[ 張新寶 ]——(2012-3-14) / 已閱23704次
張新寶 中國人民大學(xué)法學(xué)院 教授
岳業(yè)鵬 中國人民大學(xué)法學(xué)院 民商法博士研究生
關(guān)鍵詞: 大規(guī)模侵權(quán)；賠償基金；設(shè)立機(jī)制；運(yùn)行規(guī)范；賠償標(biāo)準(zhǔn)
內(nèi)容提要: 在風(fēng)險(xiǎn)社會背景下，大規(guī)模侵權(quán)造成的眾多受害人的救濟(jì)需求及對社會穩(wěn)定形成的壓力，需要建立符合中國國情的救濟(jì)模式及社會管理思路的創(chuàng)新。賠償基金是實(shí)踐證明的行之有效的應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)事件的技術(shù)性方案，建議由國務(wù)院盡快制定《大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金條例》，明確規(guī)定賠償基金的設(shè)立機(jī)制、運(yùn)行規(guī)范、賠償標(biāo)準(zhǔn)及與民事訴訟等救濟(jì)途徑的關(guān)系等重大問題，實(shí)現(xiàn)賠償基金的制度化、規(guī)范化。被侵權(quán)人選擇賠償基金的救濟(jì)方式，應(yīng)當(dāng)簽訂和解協(xié)議，放棄提起民事訴訟的權(quán)利。
引 言
我國2008年發(fā)生的震驚中外的三鹿奶粉事件，雖三鹿乳業(yè)集團(tuán)最終以破產(chǎn)而告終，相關(guān)責(zé)任人也受到了法律的嚴(yán)懲，但至今卻仍讓人記憶猶心。近30萬患兒受到了不同程度的人身傷害，雖有90%以上的患兒家長領(lǐng)取了賠償金，但留給諸多“結(jié)石寶寶”的是可能永遠(yuǎn)的傷痛或是不堪的回憶，對我國經(jīng)濟(jì)和社會秩序所造成的損害也是無法估量的。
2010年4月，英國石油公司（BP）位于墨西哥灣的代號“深水地平線”的鉆井平臺起火發(fā)生爆炸，致11人死亡7人重傷，鉆井沉入海底后，油井開始向外噴發(fā)每天超過5000桶原油，美國墨西哥灣海域的生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞，與之相關(guān)的旅游、捕撈、航運(yùn)等各項(xiàng)活動均受到此次事故的嚴(yán)重影響。
2011年3月，由地震引發(fā)的福島核電站泄漏事故導(dǎo)致日本多個縣市的空氣、飲用水和土壤中放射性物質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)，同時造成核輻射物質(zhì)的進(jìn)一步擴(kuò)散，包括我國在內(nèi)的世界許多國家都檢測到泄露的人工放射性核物質(zhì)碘—131。此次核泄漏事故對生態(tài)環(huán)境及其人們身體健康所造成的威脅尚未盡可知。
2011年6月，美國康菲石油中國有限公司(康菲中國)作業(yè)的蓬萊19-3油田發(fā)生滲漏漏油，對周邊海域生態(tài)環(huán)境及漁業(yè)造成嚴(yán)重危害。盡管在海洋局反復(fù)催促下，勉強(qiáng)公開道歉，但針對事故損失以及海洋生態(tài)的賠償方案始終只字不提。樂亭養(yǎng)殖戶代表向康菲石油公司提出索賠3.3億元的起訴，卻被天津海事法院以“證據(jù)不足”為由不予立案，訴訟救濟(jì)遭遇困境。近日，康菲公司宣布將設(shè)立基金承擔(dān)責(zé)任，但也被指缺乏誠意。有公民提起環(huán)境公益訴訟，要求中海油和康菲公司立即成立100億元的賠償基金，但前景不甚明朗。[1]康菲漏油事件發(fā)生近三個月來，雖然媒體炒得轟轟烈烈，但油污仍在繼續(xù)，損失的賠償還遙遙無期。
近年來，全球頻發(fā)的各種驚心動魄的大規(guī)模侵權(quán)事件的報(bào)道幾乎時時充斥在我們耳邊，不斷印證并強(qiáng)化著人們關(guān)于“2012”的災(zāi)難映象。盡管無法完全杜絕此類事件的發(fā)生，但如何妥善應(yīng)對，并及時、充分、公正地彌補(bǔ)由此造成的災(zāi)難性損害，卻是不得不讓人深思的話題。
一、作為社會管理創(chuàng)新思路的大規(guī)模侵權(quán)賠償基金制度
（一）大規(guī)模侵權(quán)及其風(fēng)險(xiǎn)社會的挑戰(zhàn)
