[ 劉武波 ]——(2012-3-23) / 已閱6281次
人民調(diào)解制度是我國(guó)的獨(dú)創(chuàng)，被西方學(xué)者譽(yù)為司法制度中的“東方之花”。人民調(diào)解制度作為司法制度的延伸，在防止矛盾激化，減少犯罪，促進(jìn)社會(huì)和諧，保障人民安居樂業(yè)等方面作出了巨大的貢獻(xiàn)，成為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”。但是在具體實(shí)踐中，人民調(diào)解工作及其與訴訟制度的銜接方面仍然存在許多的問題亟待解決。本文現(xiàn)結(jié)合具體調(diào)研情況對(duì)涉及人民調(diào)解協(xié)議的有關(guān)問題做如下淺析。
一、現(xiàn)狀
人民調(diào)解法上的民間糾紛是指發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人或者其他組織之間涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的民事糾紛，以及當(dāng)事人有權(quán)處分的可以采用調(diào)解方式解決的其他糾紛，如婚姻、繼承、贍養(yǎng)、鄰里通行排水采光通風(fēng)關(guān)系、債務(wù)、輕微侵權(quán)的一般民事糾紛；或因土地承包、村務(wù)管理、征地拆遷、環(huán)境污染、勞資糾紛、物業(yè)管理、醫(yī)療糾紛、催討欠薪等不涉及行政管理、刑事犯罪的當(dāng)事人有權(quán)處分的可以采用調(diào)解方式解決的其他糾紛。在實(shí)踐中，經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，當(dāng)事人之間就調(diào)解協(xié)議的履行或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容發(fā)生爭(zhēng)議的，一方當(dāng)事人往往會(huì)向法院提起訴訟。例如當(dāng)事人如果就遺產(chǎn)繼承等問題達(dá)成調(diào)解協(xié)議后再發(fā)生爭(zhēng)議而提起訴訟時(shí)，往往會(huì)出于就近原則的考慮而選擇就近的法院或是出于便于訴訟的考慮選擇調(diào)解委員會(huì)所在地的法院提起訴訟，這個(gè)時(shí)候就可能會(huì)出現(xiàn)違背民事訴訟法中有關(guān)專屬管轄的相關(guān)規(guī)定的情形。民事訴訟法上的專屬管轄指法律規(guī)定的某些特殊類型的案件專門由特定的人民法院管轄，其他人民法院無(wú)權(quán)管轄，當(dāng)事人也不得以協(xié)議的方式改變這種管轄。例如因繼承遺產(chǎn)糾紛提起的訴訟，由被繼承人死亡時(shí)住所地或者主要遺產(chǎn)所在地人民法院管轄。
《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》、《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》、《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》、《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》等都對(duì)可以申請(qǐng)司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議的范圍、調(diào)解主體做了不同的規(guī)定，這在一定程度上造成司法確認(rèn)程序依據(jù)的混亂。實(shí)踐中當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)的案件基層法院不經(jīng)過(guò)立案庭審查立案，一般由辦理訴前調(diào)解案件的法官直接審查予以辦理，導(dǎo)致該類型案件管轄權(quán)審查不嚴(yán)格，因而往往會(huì)出現(xiàn)超出管轄范圍的情況，同時(shí)又沒能執(zhí)行隨機(jī)分案制度�！度嗣裾{(diào)解法》及相關(guān)司法解釋僅規(guī)定經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的民事調(diào)解協(xié)議可以申請(qǐng)司法確認(rèn)，對(duì)商事調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序沒有規(guī)定，實(shí)踐中商事調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)司法確認(rèn)仍然沿用民調(diào)確字案號(hào)，導(dǎo)致可以申請(qǐng)司法確認(rèn)程序的調(diào)解協(xié)議的范圍狹窄，限制了該制度化解矛盾糾紛作用的發(fā)揮。作為調(diào)解主體的人民調(diào)解委員工作人員法律素質(zhì)不高，其主持調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議內(nèi)容表述大多過(guò)于簡(jiǎn)單、模糊，難以執(zhí)行，導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議不能確認(rèn)的居多。法院在審查調(diào)解協(xié)議時(shí)，會(huì)咨詢?nèi)嗣裾{(diào)解委員會(huì)意見，影響了法官獨(dú)立的審查判斷，審查程序過(guò)濾違法調(diào)解協(xié)議的功能大打折扣。
