[ 韓曉龍 ]——(2012-4-18) / 已閱24212次
2.辦理信訪案件的時限不明確。英國有句古老的法律諺語：“遲到的正義就是非正義”，強(qiáng)調(diào)的就是及時公正處理案件對當(dāng)事人的重要意義。目前各信訪機(jī)構(gòu)處理信訪事項(xiàng)并沒有統(tǒng)一、嚴(yán)格的時限要求�！缎旁L條例》雖然規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對于交辦的信訪案件的處理時限，但事實(shí)上這個時限經(jīng)常被打破。甚至當(dāng)事人的信訪件在信訪機(jī)構(gòu)就會停留很長時間才被移交至有權(quán)處理的單位，因此有些信訪人寄出去的信件如石沉大海也是可以理解的。
3.責(zé)任追究機(jī)制不力。目前，我國還沒有出臺相關(guān)的具有高度權(quán)威性的責(zé)任追究機(jī)制。有些地方雖然建立了“各級信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”，按照這一制度的要求，對發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府或北京上訪，對社會穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴(yán)重影響的要追究當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但這只能從表面上減少大規(guī)模的“上京”，而不是長遠(yuǎn)之計(jì)。
4.缺乏科學(xué)的信訪終結(jié)機(jī)制�！缎旁L條例》第35條規(guī)定：“信訪人對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。”而且根據(jù)《信訪條例》第34條和第35條的規(guī)定，我國信訪實(shí)行的是三級終結(jié)機(jī)制。即如果信訪人服從信訪事項(xiàng)處理意見，則就不用經(jīng)過復(fù)查程序和復(fù)核程序而終結(jié)信訪；如果信訪人不服從信訪事項(xiàng)處理意見，則可以通過向原辦理行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)復(fù)查進(jìn)行二級救濟(jì)；對復(fù)查意見仍然不服還可以向復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)請求復(fù)核尋求三級救濟(jì)。但是在實(shí)踐中這些規(guī)定并沒有嚴(yán)格執(zhí)行。時常可見，那些事實(shí)上已經(jīng)終結(jié)的信訪事項(xiàng)，多次被提起，信訪工作成本增加，工作秩序遭到嚴(yán)重的擾亂。為了盡快的息訪，各級信訪部門花錢買太平或在合理合法的基礎(chǔ)上一再向信訪人傾斜，但是只要不能滿足信訪人的要求，信訪就持續(xù)下去。由于《信訪條例》規(guī)定的終結(jié)程序并沒有規(guī)定復(fù)核機(jī)關(guān)做出的終結(jié)處理意見的法律效力，也就無法界定違反“終結(jié)程序”的信訪人所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，這些都導(dǎo)致了“終結(jié)機(jī)制”的現(xiàn)實(shí)可操作性不強(qiáng)。當(dāng)事人極易就同一事實(shí)和理由反復(fù)不停的找各級機(jī)關(guān)尋求解決，這也是纏訪、重復(fù)信訪等非制度化上訪數(shù)量居高不下的重要原因。
三、完善信訪制度的相關(guān)對策
�。ㄒ唬┰鰪�(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)職權(quán)力
沒有相應(yīng)的職權(quán),就無法盡到自己的職責(zé)。信訪機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)擁有充分的調(diào)查權(quán)。在實(shí)行監(jiān)察專員制度的國家，如瑞典，調(diào)查權(quán)是監(jiān)察專員的一項(xiàng)重要權(quán)力，也是監(jiān)察專員獨(dú)立行使職權(quán)的重要標(biāo)志。如果遭到拒絕，監(jiān)察專員就可以向議會委員會提出有關(guān)報告，或者在新聞媒體上加以公布，從而給那些拒絕配合調(diào)查的人以巨大壓力。在調(diào)查時，監(jiān)察專員可要求有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人對某些問題做出書面或口頭說明，另外，任何監(jiān)察官都有義務(wù)協(xié)助監(jiān)察專員工作。 