現(xiàn)代工業(yè)革命與科技發(fā)展極大地改變了人類的生存方式和生活水平，使得現(xiàn)代文明社會逐步邁入了“風(fēng)險(xiǎn)社會”。我國正向著工業(yè)化社會變革，工業(yè)化導(dǎo)致社會財(cái)富的極大增加和人民物質(zhì)生活水平的顯著提高。但是，與此相伴而生的是事故頻發(fā)，社會風(fēng)險(xiǎn)難以控制。這些事故有相當(dāng)一部分屬于“大規(guī)模侵權(quán)”事件，這些事件造成了大量的人身、財(cái)產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境的損害，并且多數(shù)呈現(xiàn)出了嚴(yán)重性、不確定性和持久性等顯著特點(diǎn)，對國家相關(guān)部門公平、有效地救濟(jì)受害者及處理后續(xù)問題提出了新的要求。風(fēng)險(xiǎn)社會的核心問題已經(jīng)從工業(yè)社會時期的財(cái)富分配以及不平等的改善與合法化，轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾尉徑鈧头峙滹L(fēng)險(xiǎn)。[2]大規(guī)模侵權(quán)的救濟(jì)問題就是在風(fēng)險(xiǎn)社會這樣的語境下作為獨(dú)立的問題凸顯出來的。
“大規(guī)模侵權(quán)”（Mass Torts）并非嚴(yán)格的法律概念，也無明確的內(nèi)涵或外延，而僅能對其進(jìn)行大致的描述。德國著名學(xué)者克雷斯蒂安·馮·巴爾教授在其《大規(guī)模侵權(quán)損害責(zé)任法的改革》一書中將其描述為：涉及大量受害人的權(quán)利和法益的損害事實(shí)的發(fā)生。大規(guī)模侵權(quán)向我們提出了包括如何補(bǔ)償受害人損害在內(nèi)的一系列責(zé)任法上的問題。在程序法上，數(shù)量眾多的受害人的訴求如何有序地提出、展開和完成，以避免冗長繁瑣的訴訟程序和高額的訴訟費(fèi)用，也是等待著我們?nèi)ソ鉀Q的問題。[3]目前，大規(guī)模侵權(quán)已遠(yuǎn)非簡單的民事案件，更涉及到社會公共突發(fā)事件的管理。眾多受害者強(qiáng)烈的救濟(jì)需要也給經(jīng)濟(jì)秩序和社會穩(wěn)定造成了巨大壓力，在建設(shè)和諧社會的大背景下，傳統(tǒng)社會管理模式也面臨著新的挑戰(zhàn)。
為了向以工業(yè)事故為代表的事故受害人提供救濟(jì)，各國都在逐步建立一個由侵權(quán)責(zé)任法與社會保障法、保險(xiǎn)法以及公益救助基金等救濟(jì)體系共同發(fā)揮作用的損害救濟(jì)體系。[4]我國也有學(xué)者建議借鑒道路交通事故處理機(jī)制，構(gòu)建以侵權(quán)責(zé)任、強(qiáng)制保險(xiǎn)及救助基金相互配合的大規(guī)模侵權(quán)事故綜合救濟(jì)體系，[5]以應(yīng)對受害人緊迫的損害救濟(jì)需求。學(xué)者對救濟(jì)體制構(gòu)建的設(shè)想是誘人的、全方位的，涉及司法體制、責(zé)任保險(xiǎn)及社會保障制度等諸多領(lǐng)域，但大規(guī)模侵權(quán)受害人急迫的救濟(jì)需求與這些制度的完善及融合所需要的漫長時日之間的張力令人擔(dān)憂。
傳統(tǒng)的侵權(quán)責(zé)任法是按照侵權(quán)人與被侵權(quán)人一對一的假定模式設(shè)計(jì)相關(guān)救濟(jì)和賠償制度的，多數(shù)人侵權(quán)的案件屬于法律規(guī)定的特別情況，而被侵權(quán)人人數(shù)眾多的大規(guī)模侵權(quán)事件并沒有受到特別的關(guān)注。剛通過不久的《侵權(quán)責(zé)任法》通過擴(kuò)大權(quán)益保護(hù)范圍、建立多元化的歸責(zé)體系等方式，初步回答了侵權(quán)法在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會如何更好地為受害人提供救濟(jì)的問題，[6]該法確立了救濟(jì)、懲罰和預(yù)防等全面應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)的多項(xiàng)舉措，足以解決大規(guī)模侵權(quán)法律適用的特殊需求。[7]但“徒法不足以自行”，現(xiàn)實(shí)中的侵權(quán)法并沒有內(nèi)化于“風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)秩序”之中，而是遠(yuǎn)離秩序成為一個駐足觀望的他者。[8]整個損害補(bǔ)償制度必須隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展重新評估，創(chuàng)設(shè)更合理的救濟(jì)程序，有效配置社會資源，使被害人獲得更合理公平的保障。[9]《侵權(quán)責(zé)任法》雖然為大規(guī)模侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定及損害賠償提供了基本依據(jù)，但落到實(shí)處的路徑卻亟待探索。在已經(jīng)發(fā)生的一系列大規(guī)模侵權(quán)事件中，受害人尋求救濟(jì)的舉步維艱與獲得賠償數(shù)額的微乎其微引起了學(xué)術(shù)界的深刻反思。
