度上削弱了會(huì)計(jì)人員對(duì)村干部、出納財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)管力度，使得鎮(zhèn)財(cái)政所工作中只是將收支整理后分類記賬、編報(bào)表，成了村里的記賬員，財(cái)務(wù)管理職能嚴(yán)重弱化。（3）有些鎮(zhèn)財(cái)政所人員不熟悉財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，造成會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)操作不規(guī)范；有些人員原則性和責(zé)任性不強(qiáng)，存在重記賬輕管理，只審憑證，不審開支合理與否等現(xiàn)象，使違反財(cái)務(wù)制度的票據(jù)憑條得以記賬。（4）在實(shí)際工作中，村出納人員有時(shí)不可避免地承擔(dān)了會(huì)計(jì)的職責(zé)，如在各項(xiàng)土地征用補(bǔ)償中承擔(dān)著結(jié)賬造冊的工作，而村主要干部一般基于信任在審批中又疏于監(jiān)督，給出納人員貪污、冒領(lǐng)土地征用款等各項(xiàng)錢物帶來了機(jī)會(huì)。如我院2006年初查處的原五華縣華城鎮(zhèn)觀源村原村支部書記賴達(dá)祥、原華城鎮(zhèn)觀源村村委主任羅小玲二起貪污案中，他們就是在梅河高速公路征地拆遷過程中，虛假村民拆遷戶造冊上報(bào)，從而進(jìn)行貪污征地款。
三、做好“村賬鎮(zhèn)管”的對(duì)策與建議
“村賬鎮(zhèn)管”問題的存在，既有村干部法制觀念淡薄、自律意識(shí)不強(qiáng)、宗旨意識(shí)不牢、職業(yè)道德缺失等因素，同時(shí)也有鎮(zhèn)政府主管部門監(jiān)督不力等原因。為此，我們要從新形勢下促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的高度，充分認(rèn)識(shí)村賬鎮(zhèn)管制度的極端重要性和必要性，采取得力措施，切實(shí)使這一制度落到實(shí)處。
1、強(qiáng)化思想教育，提高村干部的廉潔自律意識(shí)和法紀(jì)意識(shí)。鎮(zhèn)黨委、政府要把對(duì)村干部的廉政教育納入反腐敗的總體格局中，通過廣泛開展黨的宗旨教育、傳統(tǒng)教育、政策法規(guī)教育和廉政警示教育，切實(shí)解決他們思想和觀念上存在的問題，不斷增強(qiáng)他們的宗旨意識(shí)、大局意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，督促他們自覺做到清正廉潔，遵紀(jì)守法。
2、加強(qiáng)監(jiān)督管理，健全對(duì)“村官”權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制。一要從基礎(chǔ)管理上求規(guī)范。各行政村要安排專人負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)報(bào)帳工作。農(nóng)村財(cái)務(wù)管理部門要嚴(yán)格規(guī)定工作流程、業(yè)務(wù)辦理程序、財(cái)務(wù)結(jié)算日期、支出額度審核權(quán)限等事項(xiàng)，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，把業(yè)務(wù)基礎(chǔ)工作抓細(xì)抓實(shí)。二要從監(jiān)督約束上求規(guī)范。鎮(zhèn)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理部門要逐筆審核原始單據(jù)，監(jiān)管財(cái)務(wù)收支，對(duì)不合理、不合法的票據(jù)堅(jiān)決不予入賬，對(duì)未經(jīng)村民理財(cái)小組審核的票據(jù)堅(jiān)決不予入賬，對(duì)不按規(guī)定報(bào)賬、集體財(cái)務(wù)管理混亂的，除對(duì)責(zé)任人做出處理外，還要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；要嚴(yán)格規(guī)范村級(jí)資產(chǎn)管理、合同管理，防止集體資產(chǎn)流失。三要從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)上求規(guī)范。要加強(qiáng)“村賬鎮(zhèn)管”工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，保證鎮(zhèn)村級(jí)財(cái)務(wù)管理部門的人員編制和辦公經(jīng)費(fèi)，并明確農(nóng)村財(cái)務(wù)管理部門及工作人員職能和職責(zé)，制定嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)于違規(guī)辦理業(yè)務(wù)、幫助做假賬、工作不負(fù)責(zé)任導(dǎo)致賬務(wù)處理混亂的工作人員，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要嚴(yán)肅查處，追究其責(zé)任。