不僅如此，還有保障調(diào)查權(quán)充分實(shí)現(xiàn)的措施，如傳喚、公開調(diào)查結(jié)果等。從國務(wù)院《信訪條例》中可以發(fā)現(xiàn)我國信訪機(jī)構(gòu)有調(diào)查權(quán)、督辦權(quán)和建議處分權(quán)等權(quán)力。但調(diào)查權(quán)與監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)的調(diào)查權(quán)相比，有著本質(zhì)區(qū)別。因?yàn)樾旁L機(jī)構(gòu)的調(diào)查，主要是對信訪工作情況的調(diào)查，而不是為查清信訪事項(xiàng)本身事實(shí)進(jìn)行調(diào)查。 我國應(yīng)賦予信訪機(jī)關(guān)充分的調(diào)查權(quán)，可以直接或間接對事件展開調(diào)查、作出判斷,任何國家機(jī)關(guān)和社會組織必須積極配合；信訪機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擁有案件的督辦權(quán),可以要求相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)在規(guī)定時間內(nèi)報告處理情況,接受監(jiān)督；在特定的案件中,信訪部門擁有直接的處理權(quán),并可以對某些違法違紀(jì)行為作出適當(dāng)?shù)奶幜P；另外,信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)和人大的其他監(jiān)督權(quán)力有機(jī)地銜接起來，比如在有關(guān)選舉問題的上訪、對國家工作人員的控告上訪、要求對行政規(guī)章進(jìn)行合法性審查等上訪案件中，信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向人大常委會匯報,建議啟動相關(guān)罷免機(jī)制及法規(guī)審查機(jī)制,罷免有關(guān)代表或官員,撤銷不合法的行政決定和命令等。
�。ǘ┙y(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置 、整合資源 、規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，將信訪問題的處理納入正常的法制化軌道
建立統(tǒng)一的信訪機(jī)構(gòu)。要改革目前的信訪體制，可以考慮撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪全部集中到各級人民代表大會，加強(qiáng)信訪工作管理，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。第一，可以在人大下面設(shè)立信訪工作委員會,直接對人大負(fù)責(zé)。將原來分散在政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門的信訪都集中到各級人民代表大會。第二，行政機(jī)關(guān)的信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)該與監(jiān)察機(jī)構(gòu)合并。將行政復(fù)議與監(jiān)察結(jié)合起來，職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)為加強(qiáng)對各級行政機(jī)構(gòu)及其責(zé)任人的監(jiān)察監(jiān)督。強(qiáng)化上級政府對下級政府的監(jiān)督，進(jìn)一步完善個人責(zé)任追究制度。第三，建立信訪機(jī)關(guān)工作人員任職資格制度和淘汰制度。信訪工作的質(zhì)量在一定程度上取決于信訪干部的素質(zhì)。全面提高信訪工作干部的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)才能適應(yīng)信訪工作的快速發(fā)展。應(yīng)該改變目前從各單位抽調(diào)人員的狀況，按照司法干部的標(biāo)準(zhǔn)聘用信訪干部，實(shí)現(xiàn)信訪干部的專業(yè)化、職業(yè)化。
（三）提高公民法律意識，規(guī)范公民維權(quán)方式
