[ 韓春暉 ]——(2012-2-9) / 已閱20979次
四、我國行政主體內(nèi)在結(jié)構(gòu)的研究意義
作為行政法學(xué)的, 基本理論，對(duì)行政主體內(nèi)在結(jié)構(gòu)的研究與型構(gòu)在我國目前行政法制現(xiàn)狀中具有其獨(dú)特意義，它對(duì)于整個(gè)行政法學(xué)體系都發(fā)揮著基礎(chǔ)性的整合作用。具體來看，主要包含如下三個(gè)方面：
（一）有利于促進(jìn)行政救濟(jì)的完善
在我國目前將行政主體資格與行政復(fù)議被申請(qǐng)人和行政訴訟被告資格等同的基本定位下，這是關(guān)于行政主體內(nèi)在結(jié)構(gòu)研究的最直接的功能。行政主體內(nèi)在要素間的協(xié)調(diào)規(guī)則可以促進(jìn)我國行政救濟(jì)制度的發(fā)展與完善，使行政主體的范圍與行政復(fù)議被申請(qǐng)人和行政訴訟被告的關(guān)聯(lián)性保持一種現(xiàn)實(shí)平衡。
例五：北京市海淀區(qū)某工商所（甲）以自己名義作出某一行為，此時(shí)作為行政相對(duì)方的公民（乙）可以向海淀區(qū)工商局或海淀區(qū)政府申請(qǐng)復(fù)議。 [24]
從上一級(jí)機(jī)關(guān)復(fù)議管轄的原則出發(fā)，我們無法確定行政主體（即復(fù)議被申請(qǐng)人）到底應(yīng)為“海淀區(qū)工商局”還是“某工商所（甲）”。而依據(jù)《行政復(fù)議法》第15條第1款的規(guī)定，甲具備了職權(quán)和名義兩個(gè)要素，有無責(zé)任這一要素卻不明確，似乎也難以確定是否為行政主體。顯然，這種制度構(gòu)建不僅不利于公民權(quán)利保護(hù)，也不利于行政組織的效率保障。如果乙向海淀區(qū)政府申請(qǐng)復(fù)議，之后他對(duì)復(fù)議決定不服時(shí)將不得不面臨一個(gè)更加強(qiáng)大的對(duì)手作被告，而且這樣導(dǎo)致海淀區(qū)工商局在行政監(jiān)督的層級(jí)體系中被跨越，其監(jiān)督權(quán)力與責(zé)任被虛化。實(shí)際上，依據(jù)前文所述權(quán)責(zé)一致的一般解釋規(guī)則，該派出機(jī)構(gòu)無疑應(yīng)具有行政主體資格，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)確定為“設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的部門�！薄缎姓䦶�(fù)議法》的這一規(guī)定應(yīng)當(dāng)予以相應(yīng)修改和完善。
（二）有利于提高行政行為的質(zhì)量
這是我國行政主體內(nèi)在要素協(xié)調(diào)規(guī)則從行政救濟(jì)出發(fā)對(duì)行政行為的引導(dǎo)功能。比如，我國行政主體的內(nèi)在結(jié)構(gòu)中，對(duì)于“法定職權(quán)”與具體行為過程中的“實(shí)際權(quán)限”的沖突持寬容態(tài)度。也就是說，對(duì)于超越授權(quán)種類和幅度范圍的行政行為，被授權(quán)組織仍然要承擔(dān)法定的責(zé)任。在例三中，工商所（甲）的行為顯然構(gòu)成了無效行為，依據(jù)前文所述最大化權(quán)利救濟(jì)的補(bǔ)充適用規(guī)則，它也應(yīng)當(dāng)為其行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在這些情形中，行政行為都不能逃避法院的合法性審查，有利于行政機(jī)關(guān)自始至終按照司法審查的標(biāo)準(zhǔn)來真正貫徹依法行政。
（三）有利于深化行政組織的研究
這是我國行政主體內(nèi)在結(jié)構(gòu)研究最終目標(biāo)和根本價(jià)值。比如，當(dāng)前我國行政主體的職權(quán)與責(zé)任兩種要素的確定依據(jù)并不完全一致，主要體現(xiàn)在職權(quán)可以依據(jù)“三定”方案來確定，而責(zé)任則不能。這種差異導(dǎo)致權(quán)與責(zé)相分離，形成公民權(quán)利救濟(jì)的障礙。依據(jù)權(quán)責(zé)一致規(guī)則的要求，就必然要求我國行政機(jī)關(guān)職權(quán)的法定化，促使行政機(jī)關(guān)的“三定”方案的法制化。另外，之前的行政主體研究關(guān)注于行政主體動(dòng)態(tài)的外部變化，主要集中于討論中央與地方關(guān)系、政府的職能轉(zhuǎn)換、機(jī)關(guān)間的職能配置、行政主體的類型和相應(yīng)的責(zé)任等問題。而行政主體內(nèi)在結(jié)構(gòu)的研究關(guān)注于行政主體靜態(tài)的內(nèi)部關(guān)系，集中討論職權(quán)、名義與責(zé)任的界定與協(xié)調(diào)的技術(shù)與規(guī)則，使得我國行政主體不僅有多樣統(tǒng)一的“外在形象”，而且有血?dú)馔〞车摹拔迮K六腑”，形成內(nèi)外協(xié)調(diào)、內(nèi)通外順、多樣并存卻又完整統(tǒng)一的理論建構(gòu)。
