[ 林瑩瑩 ]——(2012-3-30) / 已閱8528次
中國憲法規(guī)定“公民有參與國家事務(wù)管理的權(quán)利。”因此，如果人們從國家．社會角度出發(fā)，凡是涉及公共利益的行為對每一個公民而言，都應(yīng)是具有利害關(guān)系的。進一步推之，公民通過訴訟程序，向法院直接起訴侵害國家、社會公共利益的行為，并不是對他人私權(quán)利加以干涉的行為。故而，人們不能把利害關(guān)系局限于直接利害關(guān)系。無直接利害關(guān)系的人之所以有權(quán)起訴侵犯國家利益、社會公共利益的行為，主要因為，起訴人作為國家和社會的主人，有權(quán)利維護國家利益和社會公共利益。對侵犯國家利益、公共利益的違法行為，如人人都視而不見，那么個人、組織的利益也必然受到損害。正所謂“覆巢之下，焉有完卵”，正說明了這一道理。只不過，人們這里所言的利害關(guān)系非直接而為間接的利害關(guān)系。美國所謂的“真正有利害關(guān)系”既包括人們這里的直接利害利害關(guān)系、也包括間接利害關(guān)系，這也正是美國為什么沒有獨立的公益訴訟制度，而是包含在民事訴訟制度里的原因。傳統(tǒng)的民事訴訟制度要求起訴的條件之一是當事人與案件必須有直接利害關(guān)系。但是近年來實踐中發(fā)生大量侵害公共利益的行為，我國對民事公共利益司法保護制度的缺失也日益顯現(xiàn)。因此，民事訴訟要實現(xiàn)維護私益與公益的雙重目標，其制度就必須要有所突破。本文從民事公益訴訟建立的必要性出發(fā)，分析了我國當前民事公益訴訟的現(xiàn)狀，并對我國公益訴訟制度的建立與完善提出幾點設(shè)想。
一、建立民事公益訴訟制度的原因
首先，公有制經(jīng)濟在我國整個國民經(jīng)濟中占據(jù)著主導(dǎo)地位，對國有資產(chǎn)進行有效的司法保護是司法活動的重要任務(wù)�，F(xiàn)實生活中侵犯國有資產(chǎn)的情況卻屢見不鮮，層出不窮。許多地區(qū)或企業(yè)，為地方利益、小集體利益甚至個人利益，趁企業(yè)轉(zhuǎn)制或中外合資等機會低價出售和評估資產(chǎn)價值，使國家利益遭受重大損失。
其次，經(jīng)濟建設(shè)過程中暴露出的日益嚴重的環(huán)境污染和破壞自然資源等問題，極大的損害了國家和社會公益。包括中央電視臺在內(nèi)的諸多新聞媒體，經(jīng)常報道這樣的消息：某某地區(qū)引進或建立嚴重污染環(huán)境的制造加工企業(yè)，致使當?shù)氐目諝饣蛩|(zhì)遭受嚴重破壞，原先的清泉之鄉(xiāng)變成了方圓數(shù)里之內(nèi)找不到衛(wèi)生飲用水的地方。許多地方亂砍、亂伐、亂開采的現(xiàn)象屢禁不止，當?shù)氐纳志G化以及礦產(chǎn)資源遭受嚴重破壞，甚至造成土地沙化、地表下沉，嚴重危機當?shù)鼐用竦纳姝h(huán)境。對于這些問題，由于行政執(zhí)法強制力相對較弱，或行政執(zhí)法存在著盲點等原因，往往屢禁不止或力不從心。甚至相關(guān)管理部門出于地方保護主義、小集體利益、個人利益或缺乏相關(guān)意識等種種原因，沒有采取救濟手段。入世后，貿(mào)易進口的外資進入渠道更為暢通，一些嚴重污染環(huán)境的企業(yè)可能打著外資的旗號進入中國市場，工業(yè)垃圾進口將為我國的環(huán)境執(zhí)法帶來更大的困難。尤其是在西部大開發(fā)過程中，更應(yīng)當強化環(huán)境保護意識，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展，不應(yīng)當繼續(xù)發(fā)達國家“先發(fā)展，后治理”的老路子。
第三，經(jīng)濟體制改革過程中暴露出的地方保護主義、行業(yè)保護主義以及行政壟斷行為，嚴重破壞了國家宏觀調(diào)控政策的順利實施，在很大程度上擾亂了國家的正常經(jīng)濟秩序。對此，單純依靠行政部門的監(jiān)管顯然是不夠的。這其中原因很多，最主要的有兩點：一是工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢等管理部門的監(jiān)管能力和人力資源有限，不可能面面俱到；二是地方行政執(zhí)法部門隸屬地方政府，地方保護主義下的政府干預(yù)往往使執(zhí)法的難度增大。因此，必須從強化司法監(jiān)督著手、建立相應(yīng)的訴訟制度，在行政手段不能的情況下，使民眾、社會團體和檢察機關(guān)等可以通過司法訴訟的途徑，維護國家宏觀經(jīng)濟政策和正常的經(jīng)濟秩序。
