[ 艾佳慧 ]——(2012-2-16) / 已閱18611次
艾佳慧. 南京大學(xué)法學(xué)院 副教授
關(guān)鍵詞: “大調(diào)解”/中立第三方/糾紛解決機(jī)制
內(nèi)容提要: 作為當(dāng)代中國調(diào)解新模式的“大調(diào)解”，包括黨政驅(qū)動(dòng)、司法能動(dòng)、多方聯(lián)動(dòng)、法院主導(dǎo)和關(guān)系協(xié)調(diào)五大要素，其功能既在于預(yù)防和解決糾紛，更在于促進(jìn)社會(huì)和諧、保障社會(huì)穩(wěn)定。然而，基于糾紛解決理論的內(nèi)在邏輯，由政府主導(dǎo)的、缺少中立第三方的“第二方糾紛解決機(jī)制”解決不了雙方力量懸殊的官民糾紛。因此，只有從根本上解決缺失中立第三方的問題，并切斷官民糾紛之源，“大調(diào)解”才能真正減輕法院的審判壓力，達(dá)成制度倡導(dǎo)者所希望的“案結(jié)事了”、“三效合一”的實(shí)踐效果。
一、引言
調(diào)解和判決作為法院解決糾紛的兩種方式，其重點(diǎn)都是單一解紛主體在糾紛發(fā)生之后的協(xié)調(diào)、處理和判斷。與這兩種解紛方式相比，“大調(diào)解”卻不同。“大調(diào)解”是指在各級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下將人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合起來的糾紛排查調(diào)處方式，目的在于把各類矛盾糾紛解決在當(dāng)?shù)�、解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)。[1]“大調(diào)解”的特點(diǎn)不僅表現(xiàn)為解紛主體的多元化和聯(lián)動(dòng)化，而且體現(xiàn)在糾紛的事前預(yù)防與事后解決并重上。
“大調(diào)解”何以產(chǎn)生？原因在于糾紛類型的變化。與以往相對單純的、主要是平等主體之間的利益糾紛相比，“新形勢下的社會(huì)糾紛主要是征地補(bǔ)償、拆遷安置、企業(yè)改制、滯后企業(yè)的整治、取締等社會(huì)活動(dòng)和政府行為帶來的糾紛，其具有復(fù)雜性、群體性、綜合性和敏感性等特點(diǎn)，加之群眾民主、法律意識的增強(qiáng)，極易引發(fā)群眾上訪事件，甚至帶來社會(huì)動(dòng)蕩”。[2]因此，作為一種維持社會(huì)穩(wěn)定的解紛創(chuàng)新模式，江蘇省南通市首次嘗試“大調(diào)解”。在得到各界肯定和宣傳后，中共江蘇省委辦公廳、江蘇省人民政府辦公廳于2004年6月轉(zhuǎn)發(fā)《省政法委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解工作的意見》，在全省建立“大調(diào)解機(jī)制”。江蘇省的經(jīng)驗(yàn)很快得到推廣。隨著中共中央相關(guān)文件的下發(fā)和推廣，“大調(diào)解”作為一場運(yùn)動(dòng)在全國范圍內(nèi)相繼展開。
作為當(dāng)前“維穩(wěn)”治理模式的一種司法呼應(yīng)，“大調(diào)解”的出現(xiàn)是必然的。這不僅緣于中國司法的政治依附性，也緣于糾紛解決的現(xiàn)實(shí)必要性。在一些研究者看來，雖然有適用邊界的限制和不足，“大調(diào)解”實(shí)踐仍然是中國司法在新形勢與新背景下探尋當(dāng)代糾紛解決模式的一種努力，它對轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國社會(huì)具有重要、現(xiàn)實(shí)的社會(huì)意義和政治意義。[3]在官方看來，這種“三位一體”的新調(diào)解機(jī)制不僅有助于減輕法院審判的壓力，還能在一定程度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果、法律效果和政治效果的統(tǒng)一。[4]
強(qiáng)世功教授曾經(jīng)指出，不管是社會(huì)功能分析、文化解釋，還是權(quán)力技術(shù)分析和關(guān)系/事件考察，中國的調(diào)解研究必須面對調(diào)解制度和實(shí)踐在近代以來面臨現(xiàn)代性挑戰(zhàn)而展現(xiàn)的獨(dú)特形態(tài)，進(jìn)而理解現(xiàn)代性在中國展開過程中所面臨的種種特殊問題。[5]如果說陜甘寧邊區(qū)的“馬錫五審判方式”展現(xiàn)了中國式調(diào)解的一種獨(dú)特形態(tài)，那么市場經(jīng)濟(jì)背景下產(chǎn)生的“大調(diào)解”就是調(diào)解在新時(shí)期和新形勢下出現(xiàn)的又一種讓人無法回避和忽視的嶄新模式。其真實(shí)功效究竟如何？該怎樣認(rèn)識當(dāng)代中國的這種調(diào)解新模式？筆者將圍繞此類問題作番探究。
