[ 鄭春燕 ]——(2012-2-9) / 已閱12056次
鄭春燕 浙江大學(xué)法學(xué)院
關(guān)鍵詞: 行政任務(wù)/行政效能/行政組織/分析框架
內(nèi)容提要: 公共行政改革的效能革新目標(biāo)，在法治范圍內(nèi)更好地促進(jìn)了行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，成為勾勒行政組織法理論的主線(xiàn)。而行政組織法學(xué)的分析框架，除應(yīng)修正過(guò)去涉及的行政組織類(lèi)型、中央與地方分權(quán)、行政機(jī)關(guān)編制、公務(wù)員法等傳統(tǒng)內(nèi)容外，更應(yīng)考慮納入外部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、整體運(yùn)作模式、財(cái)政自主權(quán)、工作人員激勵(lì)機(jī)制、任務(wù)、權(quán)限、責(zé)任三位一體的結(jié)構(gòu)與監(jiān)督等相關(guān)要素。行政組織法的改革，蘊(yùn)含著行政法基礎(chǔ)理論變革的新契機(jī)。
一、 引言：公共行政改革的中國(guó)潮
從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，圍繞管理職能、管理方式、運(yùn)行機(jī)制、自身管理等問(wèn)題，西方國(guó)家掀起了一場(chǎng)規(guī)�？涨暗摹罢僭臁边\(yùn)動(dòng)。中國(guó)也無(wú)可避免地卷入了這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的公共行政改革浪潮之中。改革開(kāi)放前形成的政治、經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)高度重疊的“總體性社會(huì)”[1]被打破，富有中國(guó)特色的、功能多元化的單位制度開(kāi)始瓦解。行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)單位，通過(guò)轉(zhuǎn)移非專(zhuān)業(yè)性的社會(huì)服務(wù)功能，如醫(yī)療和退休保險(xiǎn)以及后勤保障服務(wù)等，逐步實(shí)現(xiàn)了單位組織功能分化的目標(biāo)。但是，改制后的企業(yè)、事業(yè)單位仍然承擔(dān)著相當(dāng)一部分行政任務(wù)。 [2]另一方面，傳統(tǒng)科層制的行政機(jī)關(guān)也致力于自身的機(jī)構(gòu)改革，以各種機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的“瘦身”運(yùn)動(dòng)和績(jī)效提升的革新方案，應(yīng)對(duì)日趨繁重和多元的行政任務(wù)。其中，行政機(jī)關(guān)的組織形式創(chuàng)新，是此次機(jī)構(gòu)改革的重心，行政機(jī)關(guān)法人化、獨(dú)立機(jī)關(guān)的添列，甚至由國(guó)家直接設(shè)立承擔(dān)行政任務(wù)的私法組織，已成為我國(guó)和西方國(guó)家共同面臨的發(fā)展趨勢(shì)。與此同時(shí)，在上述行政組織形式之外，以企業(yè)化模式運(yùn)作的私人，以及大量涌現(xiàn)的非政府組織，包括最初的社會(huì)團(tuán)體和新近的民間組織，也在以獨(dú)立負(fù)責(zé)、合作行政、參與程序等各種形式，分擔(dān)著行政任務(wù)。
相較于公共行政改革實(shí)踐的如火如荼，行政組織法學(xué)的理論探索與制度設(shè)計(jì)，就顯得滯后與薄弱。尤其在行政組織法理論尚未整理出中國(guó)單位制度清晰脈絡(luò)的情況下，又要匆忙陷陣于公共行政改革浪潮帶來(lái)的沖擊，兩者間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)，確是當(dāng)下行政組織法學(xué)研究不可回避的難題。鑒于此番公共行政改革最終定位于全面達(dá)成政府目標(biāo)的效能革新， [3]在法治范圍內(nèi)更好地促進(jìn)行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)而非單純地提高行政效率，應(yīng)成為勾勒行政組織法理論的主線(xiàn)。而行政組織法學(xué)的分析框架，除應(yīng)修正過(guò)去涉及的行政組織類(lèi)型、中央與地方分權(quán)、行政機(jī)關(guān)編制、公務(wù)員法等傳統(tǒng)內(nèi)容外，更應(yīng)將外部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、整體運(yùn)作模式、財(cái)政自主權(quán)、工作人員激勵(lì)機(jī)制、任務(wù)、權(quán)限、責(zé)任三位一體的結(jié)構(gòu)與監(jiān)督等相關(guān)要素納入射程。行政組織法的改革進(jìn)路，在某種意義上正是對(duì)傳統(tǒng)行政法學(xué)以行政行為類(lèi)型為核心的研究思路的反思。行政組織法的理論變革，是撬動(dòng)行政法基礎(chǔ)理論前行的重要支點(diǎn)。
