[ 張怡超 ]——(2012-2-23) / 已閱16486次
張怡超 江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 副教授
關(guān)鍵詞: 學(xué)校侵權(quán)/民事賠償/責(zé)任保險/制度完善
內(nèi)容提要: 學(xué)校責(zé)任保險的實施，使保險公司替代學(xué)校承擔(dān)了對學(xué)生傷害事故的民事賠償責(zé)任，這對緩解學(xué)校的賠償壓力、維護學(xué)校的正常秩序，促進校園的和諧發(fā)展具有重要意義。但我國現(xiàn)行學(xué)校責(zé)任保險在保險模式選擇、適用的對象、保險費的承擔(dān)、賠償范圍等諸多方面并不完善，這制約了學(xué)校責(zé)任保險制度功能的有效發(fā)揮。本文結(jié)合保險法有關(guān)理論，重點分析我國學(xué)校責(zé)任保險在實施中存在的幾個問題，以期能對我國學(xué)校責(zé)任保險的完善有所裨益。
學(xué)校責(zé)任保險是指在學(xué)校組織的校內(nèi)外教育活動中，因為學(xué)校及其教職員工的疏忽或過失導(dǎo)致的學(xué)生人身傷亡事故的賠償中，學(xué)校依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的全部或部分直接經(jīng)濟賠償責(zé)任，通過學(xué)校投保，由保險公司予以承擔(dān)的一種保險制度。[1]
當(dāng)前，校園傷害事故呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性，學(xué)校教育中面臨的學(xué)生意外傷害風(fēng)險對學(xué)校教育教學(xué)的影響日趨嚴(yán)重，學(xué)校安全管理工作的任務(wù)十分艱巨。利用學(xué)校責(zé)任保險來處理校園安全責(zé)任事故，有利于防范和妥善化解各類校園安全事故責(zé)任風(fēng)險，解除學(xué)校、家長的后顧之憂；有利于推動學(xué)校實施素質(zhì)教育；有利于維護學(xué)校正常教育教學(xué)秩序；有利于保障廣大在校學(xué)生的權(quán)益，避免或減少經(jīng)濟糾紛，減輕學(xué)校辦學(xué)負(fù)擔(dān)，維護校園和諧穩(wěn)定，促進青少年健康成長。（注：參見教育部、財政部及保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推行校方責(zé)任保險完善校園傷害事故風(fēng)險管理機制的通知》[教體藝〔２００８〕２號]。）
２００１年，中國平安保險公司率先與上海市政府合作設(shè)立了學(xué)校責(zé)任保險，由上海市政府出資為全市３０００多所小學(xué)向中國平安上海分公司購買了學(xué)校責(zé)任保險。２００２年，教育部發(fā)布的《學(xué)生傷害事故處理辦法》（以下簡稱《處理辦法》）和２００６年發(fā)布的《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》，要求有條件的學(xué)校舉辦方應(yīng)為學(xué)校購買責(zé)任保險。
目前，我國有２０多個省市實施了學(xué)校責(zé)任保險，但我國沒有學(xué)校責(zé)任保險的專門立法，只有一些中小學(xué)傷害事故處理的地方性教育行政規(guī)章及政策性措施涉及到了學(xué)校責(zé)任保險的問題。（注：這些地方規(guī)章和政策性措施包括：《上海市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理條例》（以下簡稱《上海條例》）、《杭州市中小學(xué)生傷害事故處理條例》（以下簡稱《杭州條例》）、《北京市中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理條例》（下稱《北京條例》）、《江蘇省中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理條例》、《湖南省中小學(xué)校學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理條例》、重慶市教委《關(guān)于開展校方責(zé)任險試點工作的通知》、江蘇省教育廳和中國保監(jiān)會浙江監(jiān)管局《關(guān)于積極推動校（園）方責(zé)任保險工作的通知》、山東省教育廳《關(guān)于開展學(xué)校責(zé)任保險工作的意見》、福建省教育廳《關(guān)于認(rèn)真做好２００６～２００７學(xué)年學(xué)校責(zé)任保險工作的通知》、２００５年江西省人民政府《關(guān)于大力發(fā)展校方責(zé)任保險的實施意見》和《關(guān)于加快推進全省責(zé)任保險發(fā)展工作意見》等。）