當(dāng)前，在“維穩(wěn)”邏輯下進(jìn)行的“大調(diào)解”在本質(zhì)上不屬于通常意義上的調(diào)解。我們通常所說的調(diào)解是指中立第三人以當(dāng)事人的需求和利益為基礎(chǔ)，在雙方或多方當(dāng)事人之間促進(jìn)溝通交流以達(dá)成和解的過程。[6]調(diào)解的特點(diǎn)是事后性、當(dāng)事人的自愿性、調(diào)解人的中立性以及程序的導(dǎo)向性，而“大調(diào)解”的特點(diǎn)是關(guān)系協(xié)調(diào)性、事前預(yù)防和事后解紛的雙重性以及調(diào)解人的當(dāng)事人化。在調(diào)解主體（如政府、人民調(diào)解委員會(huì)）同時(shí)又是被調(diào)解的一方主體時(shí)，“大調(diào)解”只是當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)借用司法權(quán)威——或者只是希望在事前獲得司法建議——力圖單方面解決社會(huì)糾紛、實(shí)施社會(huì)控制的行政手段。因此，從根本上切斷官民糾紛之源，“大調(diào)解”才能真正減輕法院的審判壓力，達(dá)成制度倡導(dǎo)者所希望的“案結(jié)事了”、“三效合一”[7]的實(shí)踐效果。
二、一次偶遇的“大調(diào)解”協(xié)調(diào)會(huì)
2007年11月，受B市D區(qū)人民法院的邀請，筆者曾經(jīng)在位于該市北部深山區(qū)的T法庭參加過一次關(guān)于調(diào)解機(jī)制的研討會(huì)。[8]2010年4月，為了深入了解新時(shí)期司法調(diào)解在農(nóng)村地區(qū)的具體運(yùn)作狀態(tài)，筆者再次來到T法庭進(jìn)行調(diào)研。很不巧，由于L鄉(xiāng)司法助理員出差在外，[9]之前預(yù)定的下鄉(xiāng)調(diào)解不能成行。幸運(yùn)的是，在T法庭H庭長的安排下，筆者有幸在大山深處的L鄉(xiāng)政府以旁聽者的身份親歷了一次“大調(diào)解”過程。
這次“大調(diào)解”協(xié)調(diào)會(huì)的主角，包括L鄉(xiāng)S村的村主任、村支書和村會(huì)計(jì)。參加者有T法庭的H庭長和該庭另外兩位法官、鄉(xiāng)綜合治理辦公室主任、鄉(xiāng)村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室主任以及S村聘請的律師。首先簡單介紹引發(fā)此次“大調(diào)解”會(huì)議的緣由。根據(jù)“B市‘十一五’時(shí)期新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展規(guī)劃”，市政府專項(xiàng)撥款建設(shè)村民住宅。在此背景下，2008年5月，建筑承包商Y（B市C縣人，對一直生活在本鄉(xiāng)本土的S村村民而言，他只是一個(gè)陌生的外鄉(xiāng)人）與S村30戶村民簽訂了建房協(xié)議，合同約定2008年9月底完工。但是，由于S村村民委員會(huì)（以下簡稱村委會(huì)）拒不給付前期的20萬元基礎(chǔ)處理工程款，Y和眾村民在奧運(yùn)期間頻繁上訪。為了“維穩(wěn)”，在相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)下，S村村委會(huì)給付了20萬元前期基礎(chǔ)處理工程款。2009年4月，Y到D區(qū)人民法院起訴S村村委會(huì)拖欠工程款，訴稱2008年5月，S村村委會(huì)與其口頭達(dá)成協(xié)議，同意Y接手該村新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目中的村民住宅工程，讓其與村民自行簽訂合同并由村民用國家補(bǔ)貼的建房款自行支付，但建房場地填方、平整工程和農(nóng)戶的基礎(chǔ)處理費(fèi)用由村委會(huì)承擔(dān)，并承諾除村民自己負(fù)擔(dān)的費(fèi)用外，其余的工程款由村委會(huì)按照國家預(yù)算規(guī)定給付。但是，至起訴之日止，S村村委會(huì)除了給付20萬元前期基礎(chǔ)處理工程款之外，其余工程款均未結(jié)算，因此請求法院委托相關(guān)機(jī)構(gòu)評估工程量并判S村村委會(huì)依評估量給付工程欠款。一審法院以證據(jù)不足駁回了Y的訴訟請求。Y不服提起上訴，二審法院同樣以證據(jù)不足為由維持了原判，終審判決書已于2010年3月12日正式下達(dá)。