二、困境：傳統(tǒng)與新興行政組織法理論的倉(cāng)促交接
如果將1978年十一屆三中全會(huì)提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的16字方針視為啟動(dòng)中國(guó)當(dāng)代法治進(jìn)程的序曲，那么，行政組織法研究的春天至少遲到了20年。當(dāng)時(shí)流行的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，行政組織法規(guī)范的是行政組織內(nèi)部的事情，與對(duì)外管理無(wú)關(guān)，與依法行政也無(wú)甚關(guān)聯(lián)，故行政法學(xué)沒(méi)有必要進(jìn)行研究。這種觀(guān)念導(dǎo)致的一個(gè)直接結(jié)果就是，上世紀(jì)90年代大多數(shù)行政法學(xué)教科書(shū)都放棄了對(duì)行政組織法的探索。 [4]直到90年代末，在一些學(xué)者的倡導(dǎo)下，行政組織法的研究才被視為行政法治建設(shè)的應(yīng)有之義，陸續(xù)有一些文章開(kāi)始剖析法治原則與公共行政組織的關(guān)系，介紹國(guó)外行政組織法建設(shè)的相關(guān)理論與實(shí)踐。 [5]但這些探索大多還停留在倡導(dǎo)行政組織法研究的重大意義和設(shè)計(jì)我國(guó)行政組織依法建設(shè)的大致框架層面，體例上雖已涵蓋行政組織法的基本理論、中央和地方分權(quán)、行政編制、公務(wù)員法等方面，但具體內(nèi)容的展開(kāi)卻傾向于原則性的討論以及對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范的援引與解釋。
這一時(shí)期行政組織法研究的另一顯著特征，是未對(duì)中國(guó)單位制度及其改革所形成的獨(dú)特組織法現(xiàn)象給予應(yīng)有關(guān)注。新中國(guó)成立后，為改變“一盤(pán)散沙”式的社會(huì)狀態(tài)，國(guó)家將城鎮(zhèn)居民納入到一個(gè)個(gè)相對(duì)分散且相對(duì)封閉的單位組織， [6]實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治。這些單位組織，包括行政單位、事業(yè)單位和企業(yè)單位，都有嚴(yán)格的行政級(jí)別，下級(jí)單位隸屬于上級(jí)單位。各單位組織按照級(jí)別和所有制的性質(zhì)，承擔(dān)著不同的行政任務(wù)。除對(duì)外承擔(dān)行政任務(wù)外，還掌控著單位成員個(gè)體生存發(fā)展所需的各種資源，在住房分配、公費(fèi)醫(yī)療等社會(huì)福利保障方面擁有資格認(rèn)定和額度調(diào)整的權(quán)限，扮演著給付行政的重要角色；單位對(duì)個(gè)人戶(hù)籍與身份狀況的證明，雖不能代替婚姻登記、子女入學(xué)等手續(xù)，卻是公民行使這些權(quán)利的必備前提，成為行政確認(rèn)、行政許可的組成環(huán)節(jié)。此外，廣大農(nóng)村中的合作社，盡管并不負(fù)責(zé)農(nóng)民的社會(huì)福利和保障，但也在規(guī)制農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方面，發(fā)揮著類(lèi)似于單位組織的功能。而我們過(guò)去的行政組織法理論，對(duì)于這些擔(dān)負(fù)著行政任務(wù)的主體，卻幾乎是一片空白。