在我國目前的司法體制之下，訴訟方式難以在應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)中發(fā)揮主要作用。盡管法院是解決社會矛盾、救濟(jì)損害的重要途徑，但對于這種被侵權(quán)人人數(shù)眾多的案件，現(xiàn)有的司法資源也難以按照普通民事訴訟程序逐一立案、審理和執(zhí)行的。在“大頭娃娃案件”、“三鹿奶粉案件”等大規(guī)模侵權(quán)事件中，法院多以“不予受理”的方式將受害者權(quán)利保護(hù)的訴求拒之門外。這倒不能簡單歸咎于人民法院的“瀆職”或“冷漠”，實(shí)是司法機(jī)關(guān)掌握的社會管理資源的有限性所致。損害及因果關(guān)系舉證上的困難足以讓多數(shù)受害者望而卻步，而訴訟程序的曠日持久更使得“遠(yuǎn)水解不了近渴”，受害人損害難以及時得到救濟(jì)。以裁判為中心的傳統(tǒng)的賠償制度的非效率性與現(xiàn)代社會所要求的對損害的迅速、確定的救濟(jì)之間的矛盾日顯突出。這也就難怪會出現(xiàn)繞開侵權(quán)行為法而尋求別的更為有效的制度的“脫侵權(quán)行為法化”現(xiàn)象。[10]而美國等西方國家應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)的法律對策之一的集團(tuán)訴訟，因?yàn)槠鋰?yán)重的內(nèi)部團(tuán)體類別紛爭而變得異常不穩(wěn)定，人們對這種訴訟的欲求或曰目標(biāo)已開始產(chǎn)生嚴(yán)重分歧。[11]加之我國《民事訴訟法》中相關(guān)規(guī)范的不完備及適用中的“水土不服”，注定人民法院在處理大規(guī)模侵權(quán)事件中難有較大作為。
作為現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)移和分散社會風(fēng)險(xiǎn)重要創(chuàng)舉的責(zé)任保險(xiǎn)制度，被現(xiàn)代社會給予了較高的期待，因此被作為各國大規(guī)模侵權(quán)救濟(jì)體系完善的重要目標(biāo)和舉措，以最大限度地減少不幸事件對受害者及社會秩序造成的可能傷害。但由于保險(xiǎn)特有的風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)衡量技術(shù)的局限性，大規(guī)模侵權(quán)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)無法用科學(xué)的數(shù)學(xué)方法來量化，這就意味著在責(zé)任保險(xiǎn)經(jīng)營中，過去的經(jīng)驗(yàn)對未來沒有太大的借鑒意義。[12]由此，為避免經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司只有提高費(fèi)率來應(yīng)對參數(shù)的不確定性，[13]或者根本不承保相關(guān)險(xiǎn)種。這樣，投保人要么因只能以高價保險(xiǎn)費(fèi)來獲得低額的保障進(jìn)而放棄購買保險(xiǎn)，或者根本無法通過責(zé)任保險(xiǎn)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去。加之我國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的相對滯后、諸多險(xiǎn)種的缺失以及實(shí)踐中理賠的困難等因素，通過責(zé)任保險(xiǎn)制度應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)事件在短期內(nèi)依然希望渺茫。盡管有學(xué)者主張，應(yīng)當(dāng)以三鹿奶粉事件等食品安全問題為契機(jī)，在食品領(lǐng)域推行食品行業(yè)強(qiáng)制保險(xiǎn)，[14]但實(shí)現(xiàn)難度及實(shí)施效果尚不得而知。因此，中國保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀也使其難當(dāng)應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)之重任。
實(shí)踐中，相關(guān)部門基于應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)的現(xiàn)實(shí)條件與維護(hù)社會穩(wěn)定的壓力，探索著妥善處理此類社會事件的有效機(jī)制。在“三鹿奶粉”事件等類似大規(guī)模侵權(quán)事件中，相應(yīng)政府部門總是“首當(dāng)其沖”，在“穩(wěn)定壓倒一切”的執(zhí)法理念下，充分利用其掌握的公共資源“慷慨解囊”、積極應(yīng)對，取得了較好的社會效果。但是，對于運(yùn)用公共財(cái)政資源應(yīng)對諸如汶川地震等自然災(zāi)害當(dāng)然無可厚非，但對于有明確責(zé)任人的大規(guī)模侵權(quán)案件，此種行政主導(dǎo)的救濟(jì)模式雖然頗有效率，但公平方面的問題卻往往被忽視，整個社會的納稅人要為肇事的個人和企業(yè)“買單”，[15]有違實(shí)質(zhì)上的公平正義。而且行政方式所造成的追償滯后、因果關(guān)系的混淆等問題已經(jīng)使行政手段的成本急劇增大。[16]這種主要由國家財(cái)政支持下的風(fēng)險(xiǎn)管理模式所具有的不確定性，也對政府財(cái)政預(yù)算構(gòu)成了較大的沖擊。[17]