注釋:
[1]參見張樹義：《行政主體研究》，載《中國法學(xué)》2000年第2期。
[2]關(guān)于行政組織的研究始于我國行政法學(xué)產(chǎn)生之初，并伴隨著其發(fā)展而不斷深入。如王民燦主編：《行政法概要》，1983年版；姜明安：《行政法學(xué)》，山西人民出版社1985年版；應(yīng)松年、朱維究編：《行政法學(xué)總論》，工人出版社1985年版；羅豪才主編：《行政法論》，光明日?qǐng)?bào)出版社1988年版，都對(duì)行政組織進(jìn)行了介紹，一般采用“行政機(jī)關(guān)”“行政組織”和“行政機(jī)構(gòu)”、“行政法主體”等概念。行政主體這一概念最早來自王名揚(yáng)教授的《法國行政法》（1988年）。之后才有了關(guān)于行政主體理論的研究。筆者認(rèn)為，關(guān)于行政主體的研究可分為兩個(gè)階段。前一階段可稱為外國行政主體理論研究階段。著重介紹法、德、日等國家的行政主體理論。目的是引入行政主體概念，這一階段也可以說是介紹。真正的研究始于后一階段。這一階段主要是將外國行政主體理論與我國逐漸發(fā)展起來的行政主體理論進(jìn)行比較分析，目的是剖析我國行政主體理論之不足�？梢苑Q之為反思性研究階段。近期來的反思性研究論文主要有：薛剛凌：《我國行政主體之檢討》，載《政法論壇》1998年第6期；薛剛凌：《行政主體再思考》，載《中國法學(xué)》2001年第2期；呂友臣：《行政主體理論評(píng)析》，載《研究生法學(xué)》1998年第2期；李昕：《中外行政主體理論之比較分析》，載《行政法學(xué)研究》1999年第1期；楊解君：《行政主體及其類型的理論界定及探討》，載《法學(xué)評(píng)論》1999年第5期；楊偉東：《從被告的確定標(biāo)準(zhǔn)看我國行政訴訟主體劃分之弊端》，載《中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第6期；張樹義：《論行政主體》，載《政法論壇》2000年第4期；張樹義：《行政主體研究》，載《中國法學(xué)》2000年第2期；沈巋：《重構(gòu)行政主體范式的嘗試》，載《法律科學(xué)》2000年第6期；李洪雷：《德國行政法學(xué)行政主體概念的探討》，載《行政法學(xué)研究》2001年第1期；蘇尚云：《行政主體理論存在的問題探析》，載《求實(shí)》2001年第1期；候菁如：《行政主體理論之探討》，載《當(dāng)代法學(xué)》2002年第8期；陳迎：《行政主體理論之評(píng)析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2003年第10期；關(guān)保英：《行政主體的義務(wù)范疇研究》，載《法律科學(xué)》2006年第1期；章志遠(yuǎn)：《當(dāng)代中國行政主體理論的生成與變遷》，載《貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期，臧燕、劉權(quán)：《完善我國行政主體理論的構(gòu)想》載《法制與社會(huì)》2007年第2期， 等等。
[3]如薛剛凌認(rèn)為，行政訴訟的成本、行政訴訟的后果和國家賠償?shù)呢?zé)任都?xì)w屬于國家。參見應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國行政法》（上卷），中國方正出版社2005年版，第180頁。
[4]如從薛剛凌的《我國行政主體理論之檢討》和《行政主體之再思考》到楊解君的《行政主體及其類型的理論界定與探索》，再到張樹義的《行政主體研究》和《論行政主體》、李昕的《中外行政主體理論之比較分析》，直至沈巋的《重構(gòu)行政主體范式的嘗試》都是走的這么一條路徑。其中蘊(yùn)涵的一個(gè)進(jìn)行分析的假設(shè)性前提是：以法、德、日行政主體理論為衡量的標(biāo)尺。
[5]張樹義、方彥編：《中國行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第48頁；張樹義：《論行政主體》，載《政法論壇》2000年第4期。