未待行政法學(xué)者調(diào)整行政組織法的研究架構(gòu)、梳理清中國(guó)行政組織的發(fā)展脈絡(luò)，全球性的公共行政改革浪潮已洶涌在前。面對(duì)行政機(jī)關(guān)的法人化、獨(dú)立行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、由國(guó)家直接設(shè)立承擔(dān)行政任務(wù)的私法組織的出現(xiàn)，以及非政府組織甚至是私人和行政機(jī)關(guān)合作趨勢(shì)的明朗，行政法學(xué)者開(kāi)始探究這些新生的行政組織形態(tài)，嘗試賦予她們行政組織法上的應(yīng)有地位。 [7]由于傳統(tǒng)行政組織法研究在基礎(chǔ)理論方面的薄弱和整體框架的狹隘，對(duì)新生行政組織的上述討論，雖界定了類(lèi)行政組織或非政府組織的概念，分析了他們的產(chǎn)生背景、分類(lèi)、職能范圍及其法律規(guī)制，卻未能給出隱藏在行政組織形態(tài)多元化背后真正的改革動(dòng)因，也就難以根據(jù)不同行政組織的特殊使命，設(shè)計(jì)合理的、多層次的規(guī)制路徑。如大多數(shù)文章都將新生行政組織形態(tài)的出現(xiàn)，歸因于提高行政效率的呼聲或簡(jiǎn)單地等同于西方因福利行政重壓產(chǎn)生的“減負(fù)”要求，因此較青睞行政組織的獨(dú)立性和民間力量參與的重要性，卻忽視了不同類(lèi)別的行政組織在獨(dú)立性方面的差異、民營(yíng)化的實(shí)質(zhì)與形式之分，以及形式民營(yíng)化的各種表現(xiàn)形態(tài)之間的區(qū)別；對(duì)規(guī)制手段的探討也局限于加強(qiáng)相關(guān)行政組織立法、增強(qiáng)行政相對(duì)人的法律救濟(jì)途徑等，卻未進(jìn)一步追問(wèn)，這樣的制度設(shè)計(jì)與推動(dòng)此次公共行政改革的效能目標(biāo)之間，距離還有多遠(yuǎn)。
新、舊行政組織法理論研究上的缺漏，促使我們反思，承載行政組織法研究的主線(xiàn)，究竟為何？貫穿這條主線(xiàn)，我們應(yīng)該建立哪種模式的行政組織法研究框架？
三、重構(gòu)：行政任務(wù)取向的行政組織法
對(duì)行政組織法研究主線(xiàn)的探尋，必須考慮設(shè)立行政組織所追求的目標(biāo)。大多數(shù)公共組織都有著多重目標(biāo)，但總是存在核心的目標(biāo)，核心目標(biāo)是組織內(nèi)人員行動(dòng)的方向，推動(dòng)著公共組織的績(jī)效改革， [8]也是行政組織法規(guī)范行政組織活動(dòng)時(shí)，不可偏離的主軸。就行政組織而言，其核心目標(biāo)當(dāng)然是實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)，盡管不同時(shí)期、不同層級(jí)、不同形態(tài)的行政組織所擔(dān)負(fù)的行政任務(wù)有所差異，但從本質(zhì)上看，都是達(dá)成特定行政任務(wù)的手段。秉承這一思路，當(dāng)我們重新審視新、舊行政組織法研究的成果時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，行政任務(wù)在行政組織法研究中的長(zhǎng)期空缺，正是傳統(tǒng)行政組織法漠視中國(guó)單位制度下其他承擔(dān)行政任務(wù)主體的原因所在，也導(dǎo)致了當(dāng)下強(qiáng)調(diào)依法規(guī)范卻忽略行政任務(wù)的單線(xiàn)型行政組織法研究進(jìn)路�，F(xiàn)在需要的是，根據(jù)行政任務(wù)的變遷，發(fā)展一種全方位的行政組織調(diào)控模式。
考慮到此番公共行政改革意在促進(jìn)行政組織的效能革新，行政組織法理論固然要對(duì)新生的及過(guò)去被忽視的其他行政組織形態(tài)加以研究，但更為關(guān)鍵和迫切的，是對(duì)促進(jìn)行政效能的新舉措，給出法治規(guī)范的分析框架。除過(guò)去已經(jīng)討論的行政組織概念、行政組織法意義之外，新的行政組織法，應(yīng)圍繞行政任務(wù)，就行政組織的設(shè)置、內(nèi)部運(yùn)作、財(cái)政、人員和監(jiān)督方式，作出全面規(guī)范。
（一）行政組織的設(shè)置
傳統(tǒng)行政組織法理論關(guān)注到了行政組織設(shè)置的合法性問(wèn)題，但偏重的是設(shè)置行為是否符合憲法及相關(guān)法律中涉及行政組織的條款。而由基本權(quán)的制度保障 [9]功能引申出來(lái)的行政組織設(shè)置要求，卻未被給予應(yīng)有的份量。舉例來(lái)說(shuō)，《高等教育法》第10條第1款有關(guān)保障高等學(xué)�？茖W(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)自由的規(guī)定，雖是在提倡高校的學(xué)術(shù)自治，卻可從中推演出組建大學(xué)時(shí)，應(yīng)賦予其與學(xué)術(shù)自治相關(guān)的內(nèi)部組織以相當(dāng)程度的自主組織權(quán)。這種基本權(quán)的制度保障功能對(duì)行政組織法的影響，是將來(lái)設(shè)置行政組織時(shí)需要特別重視的法治層面的要求。