在風(fēng)險(xiǎn)社會背景下，大規(guī)模侵權(quán)頻發(fā)所造成的眾多受害人的救濟(jì)需求及對社會穩(wěn)定形成的壓力，呼喚適應(yīng)中國現(xiàn)狀和國情的救濟(jì)模式，需要社會公共事件管理思路和方式的不斷創(chuàng)新。
（二）大規(guī)模侵權(quán)賠償基金及其規(guī)范化建議
大規(guī)模侵權(quán)賠償基金是指專項(xiàng)用于救濟(jì)或賠償大規(guī)模侵權(quán)事件的被侵權(quán)人人身、財(cái)產(chǎn)損失的基金，是目前國際上盛行的并被實(shí)踐證明行之有效的應(yīng)對諸如三鹿奶粉事件之類的大規(guī)模侵權(quán)事件的技術(shù)性方案。該模式在近些年來國際上發(fā)生的數(shù)起大規(guī)模侵權(quán)事件的受害者救濟(jì)實(shí)踐中得到了廣泛的適用和關(guān)注。在“911恐怖襲擊事件”發(fā)生后，美國國會為扶持航空業(yè)通過并由布什總統(tǒng)簽署了《航空運(yùn)輸安全與系統(tǒng)穩(wěn)定法》（Air Transportation Safety and System Stabilization Act，ATSSSA），在第四部分設(shè)立了“9．11受害者補(bǔ)償基金”（The September 11th Victim Compensation Fund of 2001），為該事件中的受害者提供賠償�！癇P石油公司漏油事故”中，英國石油公司BP同意設(shè)立200億美元基金，賠償因墨西哥灣漏油事件而生計(jì)受損的民眾，并交由獨(dú)立的第三方托管，以確保受害民眾得到賠償。賠償工作取得了較好的效果，為妥善救濟(jì)受害者、減少訴訟糾紛提供了新的思路。因此，針對發(fā)生在日本的福島核幅射事件，日本國會眾議院通過了關(guān)于福島第一核電站核泄漏事故的賠償法案——“原子能損害賠償支援機(jī)構(gòu)法案”，要求各電力公司按一定比例向該機(jī)構(gòu)繳納賠償負(fù)擔(dān)金，以接受受害者的賠償申請。
侵權(quán)責(zé)任法與商業(yè)保險(xiǎn)仍保留在私法救濟(jì)中，而社會公益救助基金屬則于典型的公法救濟(jì)。在風(fēng)險(xiǎn)社會來臨之后，出現(xiàn)了從私法救濟(jì)向公法救濟(jì)的發(fā)展軌跡。[18]通過建立大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的方式來解決相關(guān)糾紛，是被實(shí)踐證明的效果良好的應(yīng)對方案，也是實(shí)現(xiàn)《侵權(quán)責(zé)任法》“促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定”這一立法目的的最佳途徑之一。賠償基金的設(shè)立與運(yùn)作可以最大程度地平衡效率與公平兩大價值。賠償基金不但能夠及時救濟(jì)眾多的被侵權(quán)人已受到的損害，還可以為后續(xù)損害提供救濟(jì)途徑和財(cái)力保障。[19]建立基金專門處理受害方的賠償事宜，避免占用過多的公共資源而導(dǎo)致新的不公，也使得人民法院免于承擔(dān)過重的審判負(fù)擔(dān)和輿論壓力，節(jié)約司法資源。考慮到中國的司法現(xiàn)狀，建立相關(guān)基金，或許是對受害者進(jìn)行醫(yī)療與其他相關(guān)救助最有效甚至是惟一可行的途徑。[20]建立此類基金制度不涉及價值取向的爭論及不同行業(yè)、地方利益的調(diào)整或再分配，因此不應(yīng)有較大阻力。作為一個法治社會治理層面的技術(shù)性方案，大規(guī)模侵權(quán)賠償基金應(yīng)當(dāng)?shù)玫經(jīng)Q策層和社會公眾的普遍支持。[21]
