[ 孫百昌 ]——(2003-9-9) / 已閱40433次
涉及對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處的兩個(gè)問(wèn)題
孫百昌
《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》涉及到兩個(gè)重大且基本的問(wèn)題，一個(gè)是無(wú)照經(jīng)營(yíng)的概念問(wèn)題，另一個(gè)是法律、法規(guī)之間的轉(zhuǎn)致問(wèn)題。這兩個(gè)問(wèn)題與目前相當(dāng)一個(gè)多數(shù)的一線執(zhí)法同志的理解有一個(gè)大的距離。對(duì)前一個(gè)問(wèn)題，該辦法作出了規(guī)定，實(shí)際是一種嘗試；對(duì)后一個(gè)問(wèn)題，該辦法對(duì)執(zhí)法者提出了更高的要求。而這兩個(gè)問(wèn)題交織在一起，使得《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》頒布以后，議論風(fēng)起，觀點(diǎn)各異。筆者借《工商行政管理》半月刊也談?wù)勛约旱囊恍┛捶ā?br>
關(guān)于無(wú)照經(jīng)營(yíng)的概念。無(wú)照經(jīng)營(yíng)的重要特點(diǎn)是進(jìn)入市場(chǎng)的準(zhǔn)入成本（這是政府規(guī)定的）為零，以及經(jīng)營(yíng)者可以自由地進(jìn)入和退出市場(chǎng)。從理論上說(shuō)，它符合經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)退市場(chǎng)的理論假設(shè)，是市場(chǎng)調(diào)節(jié)和供求平衡的假設(shè)前提，減少了經(jīng)營(yíng)者為政府繳納的市場(chǎng)準(zhǔn)入費(fèi)，有利于社會(huì)福利的增加，因而是一種理論上的高效率狀態(tài)。
但是在現(xiàn)實(shí)中，這種“理論狀態(tài)”存在兩個(gè)問(wèn)題。一個(gè)是在一種行業(yè)中，一部分經(jīng)營(yíng)者按照政府規(guī)定的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度付出了進(jìn)入市場(chǎng)的成本，而另一部分無(wú)照經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者卻節(jié)省了這筆費(fèi)用，這就造成了不同的經(jīng)營(yíng)成本，而允許這種二元狀態(tài)存在的市場(chǎng)環(huán)境就不可能是一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。另一個(gè)問(wèn)題是，既然經(jīng)營(yíng)者可以在市場(chǎng)中“自由地進(jìn)退”，那么，在誠(chéng)信制度不完備的社會(huì)中，就有可能被投機(jī)的經(jīng)營(yíng)者利用來(lái)?yè)p害他人的利益。因而這種二元狀態(tài)并不公平。況且，絕對(duì)地追求效率或者絕對(duì)地追求公平的社會(huì)是不存在的。但是，這并不妨礙理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義�！罢铡钡拈T(mén)檻高低及其有無(wú)是人為的制度規(guī)定，從進(jìn)入市場(chǎng)的高門(mén)檻到低門(mén)檻，從部分行業(yè)的低門(mén)檻到部分行業(yè)的無(wú)門(mén)檻正是人們所追求的目標(biāo)。當(dāng)前正在進(jìn)行的行政審批制度改革，就是走向這個(gè)目標(biāo)的一個(gè)努力。
那么，效率與公平如何平衡？在《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》中，有兩條法條反映了立法者對(duì)此問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和解決的考慮，這就是該辦法的第一條“為了……促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益”和第二條“任何單位和個(gè)人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)”的表述。從中可以看出，該辦法的第一條強(qiáng)調(diào)的是“公平”，把“公平”作為立法的動(dòng)因。第二條照顧到了效率，把任何單位和個(gè)人不得從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)的外延邊界限定在現(xiàn)有法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，而不是說(shuō)任何單位和個(gè)人不得從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)。為了明確起見(jiàn)，該辦法同時(shí)對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵也作了具體表述。