此外，對(duì)于傳統(tǒng)行政組織法理論明確否定的“沒(méi)有現(xiàn)行法上的組織建構(gòu)依據(jù)可否設(shè)置行政組織”的問(wèn)題，今天看來(lái)答案也并非如此涇渭分明。據(jù)實(shí)證分析表明，“公眾正試圖從個(gè)人自由尊嚴(yán)以及市場(chǎng)自主、社會(huì)自治等實(shí)質(zhì)規(guī)范基點(diǎn)出發(fā)”， [10]組建一些缺乏明確現(xiàn)行法依據(jù)的行政組織。在代議制民主提供的形式合法性體系外，一種開(kāi)放的、經(jīng)驗(yàn)的、反思性的實(shí)質(zhì)合法性進(jìn)路，正在成為設(shè)置行政組織的正當(dāng)性根基。行政組織法理論應(yīng)該回應(yīng)這種新動(dòng)態(tài)，對(duì)行政組織設(shè)置的民主基礎(chǔ)做多元性調(diào)整。
除了法治和民主上的要求，行政組織的設(shè)置尚須滿(mǎn)足實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的需要。一昧地強(qiáng)調(diào)行政組織法的依法規(guī)范功能，漠視行政組織在現(xiàn)實(shí)中承擔(dān)的行政任務(wù)，只會(huì)導(dǎo)致理論與實(shí)務(wù)“兩張皮”的后果。
更恰當(dāng)?shù)淖龇ǎ銓幨菍⑿姓M織設(shè)置時(shí)的行政任務(wù)考量，納入到行政組織法研究的射程之中，為其設(shè)計(jì)合理的制約機(jī)制�！熬瓦_(dá)成任務(wù)之考量的觀(guān)點(diǎn)來(lái)說(shuō)，E.Schmidt-A?mann認(rèn)為應(yīng)分就任務(wù)領(lǐng)域、任務(wù)執(zhí)行之方式以及，公私部門(mén)就此等任務(wù)領(lǐng)域之角色分配面向來(lái)探討�！� [11]也就是說(shuō)，首先要對(duì)行政任務(wù)進(jìn)行大致的分類(lèi)，再針對(duì)各類(lèi)行政任務(wù)的性質(zhì)判斷其合適的實(shí)現(xiàn)方式，最后，結(jié)合各種行政組織自身的特性，決定是由公部門(mén)還是私部門(mén)、以及公部門(mén)中的何種行政組織來(lái)承擔(dān)該種行政任務(wù)。最后一個(gè)階段，實(shí)際上就轉(zhuǎn)化為行政組織形態(tài)的選擇問(wèn)題，實(shí)際上是引入一種外部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在各種行政組織之間形成一種“最優(yōu)者”承擔(dān)行政任務(wù)的制度。
（二）行政組織的運(yùn)作
自馬克思·韋伯提出官僚機(jī)構(gòu)的理想模式后，龐大的規(guī)模、嚴(yán)格的等級(jí)、細(xì)化的分工、正式的規(guī)范、書(shū)面的文件，就成為各國(guó)行政機(jī)關(guān)的典型特征。如此金字塔體系的內(nèi)部正常運(yùn)作，主要依賴(lài)行政機(jī)關(guān)上下層級(jí)間的細(xì)節(jié)性命令與指示，“存在著職務(wù)等級(jí)和審級(jí)的原則，也就是說(shuō)，有一個(gè)機(jī)構(gòu)的上下級(jí)安排固定有序的體系，上級(jí)監(jiān)督下級(jí)”。 [12]就我國(guó)而言，即便是行政機(jī)關(guān)以外的事業(yè)、企業(yè)單位，也存在類(lèi)似行政機(jī)關(guān)的等級(jí)序列。針對(duì)行政組織內(nèi)部運(yùn)作的命令執(zhí)行性特征，我國(guó)傳統(tǒng)行政組織法學(xué)在這方面的研究重心，主要落足于對(duì)上級(jí)違法命令下，下級(jí)機(jī)關(guān)及其工作人員地位與責(zé)任的討論。 [13]
然而，命令執(zhí)行模式雖然能夠保障行政機(jī)關(guān)及單位上下層級(jí)之間的一致性，卻也導(dǎo)致了下級(jí)機(jī)關(guān)及單位工作的被動(dòng)性與消極性。相反，公共行政改革對(duì)效能的倡導(dǎo)，并不著重對(duì)上級(jí)命令與指示的落實(shí)程度，她偏好的是該行政組織是否妥善地完成了行政任務(wù)。尤其在許多新出現(xiàn)的行政組織強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性的形勢(shì)下，并不存在嚴(yán)格意義上的直接上級(jí)，更無(wú)所謂細(xì)節(jié)化的上級(jí)命令與指示。