值得注意的是，在“三鹿奶粉事件”中我國首次嘗試了醫(yī)療賠償基金的先進(jìn)做法，是應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)事件的一種有益的探索與實(shí)踐。三鹿奶粉事件發(fā)生后，政府部門當(dāng)作重大食品安全事件進(jìn)行處理，積極調(diào)查統(tǒng)計(jì)受到損害患兒，組織相關(guān)單位免費(fèi)救治及及時賠償。為了保障受害患兒的充分救濟(jì)，由中國乳制品工業(yè)協(xié)會組織22家責(zé)任企業(yè)出資設(shè)立醫(yī)療賠償基金。為此，人力資源和社會保障部辦公廳、衛(wèi)生部辦公廳與中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好嬰幼兒奶粉事件患兒相關(guān)疾病醫(yī)療費(fèi)用支付工作的通知》，要求各地勞動保障廳、衛(wèi)生廳及各保監(jiān)局切實(shí)做好嬰幼兒奶粉事件患兒賠償工作。該通知還對可予賠償疾病、賠付程序等具體事項(xiàng)作出指導(dǎo)，[22]堪稱完備。政府及相關(guān)部門的深入、細(xì)致的工作也一度贏得了不少掌聲。但所有這些均只針對三鹿事件本身，值得進(jìn)一步深思的是，已發(fā)生的類似事件以及以后發(fā)生相應(yīng)事件是否都能得到如此重視？
長期以來，我國應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)事件都采取個別對待的方式。只有某事件達(dá)到足以影響社會穩(wěn)定的嚴(yán)重程度，或者得到相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)重視之時，才可能著手實(shí)施相應(yīng)應(yīng)對措施。而這些措施的選擇又很大程度上取決于某部門領(lǐng)導(dǎo)人的注意力或者主觀意愿。“三鹿奶粉事件”能稱得上是成功的典型，但還有相當(dāng)數(shù)量的類似大規(guī)模侵權(quán)并未進(jìn)入相關(guān)部門注意的視野，而漸漸淹沒在浩如煙海的新聞之中。無數(shù)受害者可能欲訴無門，艱難地走著維權(quán)之路，甚至可能被認(rèn)為是社會穩(wěn)定的威脅者而受盡折磨。[23]事實(shí)上，即便是已設(shè)立的三鹿奶粉醫(yī)療賠償基金，也由于相關(guān)規(guī)范的缺失及其公開程度的不足，使得該基金被質(zhì)疑為“謎基金”。[24]這與法治社會的要求格格不入，也是文明社會所無法容忍的。應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)的救濟(jì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)是常規(guī)化、制度化的，而不應(yīng)是應(yīng)急性的，不應(yīng)因相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的注意力和公眾關(guān)注度的不同而有實(shí)質(zhì)差異。我國目前在此方面尚缺乏相關(guān)法律及行政法規(guī)范，實(shí)踐操作中無章可循，產(chǎn)生了諸多難以解決的后續(xù)問題。實(shí)現(xiàn)賠償基金的規(guī)范化、制度化迫在眉睫。
作為應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)的有效、可行措施，賠償基金制度應(yīng)當(dāng)通過規(guī)范性文件的方式確定下來。考慮到行政機(jī)關(guān)所擔(dān)負(fù)的社會管理職能及采取相應(yīng)措施的高效性，建議由國務(wù)院出臺《大規(guī)模侵權(quán)賠償基金條例》，明確規(guī)定出現(xiàn)何種情形時應(yīng)當(dāng)啟動賠償基金的籌集與設(shè)立，規(guī)范賠償基金的運(yùn)作程序和管理方式等，使賠償基金制度化、規(guī)范化，充分發(fā)揮其及時、充分、公正救濟(jì)受害者的功能，緩解大規(guī)模侵權(quán)所引發(fā)的社會矛盾情緒。
二、大規(guī)模侵權(quán)賠償基金設(shè)立機(jī)制的設(shè)計(jì)
大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的設(shè)立機(jī)制，是該制度的啟動程序中涉及到的諸項(xiàng)制度安排。主要包括賠償基金救濟(jì)的大規(guī)模侵權(quán)范圍、設(shè)立機(jī)關(guān)及權(quán)限、賠償基金的資金籌措以及相應(yīng)的登記事宜等。
（一）大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的救濟(jì)范圍
從理論上講，各種侵權(quán)行為類型均可能發(fā)生大規(guī)模侵權(quán)事件，但多數(shù)這樣的侵權(quán)行為可以在侵權(quán)責(zé)任法制度范圍內(nèi)通過民事訴訟等途徑得到順利解決。大規(guī)模侵權(quán)賠償基金作為侵權(quán)案件的非常規(guī)救濟(jì)方式，所涉案件利益重大、程序復(fù)雜、需動用較多的社會公共資源，因此并非所有大規(guī)模侵權(quán)均可通過該制度加以解決，只有那些人身權(quán)益受到侵害的被侵權(quán)人數(shù)達(dá)到一定規(guī)模，同時救濟(jì)困難且社會影響重大的侵權(quán)責(zé)任類型才適宜啟動此種程序，以節(jié)約制度資源，提高利用效率。