如果我們把“證”解釋為許可證，把“照”解釋為營(yíng)業(yè)執(zhí)照，那么無(wú)照經(jīng)營(yíng)的具體內(nèi)涵可以歸納為：無(wú)證無(wú)照——應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件和營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為；直接無(wú)照——無(wú)須取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件即可取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照而未依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為；有證無(wú)照——已經(jīng)依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件，但未依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為；照已失效——已經(jīng)辦理注銷(xiāo)登記或者被吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，以及營(yíng)業(yè)執(zhí)照有效期屆滿后未按照規(guī)定重新辦理登記手續(xù)，擅自繼續(xù)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為；無(wú)證有照——超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營(yíng)范圍、擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的違法經(jīng)營(yíng)行為。依照第二條，在沒(méi)有法律、法規(guī)規(guī)定的行業(yè)領(lǐng)域，是可以“無(wú)照經(jīng)營(yíng)”的。實(shí)際上在我們國(guó)家，法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的行業(yè)領(lǐng)域很多，這些領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者一直都是在“無(wú)照經(jīng)營(yíng)”。因?yàn)榱硪粋�(gè)更基本的問(wèn)題，例如什么是“經(jīng)營(yíng)者”都在爭(zhēng)辯之中。[①]當(dāng)然這是另外一個(gè)話題，此處不去深談。
《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》明確了無(wú)照經(jīng)營(yíng)的外延和內(nèi)涵，便于實(shí)際工作中操作，但這種對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)的外延和內(nèi)涵給與明確規(guī)定具有兩面性。例如，由于這種明確而產(chǎn)生的兩個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，一個(gè)是按照《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例施行細(xì)則》第四條的規(guī)定，不具備企業(yè)法人條件的企業(yè)和經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)營(yíng)業(yè)登記。但是《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》對(duì)此除了個(gè)別規(guī)定外對(duì)此并沒(méi)有一般性規(guī)定。于是，如果不具備企業(yè)法人條件的企業(yè)和經(jīng)營(yíng)單位不登記而經(jīng)營(yíng)，是不是無(wú)照經(jīng)營(yíng)？
第二個(gè)問(wèn)題是“營(yíng)業(yè)執(zhí)照有效期屆滿后未按照規(guī)定重新辦理登記手續(xù)”經(jīng)營(yíng)的是無(wú)照經(jīng)營(yíng)。但是關(guān)于營(yíng)業(yè)執(zhí)照有效期屆滿問(wèn)題非公司企業(yè)法人、經(jīng)營(yíng)單位就有問(wèn)題了。請(qǐng)看下表：
企業(yè)經(jīng)營(yíng)期限法定登記事項(xiàng)和執(zhí)照上事項(xiàng)的對(duì)比表
企業(yè)類(lèi)別
法定登記事項(xiàng)
執(zhí)照上的事項(xiàng)
公司
營(yíng)業(yè)期限
營(yíng)業(yè)或經(jīng)營(yíng)期限
非公司企業(yè)法人
經(jīng)營(yíng)期限
沒(méi)有期限
經(jīng)營(yíng)單位
沒(méi)有期限
經(jīng)營(yíng)期限
合伙企業(yè)
沒(méi)有期限
沒(méi)有期限
獨(dú)資企業(yè)
沒(méi)有期限
沒(méi)有期限
個(gè)體工商戶(hù)
沒(méi)有期限
經(jīng)營(yíng)期限
經(jīng)營(yíng)單位、合伙企業(yè)、獨(dú)資企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)法定登記事項(xiàng)沒(méi)有期限，因此就根本不存在“營(yíng)業(yè)執(zhí)照有效期屆滿”的問(wèn)題。那么，經(jīng)營(yíng)單位、個(gè)體工商戶(hù)執(zhí)照上的期限從何而來(lái)？有什么依據(jù)？如果當(dāng)事人的執(zhí)照過(guò)了期限你能不能罰？罰的依據(jù)是什么？嚴(yán)格的說(shuō)，所謂“營(yíng)業(yè)執(zhí)照有效期屆滿”只能對(duì)公司和非公司的企業(yè)法人，非法人的都沒(méi)有經(jīng)營(yíng)期限。但是，占企業(yè)大多數(shù)的非公司企業(yè)法人的執(zhí)照上卻令人奇怪的沒(méi)有經(jīng)營(yíng)期限，那么工商所屬地管理的依據(jù)只能是企業(yè)的“經(jīng)濟(jì)戶(hù)口”上的記載。而企業(yè)卻要牢牢的記住自己經(jīng)營(yíng)期限。
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