第四，市場經(jīng)濟條件下，假冒偽劣商品以及欺詐等侵害消費者權(quán)益的案件屢有發(fā)生，消費者除通過消費者協(xié)會或向工商局等部門投訴外，如果以受害者個人身份對廠商或銷售者提起訴訟，按照民事訴訟法的“不告不理”原則，法院判決只能針對不法生產(chǎn)者或銷售者對消費者個人造成的損害做出賠償判決，往往不能對其非法的生產(chǎn)或銷售活動做出有效的懲罰性判決或頒布禁止令。王海打假，本是出于打擊制假劣商品活動、維護消費者權(quán)益的良好目的，但卻受法律限制——我國的民事訴訟法規(guī)定原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的當事人，不得不先購買偽劣假冒商品，而后才可以消費者身份進行訴訟，但實踐中，這種做法風(fēng)險太大，同一法院往往做出截然相反的判決，而且一旦敗訴，原告往往背負沉重的負擔，不僅購買偽劣商品的錢款不能得到補償，而且要承擔相應(yīng)訴訟費用。
因此，如何更切實地通過法律途徑維護國家利益和社會公共利益，在民事訴訟法中確立公益訴訟制度已成為迫切需要。
二、我國民事公益訴訟的現(xiàn)實狀況
�。ㄒ唬┪覈鴮怖婷袷滤痉ūＷo制度的缺失
近年來，隨著人們法制意識的不斷增強，公益訴訟案例不斷增多，縱觀這些帶有公益性質(zhì)的訴訟，發(fā)現(xiàn)其結(jié)果大多不盡如人意，主要有以下幾種結(jié)局：
1.受害者無法或不愿意提起訴訟。以國有資產(chǎn)流失案件為例，國有資產(chǎn)屬于全體公民，國家機關(guān)依照全體公民的授權(quán)管理國有資產(chǎn)。但對于國有資產(chǎn)的流失，公民卻無法直接提起訴訟，而國有資產(chǎn)管理部門往往以不具有法人資格為理由拒絕提起訴訟。例如，在湖南省岳陽縣的一個案件中，受害者縣日用雜品公司和其主管機構(gòu)縣供銷社明確表示不愿意提起訴訟，而岳陽縣國資辦表示不具備法人資格，有管理權(quán)而無訴權(quán)。最后，不得不由縣檢察院提起民事公訴，追回國有資產(chǎn)。
2.法院以“非適格當事人”為由不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴。如浙江臺州畫家嚴正學(xué)對設(shè)在小學(xué)隔壁色情娛樂場所進行多次舉報，行政機關(guān)未予理睬，于是起訴椒江區(qū)文體局行政不作為，椒江區(qū)法院以嚴正學(xué)不是受害者為理由判決嚴正學(xué)敗訴。
3.受害者雖然勝訴，但未達到預(yù)期的維護公益的效果。河南人葛銳以鄭州市火車站廁所收費違法為由起訴鄭州鐵路分局，案件經(jīng)過近三年的審理，法院最終判決葛銳勝訴，鄭州鐵路分局返還葛銳0.3元廁所收費，并承擔一審、二審訴訟費用各50元。然而根據(jù)媒體的報道，鄭州火車站在官司敗訴后，還在繼續(xù)收取入廁費用。
造成上述困境的原因是多方面的，其中之一即在于我國現(xiàn)階段在制度和理念等方面的欠缺，導(dǎo)致民事公益訴訟制度的建立面臨著諸多障礙。主要表現(xiàn)在：
對于非直接受害人而言，法律上的障礙直接就來自民事訴訟法對起訴主體資格的限制。根據(jù)我國民事訴訟法第108條的規(guī)定，原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的當事人。顯然，這種規(guī)定限制了個人和大多數(shù)的組織單位提起公益訴訟的權(quán)利，甚至從根本上排除了社會個人和有關(guān)組織單位作為原告提起民事公益訴訟的可能。
對于直接受害人而言，其障礙主要體現(xiàn)在：（1）受害者比較分散，重復(fù)訴訟，耗時費力并可能引起法院裁判的矛盾。由于缺乏最起碼的判例制度，即使原告“僥幸”贏得官司，這種公益官司的“溢出效應(yīng)”也是相當有限的。如某位公民就酒店就餐不開發(fā)票的行為提起訴訟，法院也判決該公民勝訴，但這一結(jié)果的效力只限于本次消費行為。下一次，該公民到酒店用餐，酒店仍然可以不開發(fā)票，其他人也得不到發(fā)票。你要維護自己的權(quán)利，就只能再次為自己打一場官司。（2）起訴的成本一般要高于可期待利益。正如美國著名經(jīng)濟學(xué)家諾思所言：“如果私人成本超過私人利益，個人通常不會愿意從事活動，雖然對社會來說可能有利。”在起訴者一般居于弱勢地位的情形下，個人通過傳統(tǒng)民事訴訟獲得的利益遠遠低于為獲得救濟的耗費，在訴諸法律主張權(quán)利對其而言極不經(jīng)濟的時候，權(quán)利人起訴的原動力便會大為削弱。