在審查程序及審限方面，《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》第四條規(guī)定人民法院收到當(dāng)事人司法確認(rèn)申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)決定是否受理。第五條規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)自受理司法確認(rèn)申請(qǐng)之日起十五日內(nèi)作出是否確認(rèn)的決定。因特殊情況需要延長(zhǎng)的，經(jīng)本院院長(zhǎng)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)十日�！睹袷略V訟法》第一百一十二條規(guī)定，人民法院收到起訴狀或者口頭起訴，經(jīng)審查，認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案，并通知當(dāng)事人；認(rèn)為不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)裁定不予受理；原告對(duì)裁定不服的，可以提起上訴。在當(dāng)前司法實(shí)踐中，由于人民調(diào)解協(xié)議是經(jīng)調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成，有關(guān)事實(shí)問題都已經(jīng)比較清楚，因而人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)案件審限是較為合理的�！ �
二、問題和對(duì)策
《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》中第一條確認(rèn)了人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì),并規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù),不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議。第二條第一款規(guī)定,“當(dāng)事人一方向人民法院起訴,請(qǐng)求對(duì)方當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議的,人民法院應(yīng)當(dāng)受理。”可見,法院審理此類案件時(shí)首先要對(duì)調(diào)解協(xié)議的效力作司法確認(rèn),而這一過(guò)程,實(shí)際上相當(dāng)于把當(dāng)事人在調(diào)解協(xié)議中所達(dá)成的合意又重新通過(guò)普通民事訴訟程序予以確認(rèn),如果沒有經(jīng)過(guò)這道程序,人民調(diào)解協(xié)議依然沒有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力,一方當(dāng)事人違約,另一方當(dāng)事人仍不能以此為依據(jù)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。這對(duì)于社會(huì)資源來(lái)說(shuō)既是一種新的浪費(fèi),亦不利于樹立人民調(diào)解的威信,更勢(shì)必增加法院的訴累。我國(guó)《民事訴訟法》第九十條和第二百一十六條已明確規(guī)定,人民法院制作的調(diào)解書和不需要制作調(diào)解書而記錄在案的調(diào)解協(xié)議,一方拒絕履行的,對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。因此,如將人民調(diào)解協(xié)議與法院調(diào)解書銜接起來(lái),即由人民法院應(yīng)當(dāng)事人的申請(qǐng),按照一定的法律程序,根據(jù)人民調(diào)解協(xié)議書的內(nèi)容制作調(diào)解書,使該調(diào)解書具有民事調(diào)解書同等法律效力,當(dāng)事人可據(jù)此申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。如此銜接,既可以解決調(diào)解協(xié)議書存在的現(xiàn)實(shí)瓶頸問題,也具有法理上的可行性。
而關(guān)于調(diào)解協(xié)議的效力問題，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》第七條之規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的，人民法院不予確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》第十條規(guī)定，案外人認(rèn)為經(jīng)人民法院確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議侵害其合法權(quán)益的，可以自知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)益被侵害之日起一年內(nèi)，向作出確認(rèn)決定的人民法院申請(qǐng)撤銷確認(rèn)決定。調(diào)解協(xié)議內(nèi)容侵害案外人權(quán)益的情形，主要存在于產(chǎn)權(quán)交易糾紛和遺產(chǎn)繼承糾紛中。突出表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)處分方隱瞞財(cái)產(chǎn)權(quán)屬情況，與對(duì)方達(dá)成調(diào)解協(xié)議以致侵害真實(shí)權(quán)利人或者其他共有權(quán)人的權(quán)益；或者部分繼承人未經(jīng)同意，以調(diào)解的方式擅自處分被繼承人的遺產(chǎn)，損害其他繼承人的權(quán)益等方面。