由于信息化的不斷深入，網(wǎng)絡(luò)上侵害著作權(quán)等受害人眾多的案件時有發(fā)生，也可能構(gòu)成大規(guī)模侵權(quán)，但由于其只涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)益，且因果關(guān)系明確，被侵權(quán)人有著較為方便的救濟(jì)途徑；加之此類案件也通常不會涉及社會穩(wěn)定問題，因此不宜納入基金制度。另外，造成多人傷害的道路交通事故也可能構(gòu)成大規(guī)模侵權(quán)，但由于我國制定了完備的交通事故強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，且《侵權(quán)責(zé)任法》對于道路交通事故責(zé)任規(guī)定了侵權(quán)損害賠償、責(zé)任保險(xiǎn)及社會救助三者緊密結(jié)合的綜合的救濟(jì)機(jī)制，足以實(shí)現(xiàn)對被侵權(quán)人的充分救濟(jì)，無需基金制度越俎代庖。
結(jié)合我國具體情況，參考國際上適用大規(guī)模侵權(quán)賠償基金制度的實(shí)踐，建議適用賠償基金救濟(jì)的侵權(quán)行為類型主要限定為大規(guī)模產(chǎn)品責(zé)任事件、大規(guī)模環(huán)境污染致人損害事件、大規(guī)模工業(yè)事故。產(chǎn)品責(zé)任是大規(guī)模侵權(quán)事件的多發(fā)領(lǐng)域，并由于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完善使得缺陷產(chǎn)品可能涉及的潛在受害者范圍不斷擴(kuò)大，科學(xué)技術(shù)含量的提高以及產(chǎn)品更新?lián)Q代的速率使得受害人相應(yīng)舉證責(zé)任日趨艱難。環(huán)境污染損害事件時時發(fā)生，且極易蔓延，對一定范圍內(nèi)人群及其生態(tài)環(huán)境所造成的損害表現(xiàn)出嚴(yán)重性、長期性及潛伏性等顯著特征，給受害者及相關(guān)部門的賠償請求帶來了重大困難。工業(yè)事故的多發(fā)也對人民生命、健康構(gòu)成了較大的威脅，救濟(jì)的及時及充分程度嚴(yán)重影響著社會的和諧穩(wěn)定。這三種類型是目前我國多發(fā)且救濟(jì)較為困難的侵權(quán)類型，通過大規(guī)模侵權(quán)賠償基金制度的運(yùn)行，保證受害者能夠得到迅速、充足且公正的救濟(jì)，體現(xiàn)的是對人的終極關(guān)懷和對良好經(jīng)濟(jì)和社會秩序的維護(hù)。
應(yīng)予注意的是，上述三種大規(guī)模侵權(quán)事件的發(fā)生，并不必然導(dǎo)致賠償基金的設(shè)立。在某一大規(guī)模侵權(quán)事件已經(jīng)發(fā)生后，由負(fù)責(zé)設(shè)立基金的機(jī)關(guān)根據(jù)被侵權(quán)人人數(shù)、損害后果的影響范圍、救濟(jì)難度、資金籌措情況等多重因素進(jìn)行綜合權(quán)衡后，決定是否設(shè)立相應(yīng)的賠償基金。當(dāng)受害人人數(shù)并不太多且社會影響不大，或者雖影響較大但侵權(quán)人資力豐厚或者該類型侵權(quán)責(zé)任的保險(xiǎn)制度比較完善，且能積極滿足被侵權(quán)人的賠償請求，爭議不大的，則并不需要啟動設(shè)立大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的程序。為了保證被侵權(quán)人及時得到救濟(jì)，防止事態(tài)進(jìn)一步惡化，是否設(shè)立賠償基金的決定應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)及時作出。如911賠償基金要求，應(yīng)當(dāng)在法案頒后90日內(nèi)，公布行政規(guī)章以確定執(zhí)行基金的具體步驟，可予借鑒。[25]相關(guān)當(dāng)事人對該決定不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。
（二）大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的設(shè)立機(jī)關(guān)