（3）法律責任制度不完備，法律制裁措施不力。民事公益訴訟建立在民事訴訟基礎(chǔ)上，法院裁判案件當然要適用民事責任之規(guī)定。但我國現(xiàn)有的民事責任方式顯然難以勝任維護社會公共利益的重任的。一方面，損害賠償是常用的民事責任方式，但在壟斷案件、環(huán)境污染案件等大規(guī)模損害案件中，社會公共利益的損害難于精確計算；另一方面，當違法行為已經(jīng)發(fā)生，而損害賠償、賠禮道歉、恢復(fù)原狀等措施又難于達到維護社會公共利益的目的的情況下，對違法行為人予以罰款、限制或抑制其行為能力如吊銷許可證、執(zhí)照等，更能夠充分發(fā)揮法律的制裁功能，并能避免其再度違法，但這些措施屬于行政責任方式，法院無權(quán)采用。因此，讓法院僅僅在現(xiàn)有的民事責任的框架內(nèi)對民事公益訴訟案件進行裁決，民事公益訴訟將難于發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
（二）我國存在構(gòu)建民事公益訴訟制度的必要條件
首先，國外民事公益訴訟理論和規(guī)定相當成熟，可以借鑒、吸收和移植。公益訴訟在古羅馬時期就已產(chǎn)生，它是與私益訴訟區(qū)分而言的，按照“有權(quán)利必然有救濟”的原則，私益訴訟是保護個人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。近代國外的公益訴訟制度的理論與實踐有兩種主要的模式：一是美國的公益訴訟模式。這種模式主要是依靠判例的形式形成和發(fā)展公益訴訟機制，并以適當?shù)姆梢?guī)定加以健全和完善。二為大陸法系公益訴訟模式。
法國、德國、日本的民事訴訟法律制度中都規(guī)定了檢察院作為國家和社會利益的代表，對特定的涉及公益的案件，有權(quán)以主當事人的身份提起訴訟，也可以作為從當事人參與訴訟，并可以上訴。
其次，我國存在充分的民事公益訴訟憲法、實體法依據(jù)。我國雖然沒有明文規(guī)定公益訴訟，但公益訴訟在憲法上存在充分的依據(jù)。根據(jù)我國憲法第2條規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和方式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。第12條規(guī)定國家保護社會主義的公共財產(chǎn)，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家和集體的財產(chǎn)。
此外，關(guān)于對國家利益和社會公共利益中的民事權(quán)利的保護，我國實體法也有明確具體的規(guī)定，如民法通則第七條規(guī)定：民事活動應(yīng)當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經(jīng)濟計劃，擾亂社會經(jīng)濟秩序。合同法第七條規(guī)定：當事人訂立、履行合同，應(yīng)當遵守法律、行政法規(guī)，尊重社會公德，不得擾亂社會經(jīng)濟秩序，損害社會公共利益。第五十二條規(guī)定：有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。
再次，近年來，我國民事訴訟的大膽實踐已現(xiàn)實地突破了民事訴訟法有關(guān)公益訴訟規(guī)定的空白，針對國家利益和社會公共利益受侵害問題，全國各地已經(jīng)進行了積極有益的探索，為公益訴訟制度的確立提供了實踐基礎(chǔ)。
三、關(guān)于公益訴訟制度建立與完善的幾點設(shè)想
（一）完善當事人適格制度
我國當事人適格制度奉行的“直接利害關(guān)系人”原則在維護公共利益領(lǐng)域已不能適應(yīng)社會發(fā)展的需求，要構(gòu)建一個完整的公益訴訟體系，前提是修正“直接利害關(guān)系人”原則。筆者認為，公益訴訟既然是為保護國家利益和社會公共利益而設(shè)置的程序制度，就應(yīng)當體現(xiàn)其社會性、公共性，允許更廣泛的更能代表不同層次利益的法律主體進行公益訴訟，不應(yīng)有所限制。且賦予國家機關(guān)、有關(guān)組織、公民個人均有訴權(quán)，分別能發(fā)揮各自的優(yōu)勢，彌補不足之處，形成強大的訴訟合力，充分保障違反公益的行為受到法律追究。
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