[ 梁平 ]——(2012-2-16) / 已閱12568次
梁平 華北電力大學(xué)法政系教授
關(guān)鍵詞: 多元化糾紛解決/解紛偏好/公益性/市場(chǎng)化
內(nèi)容提要: 我國(guó)二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件和當(dāng)事人的解紛實(shí)際需求實(shí)質(zhì)性地塑造著我國(guó)解紛機(jī)制的樣態(tài)。從對(duì)基層民眾所經(jīng)歷的民事糾紛類型、解紛選擇的偏好以及對(duì)解紛結(jié)果狀態(tài)認(rèn)知的實(shí)證分析來(lái)看，多元化糾紛解決機(jī)制的完善必須回應(yīng)地域解紛差異的需求，策略性發(fā)展解紛機(jī)制，深化解紛機(jī)制的公益性運(yùn)行與市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，建立多元解紛體系的保障促進(jìn)機(jī)制。
一、基層糾紛的類型及特點(diǎn)
城鄉(xiāng)居民經(jīng)歷糾紛類型的調(diào)查結(jié)果，基本上反映出我國(guó)基層社會(huì)的特性，即一方面，傳統(tǒng)的某些因素在現(xiàn)代性的制度運(yùn)作中繼續(xù)顯性或隱形地發(fā)揮著作用；而另一方面現(xiàn)代型的諸多制度、觀念正通過(guò)各種官方、半官方或自發(fā)的方式一點(diǎn)點(diǎn)的解構(gòu)著傳統(tǒng)社會(huì)。[1]（P158）就農(nóng)村而言，鄰里糾紛、債權(quán)債務(wù)糾紛、婚姻家庭糾紛等傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)糾紛仍然占居主導(dǎo)，但新的由于社會(huì)變遷引起的糾紛，如招商引資土地出賣引發(fā)的糾紛、經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的雇傭關(guān)系糾紛、工業(yè)化帶來(lái)的環(huán)境污染糾紛、購(gòu)買能力的增強(qiáng)引發(fā)越來(lái)越多的產(chǎn)品質(zhì)量糾紛等也在迅速的增加。農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛呈現(xiàn)復(fù)雜化、規(guī)模群體化的特點(diǎn)，由過(guò)去單一的民事糾紛發(fā)展為民事糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、行政糾紛并存的多種形式的糾紛，時(shí)常是行政糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、治安案件、刑事案件混雜在一起交織發(fā)生，糾紛范圍呈多領(lǐng)域交織的態(tài)勢(shì)。城市社區(qū)居民所經(jīng)歷的糾紛呈現(xiàn)出爭(zhēng)點(diǎn)社會(huì)化的特征，如城市改造過(guò)程中的房屋拆遷安置補(bǔ)償糾紛，城區(qū)中娛樂(lè)場(chǎng)所的噪音擾民糾紛，食品安全問(wèn)題導(dǎo)致的消費(fèi)糾紛以及排煙、排氣污染等環(huán)境糾紛。而且，城市居民的糾紛多產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中，紛爭(zhēng)曲直的判斷往往要依賴于專業(yè)知識(shí)，如勞動(dòng)糾紛。由于勞動(dòng)糾紛是勞動(dòng)雇傭關(guān)系所引發(fā)的糾紛，其中的問(wèn)題涉及工傷鑒定、勞動(dòng)報(bào)酬的支付、勞動(dòng)條件、雇傭與解雇等專業(yè)化的判斷，無(wú)法運(yùn)用常理、常情進(jìn)行處理。
無(wú)論在城市還是在鄉(xiāng)村，雖然糾紛的類型各不相同，但是糾紛總體上呈現(xiàn)出非對(duì)抗性的狀態(tài)，并趨向自我保護(hù)和維護(hù)自身利益特點(diǎn)，人們?cè)诩m紛中的利益訴求和矛盾爭(zhēng)議也呈現(xiàn)出復(fù)雜化和多元化的形態(tài)。中國(guó)農(nóng)村的糾紛性質(zhì)仍然與城市地區(qū)存在諸多差別，說(shuō)明中國(guó)農(nóng)村對(duì)司法的需求與城市地區(qū)對(duì)司法的需求有性質(zhì)上的不同，這進(jìn)而意味著占據(jù)社會(huì)解紛主流意識(shí)形態(tài)的國(guó)家訴訟制度，其制度、技術(shù)和知識(shí)規(guī)范統(tǒng)一性的要求無(wú)法妥當(dāng)處理基層社會(huì)出現(xiàn)的多元化的糾紛，這需要社會(huì)提供能合理分流、有效解決各種糾紛的路徑和能促進(jìn)各路徑協(xié)調(diào)與銜接的糾紛解決機(jī)制。充分利用個(gè)人、社會(huì)和國(guó)家各個(gè)方面一切有利于解決糾紛的因素、機(jī)制和資源，根據(jù)糾紛的類型、行業(yè)管理及其自治的特點(diǎn)，建立多種類型化、行業(yè)性及專門性的糾紛解決機(jī)制。