大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的設(shè)立涉及利益重大，賠償工作繁瑣復(fù)雜，需要由專門機(jī)關(guān)決定并負(fù)責(zé)基金的設(shè)立事宜。賠償基金可基于專門立法授權(quán)設(shè)立，也可以基于行政命令、國際指令、集團(tuán)訴訟、集體協(xié)商或者單方提議而設(shè)立。[26]國際上，賠償基金多采用專門立法的方式設(shè)立，如美國國會通過了ATSSSA 法案專門設(shè)立基金為911事件中的受害者提供賠償，德國“康特甘”事件發(fā)生后，賠償基金由聯(lián)邦議會通過制定《設(shè)立“殘障兒童救助基金會”法》而設(shè)立；[27]日本也通過“原子能損害賠償支援機(jī)構(gòu)法案”設(shè)立賠償基金負(fù)責(zé)受害者的賠償。足見其關(guān)涉利益之大。但考慮到我國行政機(jī)關(guān)掌握的社會管理資源的豐富性及其在應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)事件中的高效性，大規(guī)模侵權(quán)賠償基金制度適宜采取行政主導(dǎo)的模式�，F(xiàn)代國家中，政府管制已經(jīng)普遍滲透到了社會生活的方方面面，要是政府未能對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制，出現(xiàn)了損害事故，人們就會將責(zé)任歸咎于政府，讓政府對相關(guān)的權(quán)利被侵害者給予救濟(jì)。[28]另外，許多大規(guī)模侵權(quán)符合突發(fā)事件的條件，[29]根據(jù)法律規(guī)定由各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作，并啟動相應(yīng)應(yīng)急機(jī)制，由其負(fù)責(zé)賠償基金的設(shè)立可以將事件的應(yīng)急處置與民事賠償工作結(jié)合起來。我國已發(fā)生的數(shù)起大規(guī)模侵權(quán)事件，行政機(jī)關(guān)實(shí)際上也均發(fā)揮了核心和主導(dǎo)的作用，由行政機(jī)關(guān)大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的設(shè)立，符合我國基本國情，也與廣大人民群眾期待相契合。建議由行政機(jī)關(guān)設(shè)立專門的“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”作為決策及主管機(jī)構(gòu)。
根據(jù)影響范圍不同，大規(guī)模侵權(quán)事件可分為全國性大規(guī)模侵權(quán)事件和省域大規(guī)模侵權(quán)事件。就前者而言，被侵權(quán)人分布于兩個或兩個省域以上，甚至遍及全國各地，社會影響也波及于多個省域；就后者而言，被侵權(quán)人及社會影響主要限于某一省域內(nèi)。由于全國性大規(guī)模侵權(quán)事件涉及不同省域資源調(diào)度與利益安排，為了避免各省域相關(guān)部門互相推諉、彼此掣肘，宜由國務(wù)院設(shè)立的“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)相關(guān)工作。而省域大規(guī)模侵權(quán)主要涉及本行政區(qū)域內(nèi)的基金籌集及賠償，因此由本省級（直轄市、自治區(qū)）人民政府設(shè)立的，由民政、財(cái)政、公安等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人共同組成的“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”負(fù)責(zé)基金的設(shè)立及運(yùn)作。國務(wù)院“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”受國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，省級人民政府設(shè)立的“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”受本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)。國務(wù)院“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”對全國各省級“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。
“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”屬于本級政府專門處理大規(guī)模侵權(quán)事件、維持社會穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)，與目前國務(wù)院及各省級人民政府設(shè)立的“減災(zāi)委員會”具有類似的職能。為了避免增加行政編制的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時充分利用“減災(zāi)委員會”掌控的社會資源，使得大規(guī)模侵權(quán)事件的預(yù)防措施、應(yīng)急處理及善后救濟(jì)事項(xiàng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來，建議由目前在國務(wù)院及其各省級人民政府設(shè)立的“減災(zāi)委員會”兼負(fù)“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”職能，分派人力專司賠償基金事務(wù)。