而在司法實(shí)踐中，由于案外人法律知識(shí)水平不一，往往會(huì)出現(xiàn)知道自己權(quán)益被侵犯卻不知如何救濟(jì)，從而導(dǎo)致超過(guò)時(shí)效才向法院申請(qǐng)的情形。因此人民法院在確認(rèn)審查中有關(guān)涉及產(chǎn)權(quán)交易的案件，應(yīng)當(dāng)要求當(dāng)事人提交產(chǎn)權(quán)權(quán)屬證明，防止非真實(shí)權(quán)利人或者部分共有權(quán)人無(wú)權(quán)處分財(cái)產(chǎn)，以調(diào)解的方式侵害真實(shí)產(chǎn)權(quán)人或者其他共有權(quán)人的權(quán)益；涉及遺產(chǎn)繼承的，應(yīng)當(dāng)查明被繼承人遺產(chǎn)范圍并要求當(dāng)事人提供全部繼承人的基本情況，以確保調(diào)解處分的財(cái)產(chǎn)確屬遺產(chǎn)范圍，并防止因遺漏繼承人而侵害其相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益。一旦發(fā)現(xiàn)案外人的合法權(quán)益得到了侵犯，應(yīng)當(dāng)不予確認(rèn)。
在民事訴訟審判實(shí)踐中，要根據(jù)不同的案情，對(duì)于確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議的效力問題，一般要分為以下幾個(gè)方面去處理。一是只要有一方當(dāng)事人提出確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議的效力請(qǐng)求的，并以人民調(diào)解協(xié)議為據(jù)要求對(duì)方履行協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)單列對(duì)人民調(diào)解協(xié)議效力作出確認(rèn)判決。在人民調(diào)解協(xié)議有效的前提下，才對(duì)是否履行協(xié)議作出判決；二是雙方當(dāng)事人都沒有提出確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議的效力請(qǐng)求的，但仍以人民調(diào)解協(xié)議為據(jù)要求對(duì)方履行協(xié)議的，也應(yīng)當(dāng)單列對(duì)人民調(diào)解協(xié)議效力作出確認(rèn)判決。在人民調(diào)解協(xié)議有效的前提下，才對(duì)實(shí)體事項(xiàng)作出判決；三是雙方當(dāng)事人都沒有提出確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議的效力請(qǐng)求的，避開人民調(diào)解協(xié)議，另行提出訴訟請(qǐng)求的，應(yīng)著重向原告釋明在不經(jīng)過(guò)確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議效力的前提下，原告避開人民調(diào)解協(xié)議，也是違約行為，有違約行為的就要承擔(dān)違約責(zé)任。故遇到避開人民調(diào)解協(xié)議另行提出訴訟請(qǐng)求的案子，原告應(yīng)提出確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議無(wú)效的請(qǐng)求。在確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議無(wú)效的前提下，才能審理原告的避開人民調(diào)解協(xié)議的訴訟請(qǐng)求，否則應(yīng)駁回原告的訴訟請(qǐng)求。這樣做比較符合《人民調(diào)解法》第三十三條第三款的規(guī)定。在單純確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議實(shí)體部分的效力時(shí)，首先應(yīng)區(qū)分是否是民間糾紛，是民間糾紛的且實(shí)體部分合法的，予以確認(rèn)為有效。雖是民間糾紛但實(shí)體部分不合法的，則應(yīng)確認(rèn)為無(wú)效；不是民間糾紛的，不予確認(rèn)，裁定駁回起訴。
關(guān)于執(zhí)行人民調(diào)解協(xié)議的問題，按《人民調(diào)解法》第三十三條第二款的規(guī)定，經(jīng)過(guò)人民法院依法確認(rèn)為有效的人民調(diào)解協(xié)議，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未完全履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以以人民調(diào)解協(xié)議為據(jù)，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。在審判實(shí)踐中，應(yīng)注意以下兩類申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件的處理。第一類是以未經(jīng)過(guò)人民法院依法確認(rèn)為有效的人民調(diào)解協(xié)議為據(jù)，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件。這類案件的人民調(diào)解協(xié)議未經(jīng)法院依法確認(rèn)效力，不具申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的效力，應(yīng)裁定不予受理，已受理的要裁定駁回執(zhí)行申請(qǐng)；第二類是以經(jīng)過(guò)人民法院依法確認(rèn)為有效的人民調(diào)解協(xié)議為據(jù)，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，要按不同的案情來(lái)處理。