二、基層民眾糾紛解決方式選擇的實(shí)證考察
（一）非制度化解紛偏好：糾紛發(fā)生后的首選解紛方式
從問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果來(lái)看，當(dāng)發(fā)生糾紛后，人們?cè)谟卸喾N途徑解決糾紛的情況下，首選的解決糾紛的途徑是“與對(duì)方協(xié)商，或找中間人和解”，這一選擇傾向在城市和農(nóng)村與郊區(qū)的地區(qū)差異并不明顯，均達(dá)到了60%以上。雙方直接協(xié)商是一種比較靈活的方法，花費(fèi)少見(jiàn)效快，而且對(duì)當(dāng)事人雙方生活的影響都很小。而選擇“直接進(jìn)行法律訴訟”的受訪者，無(wú)論在城市還是在農(nóng)村其所占比例都是比較低的。在城市，僅有5. 3%的居民受訪者選擇了此項(xiàng)，城郊居民為4. 3%，農(nóng)村村民認(rèn)為2. 8%。出乎我們的意料，城市居民并沒(méi)有過(guò)多的將申請(qǐng)社區(qū)居民委員會(huì)調(diào)解作為解紛的首選手段，僅為4. 8%，人們對(duì)這種解決糾紛方式的認(rèn)同度僅高于“申請(qǐng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處處理”（1. 8% ）和“上訪”（1. 0% ）這種較為極端的權(quán)利救濟(jì)方式。相比之下，城郊和農(nóng)村村民對(duì)這一傳統(tǒng)的基層人民調(diào)解途徑認(rèn)同度較高，在調(diào)查中，分別有12. 9%和18.2%的受訪者選擇了這一途徑，僅次于“與對(duì)方協(xié)商，或找中間人和解”這一選擇。在城市，人們對(duì)于糾紛的解決除了協(xié)商和解之外，更傾向于找到派出所的民警解決糾紛，調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果顯示其所占比例比選擇居委會(huì)調(diào)解人數(shù)高出近一倍。在城郊和農(nóng)村這種請(qǐng)求派出所民警解紛的比例雖然不如城市明顯，但是也保持了較高的百分比。在行政性糾紛解決機(jī)制中“申請(qǐng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處處理”保持了較低的選擇比例（城市1. 8%，農(nóng)村1. 3% ）。從整體上看，民眾發(fā)生糾紛后，對(duì)于解決糾紛的方式更青睞于“非訴訟”解決糾紛的方式。
（二）制度化的解紛偏好：糾紛發(fā)生后的次選解紛方式
當(dāng)糾紛發(fā)生后，人們第一次選擇的解紛機(jī)構(gòu)未能解決其糾紛，或者對(duì)解紛的結(jié)果不滿意，通常會(huì)轉(zhuǎn)而向其他的糾紛解決機(jī)構(gòu)尋求幫助。從首選方式到次選方式的變化也表現(xiàn)出了人們對(duì)解紛方式的選擇偏好。從表格三我們可以看出，首先，在城市，人們的次選糾紛解決方式所占比例最高的是“法律訴訟”，由首選中所占比例5. 3%上升到了29. 8%；而所占比例最低是“與對(duì)方協(xié)商，或找中間人和解”，由首選比例的64. 3%下降到7. 8%。這說(shuō)明將雖然人們并不傾向于將法律訴訟作為解決糾紛的最佳途徑，但是當(dāng)其他解紛方式不能令其滿意的時(shí)候，人們依然傾向于到法院解決糾紛。訴訟在城市已經(jīng)成為社會(huì)公認(rèn)的最具權(quán)威的糾紛解決方式，在普通民眾眼中，法院是社會(huì)公正的最后一道防線。除了上述兩機(jī)構(gòu)，其他糾紛解決機(jī)構(gòu)的選擇比例都有不同程度的增加，按照次選所占比例由高到低的順序依次是：“向行政主管部門投訴，請(qǐng)求行政主管機(jī)關(guān)調(diào)解”（17. 4% ），“申請(qǐng)基層司法所調(diào)解”（16. 