這些規(guī)章和措施的立法層次低，各地出臺規(guī)范各有不同，立法極不統(tǒng)一。同時，由于一些地方認(rèn)識不夠，對學(xué)校責(zé)任保險的重要性并沒有一個清醒的認(rèn)識。同時學(xué)校侵權(quán)責(zé)任保險的研究滯后，也導(dǎo)致我國學(xué)校責(zé)任保險的實施十分混亂。這不利于有效維護受害學(xué)生和學(xué)校的合法權(quán)益，不利于我國教育事業(yè)的健康發(fā)展。因此，本文就我國學(xué)校責(zé)任保險實施中存在的幾個問題進行研究，希望對完善我國學(xué)校責(zé)任保險具有一定的價值和意義。
一、學(xué)校責(zé)任保險的模式：自愿保險還是強制保險？
學(xué)校責(zé)任保險應(yīng)該采取什么樣的模式，是自愿保險，還是強制保險，這是一個值得深入探討的問題。２００２年６月２５日教育部發(fā)布的《處理辦法》第３１條規(guī)定“學(xué)校有條件的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)保險法的有關(guān)規(guī)定，參加學(xué)校責(zé)任保險。教育行政部門可以根據(jù)實際情況，鼓勵中小學(xué)生參加學(xué)校責(zé)任保險。提倡學(xué)生自愿參加意外傷害保險�！�
對該《處理辦法》，有學(xué)者指出，它是一個附條件的強制性規(guī)范和任意性規(guī)范的強行錯糅合物，從法律規(guī)范的角度看存在不協(xié)調(diào)性和不確定性。[2]為此，有學(xué)者指出，我國教育部《處理辦法》中規(guī)定的學(xué)校責(zé)任保險本質(zhì)上屬于自愿保險。[3]筆者也認(rèn)為，盡管《處理辦法》中規(guī)定“有條件”和“鼓勵”字眼，但至于條件是否成熟，完全由學(xué)校自己判斷，鼓勵也絕非命令，因此該《處理辦法》本質(zhì)上屬于倡導(dǎo)性的規(guī)定，而非強制性的規(guī)定。
那么，學(xué)校責(zé)任保險是應(yīng)該實施自愿保險還是強制保險呢？這在理論界和實務(wù)界不無爭議。
自愿保險論認(rèn)為，學(xué)校責(zé)任保險是一種商業(yè)保險，屬于自愿保險，我國現(xiàn)行法律法規(guī)并無強制性的規(guī)定。況且，由于我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，如果強制性推行學(xué)校責(zé)任保險，將增加經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)學(xué)校或教育部門的責(zé)任，這對本來教育經(jīng)費就比較緊張的地區(qū)將更加雪上加霜。因此，自愿保險論主張遵循《處理辦法》之規(guī)定，主張推行自愿性商業(yè)保險，不可一概而論地在全國實施強制性保險。
強制保險論認(rèn)為，應(yīng)將學(xué)校責(zé)任保險作為一項強制保險進行推廣，并認(rèn)為，只有推行學(xué)校強制保險，才能使之更好地履行社會管理的職能，對于構(gòu)建和諧的校園環(huán)境具有重大意義。[4]還有學(xué)者指出，國外學(xué)校侵權(quán)責(zé)任保險大多為強制投保方式類型，盡管我國當(dāng)前一律推行強制保險的條件并不成熟，但仍然應(yīng)當(dāng)強調(diào)政府引導(dǎo)投保的責(zé)任，積極為逐漸發(fā)展到強制保險創(chuàng)造條件。[2]
在我國學(xué)校責(zé)任保險的實施過程中，幾乎各地都將其作為強制保險來對待。如《上海條例》第２２條規(guī)定“本市以市或者區(qū)、縣為單位組織學(xué)校為其責(zé)任投�！薄逗贾輻l例》第２２條規(guī)定教育行政部門以市或者區(qū)、縣（市）為單位組織學(xué)校參加校方責(zé)任保險�！侗本l例》第３１條規(guī)定“市和區(qū)、縣教育行政部門應(yīng)當(dāng)組織學(xué)校向保險機構(gòu)辦理責(zé)任保險”。這些地方性法規(guī)都持強制性保險的態(tài)度，這也是這些地方學(xué)校責(zé)任保險做得較好的原因之一。實施學(xué)校責(zé)任強制保險，不僅有助于保護作為受害人學(xué)生的賠償利益，而且還有助于保護作為侵權(quán)人的學(xué)校的利益，增強其依法治教，規(guī)范教育教學(xué)行為的意識和能力。