公民法律意識的提高是法治得以確立的基礎(chǔ)，建設(shè)社會主義法治國家需要有與之相適應(yīng)的公民法律意識�！爱�(dāng)一種具有法治精神的價值觀念—公民意識占據(jù)主導(dǎo)地位時，人們在遇到糾紛和權(quán)利損害的情況下不會有信訪情結(jié)�！� 也就是說當(dāng)公民法律意識逐漸提高并且占據(jù)主導(dǎo)地位時，人們在權(quán)益受到侵害時就會傾向于運(yùn)用法律來維護(hù)自身權(quán)益，從而減少信訪案件的出現(xiàn)。在法治社會，公民權(quán)利的保障和救濟(jì)可以依照《憲法》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》等法律來主張，必要時也可以尋求新聞媒體的幫助。有些群眾涉法涉訴案件越級重復(fù)上訪、常年赴省進(jìn)京“纏訪”等行為都是以犧牲自己的生命健康和損害社會公共安全秩序?yàn)榇鷥r來維權(quán)。由此可以看出部分公民法律意識存在的誤區(qū)和維權(quán)方式的不合理。因此，政府必須加大法治宣傳教育的力度，提高公眾的法律意識，做到信“法”用“法”，逐步規(guī)范維權(quán)方式，以理性的方式維護(hù)自己的合法權(quán)益。
�。ㄋ模┘哟笏痉ㄖ贫鹊母母锪Χ龋瑯淞⑺痉�(quán)威
在法治社會,只有司法機(jī)關(guān)才能為公民提供真正有效的救濟(jì)。由于在我國存在根深蒂固的人治傳統(tǒng),很多人不習(xí)慣法院有較高的權(quán)威�！八痉ㄗ罱K解決”原則應(yīng)當(dāng)成為設(shè)計(jì)中國糾紛解決體系與社會治理模式的準(zhǔn)則,法院應(yīng)當(dāng)成為糾紛解決體系中最為權(quán)威、最為主要的機(jī)構(gòu)。
人民法院必須獨(dú)立進(jìn)行審判。法官在執(zhí)行審判職務(wù)時,除受事實(shí)與法律的約束外,不允許任何外來干涉,只有如此才能樹立起司法的權(quán)威。我國人民代表大會在宏觀上代表人民的利益,而不是部分人的利益,它不能表作為訴訟一方當(dāng)事人的利益,不管這一方當(dāng)事人是公民還是國家機(jī)關(guān)。因此人民代表大會不應(yīng)該享有對法院的個案監(jiān)督權(quán),因?yàn)檫@可能會影響司法的公正,使法院難以做出符合法律規(guī)定的判決。
“在現(xiàn)代社會，被人類經(jīng)驗(yàn)認(rèn)可的主流權(quán)利救濟(jì)制度是司法中心主義下的訴權(quán)模式，它是人類文明的成果，是權(quán)利救濟(jì)獲得普遍性和終極性解決的機(jī)制�！� 因此“要適應(yīng)現(xiàn)代社會要求，建構(gòu)以司法權(quán)為核心的權(quán)利救濟(jì)制度體系，確立司法的最高權(quán)利救濟(jì)的權(quán)威�！� 學(xué)者于建嶸認(rèn)為“假如不能在民眾中樹立對法律的信心，那對我們國家的未來將是災(zāi)難�！蹦壳懊癖娖毡椴扇⌒旁L救濟(jì)的方式，表明司法不具備應(yīng)有的公信力和權(quán)威。因此，要加強(qiáng)法制建設(shè)，構(gòu)建公平的司法體系，使法律成為最權(quán)威、最公平、最有效的解決糾紛的手段，這就要打造一個相對公平、相對獨(dú)立的法律體系。要降低司法解決糾紛的門坎，讓貧困人群也打得起官司。要落實(shí)行政復(fù)議制度和國家賠償制度，要嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度（包括對違法辦案的司法人員的責(zé)任追究制度）。要切實(shí)規(guī)范上訪人員的上訪行為，對上訪人員的違法行為要一視同仁，追究責(zé)任。因此，要適應(yīng)現(xiàn)代社會要求，建立和完善我國的以司法權(quán)利救濟(jì)為核心的救濟(jì)體制，樹立司法的最高權(quán)威性。
（五）盡快出臺《信訪法》，健全信訪法律體系，實(shí)現(xiàn)信訪的程序化、法制化
“現(xiàn)代法治的真諦就是:一切社會行為必須處在法律的控制之下。法律規(guī)則是構(gòu)建法律秩序的要素�！� 而我國現(xiàn)行《信訪條例》只是一個行政法規(guī)，“作為行政法規(guī)的國家信訪條例和有關(guān)信訪工作的地方性法規(guī)，推動了信訪工作的程序化、規(guī)范化，但這些遠(yuǎn)沒有涵蓋國家信訪工作的全部，扮些原則問題，特別是信訪關(guān)系涉及保障公民基本權(quán)利的內(nèi)容，無法在行政法規(guī)和地方性法規(guī)中解決，只有通過立法用法律的形式加以規(guī)范解決。” 再者，“任何國家公民的政治參與必須要有暢通的、制度化的渠道作為保障，依據(jù)我國政治參與的社會主義性質(zhì)和信訪體制的現(xiàn)狀，信訪立法己經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)�！� 因此，我國應(yīng)當(dāng)盡快出臺《信訪法》，以改變信訪制度單純依靠規(guī)定、條例和政策來調(diào)節(jié)的現(xiàn)狀，健全信訪法律體系，實(shí)現(xiàn)信訪工作的程序化和法制化，使公民的信訪活動和政府的信訪工作真正納入法制化軌道。制定專門法規(guī)受理程序，做到：
1.明確受理范圍。明確信訪的受案范圍，盡量不與司法救濟(jì)途徑重復(fù)，這樣不僅節(jié)約行政成本，也有利于提高行政效率；