在理論上，既然已經(jīng)二審結(jié)案，根據(jù)二審終審原則，建筑商Y就應(yīng)該服判并繼續(xù)履行建房合同�，F(xiàn)實(shí)卻沒有這么簡單。建筑商Y由于不服判決，正以消極怠工的方式拒不建設(shè)余下的收尾工程；村民則認(rèn)為是村委會(huì)把Y攆走了，所以要村委會(huì)負(fù)責(zé)；而村委會(huì)認(rèn)為自己是勝訴一方，一分錢也不想出。但是，“維穩(wěn)”的政治要求卻使L鄉(xiāng)政府不得不出面組織各方力量以尋求問題的解決方案。
參加完這次“大調(diào)解”協(xié)調(diào)會(huì)，筆者發(fā)現(xiàn)其有如下4個(gè)特點(diǎn)：
1.村干部不僅是該村人民調(diào)解委員會(huì)的主要成員，又是一起合同糾紛的被告和被上訴人，同時(shí)還是此次會(huì)議的協(xié)調(diào)和說服對象�；蛘哒f，在因村委會(huì)拖欠工程款而引發(fā)的“大調(diào)解”案件中，村干部既是調(diào)解的主體，又是調(diào)解的對象。
2.在理論上，調(diào)解一起糾紛需要糾紛雙方當(dāng)事人和調(diào)解人共同出席。但是，此次會(huì)議只有作為一方當(dāng)事人的村委會(huì)干部出席，既缺少表面上的對方當(dāng)事人——承包商Y——的參與，也缺少潛藏的另一方當(dāng)事人——27戶S村村民——的參與，因此，這只是一次經(jīng)由L鄉(xiāng)政府召集的、單方的事后糾紛解決會(huì)和事前協(xié)調(diào)會(huì)。
3.在因建設(shè)S村村民住宅引發(fā)的糾紛及解決糾紛的過程中，此次會(huì)議既有事后解決糾紛又有事前預(yù)防糾紛的功能，或者說它既承前又啟后。在前者，雖然歷經(jīng)了奧運(yùn)會(huì)期間的第一次“大調(diào)解”、[10]訴前調(diào)解、一審和二審，S村村民住宅建設(shè)糾紛仍然沒有完結(jié)，因此，此次協(xié)調(diào)會(huì)希望能夠通過法庭和鄉(xiāng)政府施加的壓力迫使S村村委會(huì)讓步，從而徹底解決糾紛。在后者，由于雨季到來可能導(dǎo)致村民居住的老屋大量坍塌，不僅可能引發(fā)嚴(yán)重的安全問題，村民還可能因此起訴村委會(huì)甚至集體上訪，因此，此輪協(xié)調(diào)會(huì)的目的也在于群策群力解決村民入住新居的問題，從而預(yù)防可能的訴訟和上訪。
4.雖然參加協(xié)調(diào)會(huì)的主體相對多元，但核心主體只有三方：村委會(huì)、鄉(xiāng)政府和法院。其中，S村村委會(huì)以村主任為代表，鄉(xiāng)人民代表大會(huì)主席代表鄉(xiāng)政府，而法庭庭長代表法院。各方在此次協(xié)調(diào)會(huì)上的表現(xiàn)和態(tài)度如下：
首先看村主任。雖然這場曠日持久的糾紛源自S村村委會(huì)不能及時(shí)、全額給付建筑商工程款，但在這場協(xié)調(diào)會(huì)上，村主任的態(tài)度一如既往地非常強(qiáng)硬。他不僅不承認(rèn)這場糾紛和村委會(huì)有關(guān)系，也不愿為此拿出一分錢（不管是承擔(dān)評估和公證的費(fèi)用，還是為剩余工程買單）。從頭到尾，村主任一直在強(qiáng)調(diào)“這是村民和Y之間的法律關(guān)系，和村里沒有什么關(guān)系”，因此，“要讓村委會(huì)出錢，一點(diǎn)可能性都沒有”。甚至在鄉(xiāng)人民代表大會(huì)主席指出村民目前居住的老屋很可能因?yàn)橛昙镜絹矶顾鷷r(shí)，村主任也表示：“要是不想到鄉(xiāng)長和書記，砸死就砸死唄，和我有什么關(guān)系”。盡管如此，村主任基于“維穩(wěn)”考慮還是愿意參加這場協(xié)調(diào)會(huì)，因?yàn)椤胺�(wěn)定”直接影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政績，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)是村干部的權(quán)力及附著其上的利益的來源。村主任說：“其實(shí)沒有我們的事情，就是怕村民集體上訪，心里想著鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)，有點(diǎn)‘投鼠忌器’”。