3、明確村民理財(cái)小組地位，充分發(fā)揮村民理財(cái)小組的職能作用。村民理財(cái)小組在村賬鎮(zhèn)管制度中起著至關(guān)重要的作用。要明確村民理財(cái)小組的地位、作用、職責(zé)和權(quán)限，要充分調(diào)動(dòng)村民理財(cái)小組的積極性，增強(qiáng)其責(zé)任心，保證其認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)格審核財(cái)務(wù)賬目，行使對(duì)本村財(cái)務(wù)審議、監(jiān)督和檢查的權(quán)利。要加強(qiáng)對(duì)村理財(cái)小組履行職責(zé)的督查，其組成人員要嚴(yán)格實(shí)行任期制，保持其獨(dú)立性，使村民理財(cái)小組的職責(zé)能夠得到充分的發(fā)揮。
4、加強(qiáng)對(duì)基層財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)和管理，切實(shí)提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平。要定期或不定期對(duì)村會(huì)計(jì)、村民理財(cái)小組成員、代理會(huì)計(jì)、資金會(huì)計(jì)進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)新任用的村會(huì)計(jì)和經(jīng)管辦工作人員，還應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的崗前培訓(xùn)，不斷提高其整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。
5、加強(qiáng)�？顚Ｙ~的管理，建立�？顡芨秷�(bào)告和備案審查制度。鎮(zhèn)財(cái)政所要對(duì)政府部門下?lián)艿乃�、扶貧、救�?zāi)等�？钤O(shè)立專項(xiàng)資金賬目，分類進(jìn)行登記管理，做到收支明細(xì)；村級(jí)在現(xiàn)有一個(gè)基本資金賬戶的基礎(chǔ)上，增設(shè)一個(gè)�？钯~戶，政府下?lián)艿母黜?xiàng)�？疃家嫒雽？钯~戶上，與村自有資金的基本賬戶分開，并不斷完善�？顚Ｓ弥贫取Ｃ裾�、水利等部門向農(nóng)村基層組織撥付專款的情況要及時(shí)向政府報(bào)告、備案。同時(shí)要監(jiān)督�？畹墓芾砗褪褂们闆r，堅(jiān)持財(cái)務(wù)公開制度，定期或不定期詳細(xì)公布村財(cái)務(wù)收支情況，從而保證�？顚Ｓ茫瑥闹贫壬项A(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生。
6、提高村官福利，建立健全福利保障體制。要逐步建立“村官”任職工資及獎(jiǎng)勵(lì)制度，不斷調(diào)動(dòng)“村官”的工作積極性；要試行并推廣“村官”養(yǎng)老金制度，對(duì)村官報(bào)酬、養(yǎng)老保障、離職補(bǔ)貼等方面作具體規(guī)定，切實(shí)解決村干部的后顧之憂。要全面推選對(duì)“村官”考核機(jī)制。建立完善對(duì)村級(jí)干部的德、能、勤、績、廉等全方位的考核制度，讓群眾參與評(píng)議，以信息形式公布，促使“村官”認(rèn)真履行職責(zé)，從機(jī)制上保障村級(jí)干部依法行政。
7、堅(jiān)持懲防并舉，營造打擊和預(yù)防 “村官”腐敗的良好氛圍。紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)要重視農(nóng)村群眾的舉報(bào)、上訪，充分運(yùn)用自身的辦案手段優(yōu)勢，對(duì)“村官”經(jīng)濟(jì)犯罪數(shù)額大、社會(huì)影響大的案件，務(wù)必從嚴(yán)查處，決不能姑息；對(duì)黨員“村官”中尚未構(gòu)成犯罪的，要及時(shí)給予黨紀(jì)處分。同時(shí)，要采取有力措施，進(jìn)一步加大預(yù)防村官職務(wù)犯罪的工作力度，營造反腐倡廉的良好氛圍。
作者： 廣東省五華縣人民檢察院 賴興平 曾波