[6]參見薛剛凌：《我國行政主體理論之檢討——兼論全面研究行政組織法的必要性》，載《政法論壇》1998年第6期。
[7]參見張煥光、胡建淼：《行政法學(xué)原理》，勞動(dòng)人事出版社1989年版，第28頁；王連昌主編：《行政法學(xué)》，四川人民出版社1990年版，第71頁；羅豪才主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第67頁；葉必豐：《行政法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第68頁。
[8]參見《行政訴訟法》第25條第4款、《行政訴訟解釋》第20條第3款。
[9]參見任進(jìn)：《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的若干問題》，載《行政法學(xué)研究》2002年第3期。
[10]《行政訴訟解釋》第20條第3款規(guī)定：“法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為，當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告�！笨梢娝痉ń忉屨J(rèn)同“超出法定授權(quán)范圍”時(shí)其權(quán)力行為仍歸屬于派出機(jī)構(gòu)。“超越授權(quán)幅度”當(dāng)然可以理解為“超出法定授權(quán)范圍”，但是“超越種類”到底應(yīng)屬于“超出法定授權(quán)范圍”還是“無法律授權(quán)”在法律解釋上不無疑義。
[11]參見《行政訴訟解釋》第19條。
[12]甘文：《行政訴訟法司法解釋之評(píng)論——理由、觀點(diǎn)與問題》，中國法制出版社2000年版，第81頁。
[13]甘文：《行政訴訟法司法解釋之評(píng)論——理由、觀點(diǎn)與問題》，中國法制出版社2000年版，第78頁。
這種政府規(guī)章是否授權(quán)的不確定性也增加了確定某一行政組織“責(zé)”這一要素的難度。
[14]參見余超：《對(duì)行政主體多元化趨勢(shì)中幾個(gè)問題的思考》，載《法制與社會(huì)》2007年第3期。
[15]參見楊解君：《行政主體及其類型的理論界定與探索》，載《法學(xué)評(píng)論》1999年第5期。
[16]參見《行政訴訟解釋》第21條。
[17]甘文：《行政訴訟法司法解釋之評(píng)論——理由、觀點(diǎn)與問題》，中國法制出版社2000年版，第80頁。
[18]參見《行政訴訟解釋》第20條第1款。
[19]參見《行政訴訟解釋》第20條第2款。
[20]參見《行政訴訟解釋》第20條第3款。
[21]參見《治安管理處罰法》第91條。
[22]參見楊偉東：《從被告的確定標(biāo)準(zhǔn)看我國行政訴訟主體劃分之弊端》，載《中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第6期；王曉丹：《論我國行政主體的重新界定》，載《當(dāng)代法學(xué)》2003年第3期；郎佩娟、陳明：《行政主體理論的現(xiàn)狀、缺陷及其重構(gòu)》，載《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年5月；章志遠(yuǎn)：《當(dāng)代中國行政主體理論的生成與變遷》，載《貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期。
[23]中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)的法定職權(quán)來自于非法制化的政策文件。即國務(wù)院于1994年1月5日下發(fā)的《關(guān)于中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)列入國務(wù)院直屬事業(yè)單位序列的通知》。
[24]《行政復(fù)議法》第15條第1款規(guī)定：“（二）對(duì)政府工作部門依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的部門或者該部門的本級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。” 可見，在這一情形中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有兩個(gè)：即“海淀區(qū)工商局”和“海淀區(qū)政府”。
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