其次看鄉(xiāng)人民代表大會(huì)主席。[11]作為召集人和主持人，鄉(xiāng)人民代表大會(huì)主席考慮的重心是S村村民的居住安全以及防范可能的集體上訪。鄉(xiāng)人民代表大會(huì)主席說：“現(xiàn)在一個(gè)迫切的問題就是雨季就要來了，很多村民還住在拆了一半的老屋里，這樣下去怕會(huì)引發(fā)很多問題。”“要不是看著房子要倒，隨它怎樣也就不管它的了�！绷硗猓谶@場協(xié)調(diào)會(huì)上，村主任和鄉(xiāng)人民代表大會(huì)主席之間的關(guān)系和話語互動(dòng)值得進(jìn)一步研究。村主任的話語頗有些“我是流氓我怕誰”的架勢，但在面對鄉(xiāng)人民代表大會(huì)主席及其代表的鄉(xiāng)政府時(shí)，他又有點(diǎn)像平時(shí)受寵又不太聽話的小兒子，撒嬌耍潑成了他的話語策略。而在鄉(xiāng)人民代表大會(huì)主席那邊，似乎很理解這個(gè)不聽話的小兒子，在村主任激動(dòng)地說“我們沒有任何責(zé)任，村民愛干嘛干嘛”時(shí)，鄉(xiāng)人民代表大會(huì)主席很像耐心的家長，告訴他“出了問題還得你們承擔(dān)責(zé)任。氣話可以這么說，但也不能這么做”。以一個(gè)冷靜的旁觀者的角度，看似是兩個(gè)主體，但在涉及基層政府的法律事件中，鄉(xiāng)政府和村委會(huì)其實(shí)是利益共同體。
最后看法庭庭長。作為被邀參與這場“大調(diào)解”協(xié)調(diào)會(huì)的法院代表，H庭長是一位以其豐富的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)和法律知識受到當(dāng)?shù)卣兔癖姺Q贊的法律權(quán)威。整場協(xié)調(diào)會(huì)下來，H庭長的作用體現(xiàn)為，在法律的框架內(nèi)為S村村委會(huì)提供權(quán)威的法律咨詢和引導(dǎo)，甚至以威脅的方式勸說村委會(huì)接受他給出的解決方案和建議。在村主任要法官去村里引導(dǎo)村民起訴Y時(shí)，H庭長說：“人家不起訴，你不能強(qiáng)迫人家起訴……另外，村民不起訴Y肯定都提前咨詢過，你找評估公司來評估肯定需要花錢，而且這一年多建材價(jià)格漲的很厲害，房子評估下來價(jià)格說不定會(huì)上漲，這樣村民肯定不會(huì)接受”。他還警告村主任和村支書：“現(xiàn)實(shí)考慮是評估費(fèi)很高，這筆錢誰出？你們倆要想好村里要承擔(dān)什么責(zé)任？”最后，為避免可能出現(xiàn)的訴訟和上訪提供了兩個(gè)法律框架內(nèi)的建議：一是先挨戶了解村民情況，做到知己知彼；二是先找評估公司固定證據(jù)，然后再找人完成剩余工程，盡量讓村民入住新居�？梢钥闯觯谶@場只有一方主體的協(xié)調(diào)會(huì)上，法庭的作用就是在利用法律知識制約村委會(huì)的前提下，提供一套既不違背法律又能力保社會(huì)穩(wěn)定的綜合性方案。
三、“大調(diào)解”的運(yùn)作模式與社會(huì)功能
雖然這次偶遇的“大調(diào)解”協(xié)調(diào)會(huì)只是當(dāng)下中國“大調(diào)解”運(yùn)動(dòng)中一個(gè)并不完整的微小切面，但“見微知著”，“觀一葉而知秋”。通過這一微小切面，筆者嘗試著提煉和總結(jié)“大調(diào)解”機(jī)制的運(yùn)作模式，進(jìn)而考察其當(dāng)代功能。
先回到T法庭獨(dú)創(chuàng)的“五元一點(diǎn)”調(diào)解模式。由于其轄區(qū)地處大山深處，地廣人稀，為了方便村民訴訟，在H庭長的帶領(lǐng)下，該法庭逐漸形成了“以法庭為主導(dǎo)，以司法所、村級人民調(diào)解組織為主體，以派出所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理辦公室為兩翼，以訴前調(diào)解、庭前調(diào)解為重心，以巡回調(diào)解和巡回審判為主要方式的糾紛化解長效機(jī)制，即為‘五元一點(diǎn)’多元化糾紛解決機(jī)制”。雖然有山區(qū)司法特有的創(chuàng)新之處，但用H庭長的話來說，“五元一點(diǎn)”調(diào)解模式的本質(zhì)還是一種“大調(diào)解”聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，除了方便群眾打官司，還在于整合既有調(diào)解資源，防止矛盾激化，以便維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧。[12]
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