與“減災(zāi)委員會”一樣，“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”也應(yīng)當(dāng)設(shè)立辦公室與專家委員會。辦公室負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)，并接受群眾投訴與監(jiān)督。專家委員會負(fù)責(zé)為基金設(shè)立與運(yùn)行提供政策咨詢、理論指導(dǎo)、技術(shù)支持和科學(xué)研究，主要包括法律專家、財(cái)務(wù)專家、技術(shù)專家、心理專家等。專家委員會設(shè)主任一名，副主任及委員若干名，聘任的專家應(yīng)當(dāng)具有相關(guān)領(lǐng)域高級職稱及豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。專家委員會設(shè)秘書處，負(fù)責(zé)專家的召集及相關(guān)意見的搜集。專家提供意見應(yīng)當(dāng)采取書面形式，并留存?zhèn)洳�。專家對其提供的咨詢意見�?fù)責(zé)，如果因采納其意見而導(dǎo)致矛盾激化等嚴(yán)重后果的，該專家應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。另外，由于大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的賠償屬于訴訟替代性解決方式，需要妥善處理與民事訴訟的關(guān)系，賠償標(biāo)準(zhǔn)及范圍的確定要以事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確為前提，它涉及《侵權(quán)責(zé)任法》等相關(guān)法律法規(guī)的正確理解和適用，因此在必要情形下，指導(dǎo)委員會應(yīng)當(dāng)就相關(guān)事宜書面征詢最高人民法院或者相應(yīng)高級人民法院的意見。
由于大規(guī)模侵權(quán)賠償基金設(shè)立及運(yùn)作可能涉及財(cái)政緊急劃撥，也可能涉及救助資源的調(diào)度及慈善機(jī)構(gòu)的捐助，甚至事關(guān)社會的和諧與安定，為了方便相關(guān)工作的順利協(xié)調(diào)與穩(wěn)妥落實(shí)，作為決策及主管機(jī)構(gòu)的“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”通常應(yīng)當(dāng)包括民政、財(cái)政、公安等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，并由本級人民政府正職或副職行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任或副主任。
需要注意的是，如果某大規(guī)模侵權(quán)事件僅局限于某市一級或縣級行政區(qū)域，且賠償工作并不復(fù)雜的，為了節(jié)約公共資源，可以不必通過設(shè)立大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的方式進(jìn)行解決。如果大規(guī)模侵權(quán)事件社會影響重大，省級“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”認(rèn)為確有必要設(shè)立賠償基金的，其可以決定并指導(dǎo)相關(guān)工作的開展。市一級或者縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)部門成立工作組，協(xié)助“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”進(jìn)行基金設(shè)立與運(yùn)作事宜。
（三）大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的資金籌措
大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金主要是為了對眾多被侵權(quán)人所受損害進(jìn)行賠償。由于大規(guī)模侵權(quán)中被侵權(quán)人人數(shù)較多、損失較大，通常情況下賠償所需要的資金量較大，因此充足的資金籌集渠道是賠償基金制度運(yùn)行的重要保障。
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