其一是人民調(diào)解協(xié)議所有的條款都合法的案件，給予全部執(zhí)行。其二是人民調(diào)解協(xié)議的部分條款不可執(zhí)行的，或者涉及人民法院當(dāng)初確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議錯(cuò)誤的，要區(qū)別對(duì)待。對(duì)于那些不可執(zhí)行的，即使當(dāng)事人申請(qǐng)了，法院也應(yīng)當(dāng)裁定不予受理；如執(zhí)行人員發(fā)現(xiàn)人民法院當(dāng)初確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議效力的案件確實(shí)錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)中止執(zhí)行，提請(qǐng)本院院長(zhǎng)對(duì)當(dāng)初確認(rèn)案件決定再審，待再審有結(jié)論后，依法決定是否繼續(xù)執(zhí)行。
此外，在司法實(shí)踐當(dāng)中，還存在一個(gè)問題，那就是法官對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行全面審查的多，進(jìn)行部分審查的少。最高人民法院《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》規(guī)定了當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)時(shí)應(yīng)提交的證明材料，但沒有明確審查人民調(diào)解協(xié)議的哪些內(nèi)容。為防止出現(xiàn)錯(cuò)案或?qū)彶槭д`誘發(fā)信訪，在司法確認(rèn)案件中，法官均對(duì)調(diào)解協(xié)議涉及的事實(shí)和法律關(guān)系進(jìn)行全面、嚴(yán)格的審查，給當(dāng)事人帶來(lái)一定的訴累。因此，針對(duì)這一問題提出下列建議1、擴(kuò)大司法確認(rèn)適用范圍。《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》僅規(guī)定人民調(diào)解的司法確認(rèn)，而最高人民法院《關(guān)于建立訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》雖將其他調(diào)解協(xié)議納入司法確認(rèn)范圍，但未上升到立法的層次，亦沒有規(guī)定可操作性的辦法。因此建議對(duì)其他具有調(diào)解職能的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、其他組織以及人民法院建立的調(diào)解員名冊(cè)中的調(diào)解員經(jīng)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，都應(yīng)該列入允許申請(qǐng)司法確認(rèn)的范圍；2、增加司法確認(rèn)告知程序，即在有關(guān)組織進(jìn)行居中調(diào)解時(shí)，明確要求調(diào)解員在調(diào)解成功后，應(yīng)明確告知當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)的相關(guān)規(guī)定并將這一程序記入調(diào)解筆錄，或者在調(diào)解協(xié)議書之后載明有關(guān)進(jìn)行司法確認(rèn)的規(guī)定，以提醒當(dāng)事人。在必要時(shí)，也可以以制作便民服務(wù)指南等形式，公示司法確認(rèn)有關(guān)規(guī)定和申辦流程，提供司法確認(rèn)申請(qǐng)書樣本，確保讓群眾對(duì)司法確認(rèn)知情；3、明確寬嚴(yán)相濟(jì)審查標(biāo)準(zhǔn)。一起糾紛的解決，既涉及當(dāng)事人之間的寬容程度、本人的法律認(rèn)知水平及對(duì)調(diào)解人員信賴程度，有時(shí)候也還會(huì)涉及到當(dāng)?shù)氐拿袼酌耧L(fēng)。因此，在對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)遵循以法律審查為主，事實(shí)審查為輔的原則，在特殊情況下，可以適當(dāng)放松法律標(biāo)準(zhǔn)，避免介入對(duì)事實(shí)細(xì)枝末節(jié)的審查和認(rèn)定。對(duì)調(diào)解協(xié)議中未處理的項(xiàng)目，當(dāng)事人提出來(lái)的，應(yīng)在確認(rèn)決定書上保留當(dāng)事人必要的訴權(quán)；4、建立相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。最高人民法院《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》中僅僅賦予了案外人申請(qǐng)撤銷確認(rèn)決定的救濟(jì)權(quán)。而在具體實(shí)踐中，鑒于司法確認(rèn)程序與督促程序在法院只作書面審查的相似性，應(yīng)當(dāng)允許對(duì)錯(cuò)誤的司法確認(rèn)決定書啟動(dòng)審判監(jiān)督程序予以救濟(jì)，裁定撤銷。對(duì)于惡意串通和虛假確認(rèn)的，要嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)制度追究有關(guān)主體的法律責(zé)任。