實(shí)踐的新形勢(shì)，促使我國(guó)行政機(jī)關(guān)及單位對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的內(nèi)部運(yùn)作模式，向有利于實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的方向變遷，即由原來(lái)的命令執(zhí)行模式，轉(zhuǎn)化為對(duì)特定行政任務(wù)負(fù)責(zé)的整體性控制模式。在法律規(guī)定或約定的特定行政任務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，某一行政組織只須負(fù)責(zé)達(dá)成規(guī)定或者約定的目標(biāo)，至于達(dá)成目標(biāo)的具體細(xì)節(jié)，應(yīng)由該行政組織自己決定，從而在確保行政任務(wù)實(shí)現(xiàn)的前提下，最大程度地賦予行政組織以主動(dòng)和彈性活動(dòng)的空間。相應(yīng)地，行政組織法研究的對(duì)象，也要調(diào)整為加強(qiáng)整體性控制的制度設(shè)計(jì)，包括行政目標(biāo)如何確定、法律規(guī)定或合同約定的內(nèi)容應(yīng)涉及哪些必要項(xiàng)目、如何評(píng)價(jià)行政組織的行為在整體上符合預(yù)定目標(biāo)等。
（三）行政組織的財(cái)政
我國(guó)的財(cái)政體制，是在借鑒前蘇聯(lián)財(cái)政體制的基礎(chǔ)上于20世紀(jì)50年代早期建立的。當(dāng)時(shí)的財(cái)政體制與中國(guó)獨(dú)特的單位制度相匹配，體現(xiàn)出高度集權(quán)的特征。80年代后，中央為解決財(cái)政赤字問(wèn)題，陸續(xù)進(jìn)行了一些分權(quán)化財(cái)政體制改革。在此過(guò)程中，地方政府借助財(cái)政“包干”政策，逐漸超越了忠實(shí)執(zhí)行上級(jí)命令的角色，擁有了更多的自治權(quán)限�？上У氖�，財(cái)政制度與行政組織活動(dòng)之間的互動(dòng)關(guān)系，一直游離于大多數(shù)行政法學(xué)者的視野之外。過(guò)去的行政組織法研究， [14]甚少正視財(cái)政制度在行政組織法中的應(yīng)有地位，更別說(shuō)以合理的財(cái)政制度設(shè)計(jì)，制肘行政組織的活動(dòng)。
缺漏的填補(bǔ)迫在眉睫。但當(dāng)下已不再需要簡(jiǎn)單地根據(jù)行政組織的層級(jí)和規(guī)模，“一刀切”分配財(cái)政預(yù)算的體制。為促進(jìn)行政組織更好地實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)，財(cái)政計(jì)劃應(yīng)呈現(xiàn)出反映特定行政任務(wù)要求的個(gè)性化特征，在考慮該行政任務(wù)最終成果的產(chǎn)生成本的基礎(chǔ)上，確定適當(dāng)?shù)呢?cái)政預(yù)算。各級(jí)人大在審議預(yù)算時(shí)，可與行政組織的負(fù)責(zé)人簽訂協(xié)議，明確行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)成本，并以此作為日后監(jiān)督的基礎(chǔ)。協(xié)議的內(nèi)容不宜過(guò)于細(xì)化，以保障在廣泛預(yù)算運(yùn)用權(quán)限下，行政組織始終擁有對(duì)行政任務(wù)的支配權(quán)，包括“分配于人事或事務(wù)費(fèi)用、是否援引外部給付等均僅由其負(fù)責(zé)”。 [15]針對(duì)財(cái)政計(jì)劃的行政任務(wù)取向，行政組織法對(duì)財(cái)政的控制，不能再固守于行政過(guò)程的具體環(huán)節(jié)，而應(yīng)鎖定在預(yù)期目標(biāo)能否達(dá)成之上。另外，如何確保行政組織編制的預(yù)算申請(qǐng)符合行政任務(wù)的實(shí)際成本，以及當(dāng)存在數(shù)個(gè)行政組織競(jìng)爭(zhēng)同一行政任務(wù)的情況下，人大如何決定行政任務(wù)及相應(yīng)預(yù)算的承擔(dān)者，也有待于進(jìn)一步厘清。
（四）行政組織的人員