2.嚴(yán)格程序規(guī)制。要對信訪問題的提出、受理、辦理和督察等一系列的法律程序，完善信訪活動的處理、復(fù)查、復(fù)核的工作機(jī)制一系列程序作出嚴(yán)格而具體的規(guī)定；
3.加強(qiáng)責(zé)任追究機(jī)制。要明確信訪機(jī)構(gòu)及其工作人員在信訪工作中的責(zé)任和義務(wù)，對于違反任何相關(guān)規(guī)定的工作人員都要依法追究其法律責(zé)任；
4.健全信訪終結(jié)制度。對確實(shí)經(jīng)過三級程序認(rèn)定終結(jié)的信訪事項(xiàng)，如果信訪人繼續(xù)無理上訪，擾亂社會秩序的，要建立相關(guān)的與之配套的法律程序，明確相應(yīng)的法律責(zé)任。對那些經(jīng)過三級程序認(rèn)定信訪事項(xiàng)合情不合理的信訪，可以從社會救助等角度進(jìn)行解決，動員社會力量做好息訪工作。
筆者認(rèn)為，目前我國出臺《信訪法》的條件己經(jīng)基本具備：一是存在大量的規(guī)范性文件為其提供可借鑒的素材。例如國務(wù)院頒布的《信訪條例》、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性信訪法規(guī)、司法機(jī)關(guān)制定的《最高人民法院信訪處接待來訪工作細(xì)則》以及省級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)為做好信訪工作出臺的相關(guān)文件等；二是辦信、接訪程序、疑難信訪案件聽證、辦訪責(zé)任制和電子信訪等信訪實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為抽象出法律條款提供了基礎(chǔ)；三是信訪理論工作者發(fā)表的相關(guān)科研成果以及介紹的國外相關(guān)制度可供借鑒。 可以說，“當(dāng)前盡快制定和出臺信訪法的條件和時機(jī)都己經(jīng)成熟，建議全國人大及時將信訪法列入立法計(jì)劃，盡早制定和出臺信訪法�！� 通過制定出臺《信訪法》，“在維持目前多系統(tǒng)并存的信訪格局前提下，建立健全信訪工作機(jī)制和法定程序，將信訪案件的受理、處理、終結(jié)等程序以法律的形式規(guī)定下來�！�
結(jié)語
2005年《信訪條例》的實(shí)施，一定程度上擴(kuò)展了信訪渠道，控制了信訪總量，但實(shí)施過程中卻存在諸多不足。正因如此，我國信訪制度完善的相關(guān)研究已成為當(dāng)務(wù)之急。在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型時期，信訪制度的存在必要而且重要，它不但為公民、法人和其他組織提供了一條不可缺少的參與法治建設(shè)的途徑，同時也在一定程度上發(fā)揮了權(quán)利救濟(jì)的重要功能，實(shí)現(xiàn)著鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，有效維護(hù)社會穩(wěn)定，保障公民民主政治權(quán)利等重要作用�，F(xiàn)實(shí)生活中信訪“洪峰”的出現(xiàn)、信訪問題的積累又促使我們對信訪制度進(jìn)行反思。思考的結(jié)果是必須對信訪制度進(jìn)行改革而不是簡單地廢除。信訪制度改革面臨的關(guān)鍵問題不是還能不能存在，會不會走向終結(jié)，而是還需要加強(qiáng)哪些工作，進(jìn)行什么樣的轉(zhuǎn)變。必須明確信訪制度與司法制度在處理糾紛方面的關(guān)系仍是“橋歸橋，路歸路”，但信訪制度改革不僅是要改革制度本身存在的缺陷，而且要與司法制度的改革統(tǒng)一起來，還應(yīng)該與推進(jìn)社會主義法治建設(shè)和政治體制改革結(jié)合起來，形成互相支撐、協(xié)同一致的格局。當(dāng)前，我國正處在由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型期，要想緩和社會矛盾，減輕信訪制度的壓力，建立暢通的利益訴求渠道和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，就必須加快推進(jìn)法治進(jìn)程，在社會樹立司法的最高裁判權(quán)威，當(dāng)民眾不再“信訪”而“信法”時，信訪制度所面臨的問題也就迎刃而解了。信訪制度的改革進(jìn)程可能艱難而漫長，不會是一蹴而就的事情，建立怎樣的信訪制度，怎樣建立信訪制度，需要我們不斷探索，既要在實(shí)踐中不斷摸索，也需要在理論上尋求突破。
參考文獻(xiàn)
1.陳金釗：《法治與法律方法》，山東人民出版社2003年版。
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