學(xué)校責(zé)任保險具有實施的必要性，但有必要性是否就應(yīng)當(dāng)作為強制保險呢？筆者認(rèn)為，就其功能和作用來看，學(xué)校責(zé)任保險與汽車交強險相似，在于維護受害學(xué)生的利益，使學(xué)生因?qū)W校的責(zé)任受到傷害而學(xué)校無力賠償時能夠得到保險公司的賠付。學(xué)校責(zé)任保險具有十分明顯的社會公益性，它關(guān)乎學(xué)生人身安全和學(xué)校侵權(quán)責(zé)任，涉及社會整體利益，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定。隨著我國獨生子女的普及，學(xué)生傷害涉及的社會問題更為嚴(yán)重，事故賠償金額也將越來越高。因此，學(xué)者建議政府應(yīng)當(dāng)對學(xué)校責(zé)任保險予以大力支持，除了政策法規(guī)外，還應(yīng)在保費的繳納上予以支持，并積極給予行政推動。[5]
為此，學(xué)校責(zé)任保險應(yīng)堅持以立法強制為核心，以行政強制為手段具體推行的模式，即通過法律規(guī)范將學(xué)校責(zé)任保險列為強制保險，責(zé)任人沒有選擇是否投保責(zé)任保險的權(quán)利，只有選擇到何種保險公司投保的自由，以發(fā)揮學(xué)校責(zé)任保險的保障功能。[6]既然是強制性保險，立法應(yīng)制定統(tǒng)一投保水平、保險費率和保險金額，以供各地學(xué)校遵照執(zhí)行。
二、學(xué)校責(zé)任保險人的選擇
建立強制性學(xué)校責(zé)任保險，強調(diào)了學(xué)校實施學(xué)校責(zé)任保險的義務(wù)，但學(xué)校該如何來選擇保險人呢？是學(xué)校自行選擇？還是學(xué)校主管部門代為選擇？
關(guān)于學(xué)校責(zé)任保險保險人的選擇方式，在現(xiàn)實中各地做法各不相同，主要有三種基本方式：一是引入了市場機制，通過招投標(biāo)的方式進行，如我國福建省和廣東��；二是由我國教育主管部門指定保險機構(gòu)，如我國遼寧��；三是由教育主管部門委托特定的保險經(jīng)紀(jì)公司來選定，如我國浙江省和江西省。
目前，我國很多地區(qū)對學(xué)校責(zé)任保險采取了“政府推動、市場運作”的原則，即由政府出臺相應(yīng)的政策、法律、制度或者政府提請人大立法，積極推動；在政府的政策、法規(guī)和制度推動的同時，充分發(fā)揮市場的力量和作用，通過市場運作，依法建立風(fēng)險管理服務(wù)體系，為學(xué)校防范風(fēng)險、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險提供服務(wù)。[5]
筆者認(rèn)為，盡管我們將學(xué)校責(zé)任保險定性為強制性保險，但學(xué)校責(zé)任保險終歸由商業(yè)保險公司承保實施。政府只能推動這項工作，而不應(yīng)該直接參與責(zé)任保險業(yè)務(wù)活動。
參照汽車交強險的做法，國家應(yīng)通過立法制定統(tǒng)一的投保水平、保險費率、保險金額，通過評估考核確定具有承保資格的保險公司，由責(zé)任人學(xué)校根據(jù)市場規(guī)則來選擇承包保險公司。
２００３年，教育部科技發(fā)展中心成立了北京聯(lián)合保險經(jīng)紀(jì)有限公司，全力建立全國教育系統(tǒng)風(fēng)險管理服務(wù)體系，并在全國２０多個省市設(shè)立了分公司，并受聘于所在省市教育行政部門的風(fēng)險管理顧問，為當(dāng)?shù)亟W(xué)校責(zé)任保險，選擇責(zé)任保險承保人提供咨詢服務(wù)。盡管這種做法對促進我國學(xué)校責(zé)任保險的建立和發(fā)展起到了很大的推動作用，但它帶有濃厚的行政壟斷色彩，不符合市場經(jīng)濟規(guī)律。
隨著我國保險市場的發(fā)展，越來越多的商業(yè)保險公司開始承保學(xué)校責(zé)任險，并參與到當(dāng)?shù)貙W(xué)校責(zé)任保險的市場競爭，它們會針對不同地區(qū)、不同類型的學(xué)校提供風(fēng)險咨詢與管理，并協(xié)同學(xué)校舉辦部門協(xié)商保險條款，最后達成保險協(xié)議。因此，引入市場機制，通過招投標(biāo)的方式來選擇學(xué)校責(zé)任保險的保險人將是一個最符合市場規(guī)律的發(fā)展趨勢�！ ∪W(xué)校責(zé)任保險適用的對象
學(xué)校責(zé)任保險的適用對象，即責(zé)任保險的適用范圍，也就是說哪些學(xué)校應(yīng)當(dāng)參加強制性學(xué)校責(zé)任保險。對于這一點，我國各地做法各有不同。
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