行政組織的人員，尤其是公務(wù)員，一直是行政組織法關(guān)注的內(nèi)容。但在傳統(tǒng)行政組織法傾斜于形式法治原則的氛圍中，對(duì)行政人員的探討，也往往止步于《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》和《公務(wù)員法》相關(guān)條款的介紹性描述。鮮有學(xué)者注意到公共行政改革中的績(jī)效管理將會(huì)對(duì)行政組織法尤其是行政組織人員的調(diào)控框架，產(chǎn)生何種沖擊。而在西方國(guó)家，“中央部門(mén)，尤其是財(cái)政部，依賴(lài)績(jī)效指標(biāo)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)施控制”，議會(huì)和公眾早已視績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)為確保行政機(jī)構(gòu)迅速而有效地提供公共服務(wù)的有利工具。 [16]
《公務(wù)員法》已經(jīng)設(shè)計(jì)了以工作實(shí)績(jī)?yōu)橹攸c(diǎn)的公務(wù)員考核制度。但該條款在實(shí)踐操作中卻被“無(wú)過(guò)便是功”的潛規(guī)則替代，只要不出大問(wèn)題，考核結(jié)果基本都是良好。另外，以職務(wù)和級(jí)別確定工資和其他待遇的規(guī)定，以及晉升年齡與資歷的限制，造成了“不同工卻同酬”的狀態(tài)，以及年輕的優(yōu)秀人才難進(jìn)步、年長(zhǎng)的工作同志不進(jìn)取的局面。內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)的長(zhǎng)期缺乏，導(dǎo)致工作效率低下，工作質(zhì)量不高。而績(jī)效管理的真正落實(shí)，必須依賴(lài)于與之配套的激勵(lì)機(jī)制，其中最主要的是“來(lái)自高層管理者的認(rèn)可、職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)和金錢(qián)激勵(lì)”。 [17]為此，行政組織法有關(guān)組織人員的研究，必須打破同級(jí)同工和按部就班的晉升結(jié)構(gòu)，以行政組織人員對(duì)行政任務(wù)的實(shí)際貢獻(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)，彈性地設(shè)計(jì)考核制度。同時(shí)，應(yīng)擴(kuò)大行政組織人員對(duì)行政處分及晉升決定的救濟(jì)途徑，承認(rèn)“當(dāng)系爭(zhēng)行政處分已影響該公務(wù)員服公職之權(quán)利，也就是說(shuō)，該處分已改變其公務(wù)員之身份關(guān)系時(shí)，應(yīng)準(zhǔn)予提起訴愿及行政訴訟”。 [18]
（五）行政組織的監(jiān)督
在傳統(tǒng)的行政組織法研究中，行政組織的監(jiān)督常常被行政監(jiān)督所替換，即突出行政機(jī)關(guān)的上級(jí)對(duì)下級(jí)，或者行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所轄其他行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。公共行政改革在推動(dòng)新型行政組織形態(tài)出現(xiàn)的同時(shí)，也置行政監(jiān)督的傳統(tǒng)理解于困境之中：行政組織監(jiān)督的形式是否仍局限于行政監(jiān)督？行政組織監(jiān)督的內(nèi)容還能不能停留在全面監(jiān)督的層次？
通說(shuō)認(rèn)為，行政監(jiān)督的發(fā)生，以行政機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系或監(jiān)察權(quán)的管轄范圍為前提。但對(duì)于許多新型行政組織而言，獨(dú)立于科層制的行政機(jī)關(guān)，恰恰是其優(yōu)勢(shì)所在。如過(guò)去被我們排除在行政組織范圍外的大學(xué)，已漸被承認(rèn)其作為公共營(yíng)造物的地位，而大學(xué)的自治性也是各國(guó)公認(rèn)的需要特別保障的權(quán)利。對(duì)此類(lèi)行政組織的管理，顯然不能適用行政監(jiān)督的傳統(tǒng)模式。因此，未來(lái)行政組織的監(jiān)督，除行政監(jiān)督外，更要拓展不以行政隸屬關(guān)系為前提的監(jiān)督形式。新的判斷監(jiān)督法律關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)視監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體之間，有無(wú)規(guī)定或者約定行政任務(wù)的法律條款或法律事實(shí)。只要存在上述法律條款或法律事實(shí)，即可認(rèn)定兩者之間存在監(jiān)督法律關(guān)系。