9% ），“申請(qǐng)派出所民警調(diào)解”（14.0% ），“申請(qǐng)居民委員會(huì)調(diào)解”（6. 7% ），“申請(qǐng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處處理”（3. 8% ），“上訪”（3. 5% ）。其中，增幅最大的是，“向行政主管部門投訴，請(qǐng)求行政主管機(jī)關(guān)調(diào)解”，而增幅最小的是“申請(qǐng)居民委員會(huì)調(diào)解”，其增幅不足兩個(gè)百分點(diǎn)。居委會(huì)調(diào)解的低比例表明居委會(huì)在城市化解糾紛機(jī)制中的地位正在被邊緣化，這實(shí)際上是與社區(qū)由“單位化社區(qū)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)化社區(qū)”有著密切的關(guān)系。居住社區(qū)的社會(huì)化使得社區(qū)的自治功能弱化，無(wú)法引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人通過(guò)共同體內(nèi)部的控制化解糾紛。事實(shí)上，城市居委會(huì)的自治功能已經(jīng)依附于政府賦予的行政管理功能，或者說(shuō)以自治形式出現(xiàn)的行政管理。[2] （P51-62）作為自治功能重要外在表現(xiàn)的糾紛解決，由于缺乏共同的文化依托，在新型小區(qū)內(nèi)逐步的衰落了下去。
其次，在農(nóng)村，變化最為顯著的也是“與對(duì)方協(xié)商，或找中間人和解”和“進(jìn)行法律訴訟”兩項(xiàng)，前者由首選比例的61. 7%降到了次選比例的7. 8%，而后者則由首選比例的2. 8%升至到了次選比例的19. 5%。農(nóng)村民眾對(duì)糾紛解決方式的選擇取向呈現(xiàn)出了與城市相似的變化。但城市和農(nóng)村仍存在一些差異，其中，“村民委員會(huì)調(diào)解”這種解紛方式無(wú)論在首選比例（18.2% ）還是在次選比例（22. 0% ）上都保持了較高的比例。這說(shuō)明在傳統(tǒng)農(nóng)村村委會(huì)調(diào)解還是一種比較重要的糾紛解決途徑。村委會(huì)在傳統(tǒng)的農(nóng)村保持較高的解紛權(quán)威，其權(quán)威的來(lái)源有兩個(gè)方面，一是由于村委會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生的。村民相信這些村干部能夠公正的解決其糾紛；二是村委會(huì)干部是國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村的“代理人”角色使得村組干部富于“科層權(quán)威”的色彩。[3]（P188）但是在訪談中我們也了解到，雖然在農(nóng)村，村民對(duì)村民委員會(huì)的解紛存在一定的偏好，但是，一個(gè)內(nèi)在的弱化趨勢(shì)也在慢慢的凸顯出來(lái)。近年來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及季節(jié)性民工外出務(wù)工，增加了農(nóng)村人員的流動(dòng)性，沖擊了傳統(tǒng)“鄉(xiāng)土社會(huì)”的封閉性與穩(wěn)定性，新的人際關(guān)系的經(jīng)營(yíng)打破了先前“鄉(xiāng)土社會(huì)”中基于地緣和血緣的先天性聯(lián)接，而且，在村民自治下的鄉(xiāng)村利益共同體面前，村組干部喪失了來(lái)自行政方面的權(quán)威，也談不上從傳統(tǒng)上獲得權(quán)威，更不可能從個(gè)人高尚的道德中獲取權(quán)威。一方面，鄉(xiāng)村干部不斷在村莊中履行著提取資源、執(zhí)行政策的角色。另一方面，在履行職責(zé)的過(guò)程中，一些村組干部又不斷通過(guò)灰色手段謀取私人利益，侵占村莊公共財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民十分不滿。由于宅基地的分配、農(nóng)村土地的征收和拆遷，村財(cái)務(wù)的混亂使得村民與村委會(huì)之間的關(guān)系逐漸的隔膜起來(lái)，村委會(huì)在村民的心目中不再有權(quán)威公正的形象，成了基層腐敗的“干部”。這使得人們對(duì)村民委員會(huì)的質(zhì)疑之聲越來(lái)越多。