至于行政組織監(jiān)督的內(nèi)容，曾有學(xué)者做了“職務(wù)監(jiān)督、專(zhuān)業(yè)監(jiān)督及合法性監(jiān)督” [19]的劃分。當(dāng)監(jiān)督主體行使的是行政監(jiān)督權(quán)時(shí)，應(yīng)該承認(rèn)，其對(duì)被監(jiān)督對(duì)象行政活動(dòng)的合法性和適當(dāng)性都有監(jiān)督的權(quán)限。但是，若監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體之間并無(wú)行政隸屬關(guān)系，則兩者之間只能存在適法性的監(jiān)督，“而不能像對(duì)待下級(jí)機(jī)關(guān)般地進(jìn)行嚴(yán)苛的適當(dāng)性監(jiān)督”。 [20]也就是說(shuō)，我們要建構(gòu)一種任務(wù)、權(quán)限、責(zé)任三位一體的行政組織結(jié)構(gòu)，即根據(jù)行政組織承擔(dān)行政任務(wù)的特性授予相應(yīng)的行政權(quán)力，并以行政任務(wù)的特性和實(shí)現(xiàn)效果判斷應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任及相應(yīng)的監(jiān)督力度。
至此，我們已經(jīng)勾勒了行政組織法的基本分析框架。這些新的調(diào)控模式，在實(shí)踐中應(yīng)該圍繞著某一行政組織所承擔(dān)的特定行政任務(wù)而展開(kāi)，并呈現(xiàn)出個(gè)案化的特征。
結(jié)語(yǔ)
以行政組織法為支點(diǎn)撬動(dòng)行政法基礎(chǔ)理論前行的車(chē)輪新的行政組織法理論逐漸展現(xiàn)輪廓的同時(shí)，也預(yù)示著作為傳統(tǒng)行政組織法理論基礎(chǔ)的行政法基礎(chǔ)理論的變遷與再造。
（一）法治原則的拓展
傳統(tǒng)行政組織法秉承著依法行政的關(guān)懷，整體的制度設(shè)計(jì)無(wú)不彰顯法治原則的張力。這固然值得肯定，且應(yīng)在新的行政組織法理論中繼承和深化。但是，法治原則的貫徹，不能局限于形式法治的規(guī)定，而應(yīng)注意到由行政任務(wù)變遷引發(fā)的新的規(guī)范路徑。過(guò)去，我們未能將中國(guó)單位制度下的事業(yè)單位、企業(yè)單位和基層自治組織劃歸到行政組織的范疇，沒(méi)有給出對(duì)這些行政組織的規(guī)范路徑，就是簡(jiǎn)單參照《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》相關(guān)條款的結(jié)果，而沒(méi)有將認(rèn)定行政組織的標(biāo)準(zhǔn)最終落足于承擔(dān)行政任務(wù)的點(diǎn)上。
這種形式法治的思路，不僅存在于行政組織法的研究中，更彌漫于過(guò)去整個(gè)行政法基礎(chǔ)的理論空間。由于我國(guó)行政法治的起步較晚，所要面對(duì)的卻是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代無(wú)所不能的行政權(quán)。因此，完備行政法制，從立法源頭上完備行政權(quán)力各種行使條件、程序和救濟(jì)方式，是這些年來(lái)我國(guó)行政法學(xué)人不斷努力的方向。但今天看來(lái)，如果只一味地營(yíng)造理想中的“法治國(guó)”，不注意到行政任務(wù)變遷引發(fā)的行政實(shí)踐新動(dòng)向，不照顧到立法機(jī)關(guān)“無(wú)法勝任在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制背景下劃定量化界限的任務(wù)”， [21]最終的結(jié)果，只會(huì)離真正的依法行政越來(lái)越遠(yuǎn)。這就要求，應(yīng)根據(jù)行政任務(wù)的轉(zhuǎn)變，擴(kuò)張法治原則的內(nèi)涵，不僅明確立法機(jī)關(guān)的事前規(guī)范功能，也突出行政規(guī)范性文件的制約效果，不僅青睞直接的根據(jù)規(guī)范，更關(guān)注到基本權(quán)制度保障功能的延伸適用，不僅涵蓋整個(gè)實(shí)在法體系，更囊括日益豐富的行政法原則。如此，方能形成多元的、動(dòng)態(tài)的法治原則，彈性地、靈活地規(guī)范現(xiàn)代行政活動(dòng)。
（二）分析框架的調(diào)整
行政法，從誕生之初，就肩負(fù)著保障公眾免受違法行政行為侵害的重任，“歷史上，行政法的根本前提始終是限制政府權(quán)力以保護(hù)私人自治”。 [22]因此，最初的行政法學(xué)的研究，主要圍繞著直接影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為類(lèi)型展開(kāi)。通觀(guān)我國(guó)目前為止的大多數(shù)行政法學(xué)教材，基本的體例大多是在行政法學(xué)總論之后，分章論述包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等各類(lèi)行政行為的構(gòu)成要件和實(shí)施程序，并與行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍相聯(lián)系。近些年，隨著給付行政的發(fā)展，對(duì)行政行為類(lèi)型的分析已經(jīng)拓展到了行政許可、行政指導(dǎo)、行政合同等新型的行政活動(dòng)方式。但總體的思路，仍然認(rèn)為行政組織內(nèi)部的活動(dòng)并不屬于行政法學(xué)的要點(diǎn)。行政法學(xué)基礎(chǔ)理論的這種傾向，是我國(guó)傳統(tǒng)行政組織法學(xué)不被重視、體例單薄內(nèi)容簡(jiǎn)單的根源所在。
今天，隨著行政組織形式的增加、行政組織承擔(dān)行政任務(wù)途徑的擴(kuò)張，以及相關(guān)行政行為類(lèi)型的拓展，繼續(xù)固守行政法基礎(chǔ)理論的外部行政行為研究陣地，將使行政法學(xué)無(wú)法回應(yīng)行政組織設(shè)置、運(yùn)作時(shí)發(fā)生的行政法問(wèn)題，也難以依法規(guī)范與公民權(quán)利義務(wù)相關(guān)的行政行為。也正是在這個(gè)意義上，美國(guó)著名行政法學(xué)家約瑟夫·P·托梅恩（Joseph.P.Tomain）和 西德尼·A·夏皮羅（Sidney.A.Shapiro）才指出：“行政法學(xué)提出問(wèn)題并回答問(wèn)題的時(shí)代已經(jīng)走到了終點(diǎn)�！� [23]要贏得行政法學(xué)的新生，必須扭轉(zhuǎn)以定型化行政行為為核心的研究思維，調(diào)整傳統(tǒng)的以立法設(shè)定構(gòu)成要件和程序、以行政復(fù)議和行政訴訟為控制手段的分析框架，根據(jù)行政任務(wù)的特色，發(fā)展出多元的、立體的調(diào)控模式。行政組織法從設(shè)置、運(yùn)作、財(cái)政、人員和監(jiān)督的分析框架，就是在這種指導(dǎo)思想下的有益嘗試。
（三）責(zé)任內(nèi)涵的豐富
受傳統(tǒng)行政法基礎(chǔ)理論對(duì)法治原則狹義理解的影響，我們對(duì)責(zé)任的認(rèn)識(shí)，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里也局限于某一行政行為違反了法定構(gòu)成要件或者法定程序所需承擔(dān)的法律責(zé)任，即“概括地講，行政法律責(zé)任是指行政法律規(guī)范所規(guī)定的一種法律責(zé)任”。 [24]然而，當(dāng)下的公共行政改革，要求行政組織不僅要依據(jù)法律開(kāi)展行政活動(dòng)，更要在法治框架內(nèi)力促行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)一個(gè)行政組織是否需要承擔(dān)行政法上責(zé)任的判斷，不僅應(yīng)視其有無(wú)違反行政法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，更要結(jié)合其所承擔(dān)的行政任務(wù)，是否按期按質(zhì)地完成。后者的違反，也應(yīng)成為認(rèn)定行政法律責(zé)任的依據(jù)。
此外，對(duì)于責(zé)任承擔(dān)的形式，過(guò)去的觀(guān)點(diǎn)將其歸納為“行政懲處和司法懲處”， [25]包括行政復(fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償上的責(zé)任�，F(xiàn)在看來(lái)，這種與定型化行政行為相匹配的責(zé)任形式，也需要根據(jù)新的分析框架加以豐富與擴(kuò)張。如基于前述任務(wù)、權(quán)限、責(zé)任三者合一的新型行政組織結(jié)構(gòu)，當(dāng)某一行政組織未能按照合同實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)時(shí)，就可根據(jù)合同約定的違約條款，要求其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
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