在城市化進(jìn)程比較迅速的城郊這一趨勢(shì)表現(xiàn)得更為明顯。村委會(huì)的調(diào)解所占的比例遠(yuǎn)低于農(nóng)村，排在基層司法所調(diào)解和基層派出所調(diào)解之后。在農(nóng)村，除了上述機(jī)構(gòu)，其他糾紛解決方式次選比例都呈上升的趨勢(shì)，由高到低依次是：“派出所民警調(diào)解”（16. 5% ），“基層司法所調(diào)解”（13.3% ），“行政主管部門投訴，請(qǐng)求行政主管機(jī)關(guān)調(diào)解”（10. 8% ）“鎮(zhèn)政府或街道辦事處處理”（5. 7% ），“上訪”（4. 4% ），其中，增幅最大的是“派出所民警調(diào)解”，最小的是“上訪”。
最后，整體上講，無(wú)論農(nóng)村、城郊還是城市，從首選到次選數(shù)據(jù)結(jié)果的變化，說(shuō)明了人們對(duì)解紛方式的選擇從私力救濟(jì)向制度性比較強(qiáng)的正規(guī)化解紛途徑轉(zhuǎn)化的變化路徑。是由以合意為基礎(chǔ)的自治性解決選擇向以決定為基礎(chǔ)的強(qiáng)制性解決選擇的流動(dòng)，在這種流動(dòng)過(guò)程中，選擇制度化的解紛方式可能花費(fèi)人們更多的時(shí)間和金錢，但是這種制度化的解紛方式，可能為人們帶來(lái)更為公正的解紛結(jié)果。法律訴訟和行政性的調(diào)解和調(diào)處相對(duì)于私力救濟(jì)的途徑而言能給予當(dāng)事人更多的規(guī)范性的程序保障，這些程序保障無(wú)疑對(duì)于糾紛的公正解決起到促進(jìn)作用。
此外，從調(diào)查數(shù)據(jù)的百分比上來(lái)看，行政性的調(diào)解和協(xié)調(diào)是民眾尋求的最主要的解決糾紛方法，在現(xiàn)階段整個(gè)糾紛解決體系中，起著舉足輕重的作用。以合意為基礎(chǔ)的自治性解決機(jī)制和以國(guó)家司法權(quán)為后盾的訴訟則表現(xiàn)得相當(dāng)?shù)娜趸�。這種結(jié)果說(shuō)明了在自我管理參與意識(shí)不強(qiáng)，參與主體不足且結(jié)構(gòu)失衡，公共參與精神尚未形成的條件下，普通民眾心中行政權(quán)力依賴的思維仍然起著主導(dǎo)性的影響。
三、糾紛解決結(jié)果狀態(tài)的實(shí)證考察
本文對(duì)糾紛解決結(jié)果狀態(tài)的考察，主要從糾紛當(dāng)事人的角度展開(kāi)，主要包括兩個(gè)方面，一是民眾對(duì)解紛機(jī)構(gòu)或解紛第三人與民眾對(duì)常見(jiàn)解紛方式的評(píng)價(jià)；二是從民眾對(duì)具體糾紛解決方式功能性的評(píng)價(jià)。
（一）對(duì)糾紛解決結(jié)果的滿意度（注：在糾紛當(dāng)事人看來(lái)，當(dāng)事人所提出的預(yù)期利益或者愿望的全部實(shí)現(xiàn)是糾紛解決的最佳結(jié)果，部分的實(shí)現(xiàn)或者是放棄一般都意味著出于無(wú)奈而作出的讓步。一個(gè)具體的案件的解決不可能同時(shí)滿足兩造當(dāng)事人的愿望，本調(diào)查只是在一般意義上考察人們對(duì)具體的解紛方式或解紛機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)。）
無(wú)論在農(nóng)村還是在城市，我們從收集的報(bào)刊資料中，發(fā)現(xiàn)各地對(duì)建立多元化糾紛解決機(jī)制做了很多嘗試，為解決國(guó)民之間的糾紛，各種形式的調(diào)解中心層出不窮。種類繁多的糾紛解決方式，為國(guó)民提供了更多的糾紛解決路徑。對(duì)于糾紛的解決而言，建立各種必要的制度無(wú)疑是十分重要的，包括法律的完善和各種糾紛解決機(jī)制的運(yùn)作程序的設(shè)計(jì)。但是，同時(shí)必須看到，糾紛解決機(jī)構(gòu)與形式的數(shù)量并不能簡(jiǎn)單的等同于糾紛解決的實(shí)效。糾紛當(dāng)事人可能在解決某一糾紛的時(shí)候同時(shí)嘗試多種途徑，這就需要多元的糾紛解決機(jī)制之間互相協(xié)調(diào)、配合，以更有效地解決糾紛。從調(diào)查的數(shù)據(jù)結(jié)果來(lái)看，民眾對(duì)于各種糾紛解決方式的解紛效果基本上持認(rèn)可態(tài)度。其中對(duì)解紛結(jié)果滿意度最高的解紛方式是和解，占69. 2%，其次是第三方的調(diào)解，占67%，而民眾感覺(jué)解紛效果最差的是上訪（12. 3% ）以及訴訟（5. 2% ）（注：不滿意等同于非常不滿意與不滿意之和，而滿意等同于比較滿意與非常滿意之和。）。
社會(huì)糾紛的解決是社會(huì)主體對(duì)糾紛這種客觀事物的能動(dòng)性改造和創(chuàng)造性思維的動(dòng)態(tài)過(guò)程，支撐整個(gè)過(guò)程的除了程序化的解紛具體技術(shù)和方法，還有隱藏在解紛技術(shù)方法之后的解紛主體。各種糾紛解決方式中的解紛主體就是現(xiàn)實(shí)中使這些規(guī)范、制度運(yùn)作的個(gè)人，其是整個(gè)糾紛解決過(guò)程高效運(yùn)行的關(guān)鍵因素。從表格四可以看出，整體上民眾對(duì)于各種解紛方式的解紛主體的解紛行為具有較高的信任度，達(dá)到了90%以上。滿意度最高的解紛機(jī)構(gòu)是具有規(guī)范的程序保障的法院（73. 1% ），滿意率最低的是村（居）民委員會(huì)。民間私力調(diào)解中，作為解紛第三人的“朋友”和“親戚和家人”滿意度較高，分別為56. 6%和59. 3%。在行政性調(diào)解和調(diào)處機(jī)構(gòu)中，基層司法所和基層派出所滿意度較高，分別達(dá)到了55. 6%和49%，而對(duì)交通事故處理支隊(duì)的調(diào)解似乎怨言頗多，不滿意率達(dá)到了9. 8%。在民間制度化的調(diào)解方式中，勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)滿意度最高，為43. 2%，其次是勞動(dòng)仲裁委員會(huì)（40. 7）。如果與解紛方式聯(lián)系起來(lái)，則作為法律訴訟解紛主體的法院的公信力最高，人們對(duì)其解紛行為的滿意度最高；在非制度化的私力調(diào)解中，作為第三方的“朋友”、“親戚和家人”、“鄰居”等解紛主體，普遍得到了認(rèn)同；作為行政性調(diào)解或調(diào)處的解紛機(jī)構(gòu)雖然身份復(fù)雜，但也保持了較高滿意度；而作為民間自治力量重要載體的各種調(diào)解委員會(huì)，卻被認(rèn)為還需要在各方面提升，民眾對(duì)其解紛行為的評(píng)價(jià)最低。
（二）對(duì)具體糾紛解決方式功能性的評(píng)價(jià)
糾紛解決體系是由不同的機(jī)構(gòu)運(yùn)作下的糾紛解決方式構(gòu)成的，不同的解紛方式具有不同的解紛特點(diǎn)，在整個(gè)體系中發(fā)揮的作用也是不同的。表格六和表格七的數(shù)據(jù)表明，法院以及法院運(yùn)作的法律訴訟在整個(gè)糾紛解決體系中占據(jù)主導(dǎo)地位。評(píng)價(jià)“有用”（注：“有用”的評(píng)價(jià)等于“非常有用”和“比較有用”之和。）所占的比例達(dá)到了69. 9%（訴訟）和85. 3% （法院）�？梢哉f(shuō)是整個(gè)糾紛解決體系作用發(fā)揮的關(guān)鍵支撐因素；調(diào)解和和解的“有用”評(píng)價(jià)比例相近。在所有被調(diào)查的糾紛解決方式中行政信訪（上訪）和仲裁的評(píng)價(jià)為“有用”的比例較低。其中的原因也許是仲裁受案范圍的限制，降低了對(duì)其功能的評(píng)價(jià)，但是仲裁作為制度化、規(guī)范化的民間糾紛解決機(jī)制，對(duì)于民間自治機(jī)構(gòu)解紛的制度構(gòu)建具有很重要的引導(dǎo)和示范作用。而信訪作為一個(gè)糾紛的非常規(guī)解決方式，較低的比例評(píng)價(jià)應(yīng)符合其定位。除法院之外的第三方調(diào)解，在社會(huì)糾紛的解決中具有舉足輕重的作用，其中根據(jù)介入調(diào)解的第三方的性質(zhì)，可以分為行政性調(diào)解、民間調(diào)解和法院調(diào)解。從數(shù)據(jù)結(jié)果可以看出，行政性調(diào)解機(jī)構(gòu)，在整個(gè)訴訟外的調(diào)解體系中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，為糾紛的非訴解決提供了有力的支撐。而民間調(diào)解機(jī)構(gòu)功能則沒(méi)有達(dá)到其應(yīng)有的水平。民間自治團(tuán)體組織自治力量與共同體文化依托的欠缺，抑制了其功能的發(fā)揮。
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