[ 帥海香 ]——(2012-1-12) / 已閱17234次
帥海香 內(nèi)蒙古包頭市委黨校法學(xué)教研室 副教授
關(guān)鍵詞: 農(nóng)村土地 征地補償 問題對策
內(nèi)容提要: 我國城市土地資源的有限性，使得城市的進一步發(fā)展必然依賴對農(nóng)村土地的征收和使用。在加快城市化進程中，面對土地的違法使用、土地閑置、侵占農(nóng)村基本農(nóng)田、損害農(nóng)民的土地利益等問題，亟待從實體與程序方面針對我國土地征收和補償制度的缺陷予以完善。
一、我國征地補償制度中存在的問題
我國征收農(nóng)村土地補償制度，在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展經(jīng)濟中發(fā)揮了重要的作用。農(nóng)村集體土地被征收，并給予農(nóng)民一定的補償，短時期內(nèi)使農(nóng)民的收入有所提高，也大大改善了農(nóng)村居民的生活條件。但同時，征地行為的不規(guī)范侵犯了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。而這一切源于土地征收補償制度的缺陷。
(一) 沒有明確界定公共利益
界定公共利益是各國有關(guān)財產(chǎn)征收制度必須規(guī)定的內(nèi)容，因為公共利益是公權(quán)和私權(quán)的連接點，是對公民財產(chǎn)權(quán)做出限制的理由。公共利益是政府征收公民財產(chǎn)所有權(quán)的行政行為的正當(dāng)性條件之一。我國憲法規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。2007 年頒布的《物權(quán)法》第42 條第 1 款規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。2004 年 8 月修改后的《土地管理法》對土地征收的規(guī)定基本上同憲法的規(guī)定一樣。雖然憲法法律都對征用土地補償做出了規(guī)定，但是角度不同，側(cè)重點不同，并沒有對土地征用補償、公共利益的作出界定。因此，土地征收制度重要條件的公共利益等于是虛置。
由于法律沒有明確公共利益，無論是被征地農(nóng)民還是政府并不重視論證公共利益。從征地實踐看，政府通過村委會征地或者企業(yè)通過村委會征地，并沒有誰來論證是否是為了公共利益，也沒有對征地和補償問題組織聽證。對涉及村民根本利益、社會保障等重要的土地問題，農(nóng)民沒有充分的參與權(quán)、討論決定權(quán)。征收土地過程中的短視行為，必然導(dǎo)致農(nóng)民對土地保障福利的永久喪失。
(二) 現(xiàn)有的土地征收制度對農(nóng)民權(quán)益的保障不足
農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)從其性質(zhì)上講，是具有一定的社會保障功能的權(quán)利。失去土地使用權(quán)，就失去了潛在的收益，獲得使用權(quán)就有機會獲得收益; 土地又為農(nóng)民的后代提供土地繼承對象，因而它不僅是這一代農(nóng)民生存保障而且也是后代農(nóng)民生存保障的永久性資源; 土地對農(nóng)民有資產(chǎn)增值的功效，土地收入會隨著經(jīng)濟的發(fā)展科技水平的提高而出現(xiàn)遞增，土地會因為城市化進程的加快而升值，這些預(yù)期利益實質(zhì)上就是農(nóng)民基于集體土地使用權(quán)應(yīng)該擁有的權(quán)利。征地補償?shù)挠邢扌�，并不能為失地農(nóng)民帶來長遠的生存保障。農(nóng)民被征地后，土地已經(jīng)沒有多少。農(nóng)民無地耕種，也沒有長久的正式工作，社會保障程度又低，再加上不正確使用補償費，農(nóng)民未來生活令人擔(dān)憂。
(三) 土地征收補償主體不明確
《土地管理法》是土地征收制度建立的基本法律。按照《土地管理法》的規(guī)定，任何單位和個人建設(shè)用地必須依法申請使用國有土地。土地征收是國家為了公共利益的需要而采取的一種強制手段，國家強制將農(nóng)村集體所有的土地收歸國有，然后再將征收的土地出讓給土地使用者使用，國家收取土地出讓金，國家征收土地應(yīng)當(dāng)對被征地農(nóng)民補償�！锻恋爻邪ā芬�(guī)定承包土地被征用、征收、占用的有權(quán)依法獲得補償�！段餀�(quán)法》、《憲法》只是規(guī)定給予補償，但對于是由國家給予補償還是由用地單位給予補償則沒有明確規(guī)定。實踐中的做法是由用地單位支付補償。由于用地單位既要支付地價又要支付補償，補償費用中包括對被征地農(nóng)民的社會保障費，用地單位的成本增加，盈利空間減小，因此壓低補償費用是用地單位的首選。
(四) 在土地征收過程中，村委會權(quán)利的約束缺乏法律規(guī)定
農(nóng)村集體所有土地的征收，按照法律規(guī)定是屬于國家的強制性行為，具有國家職權(quán)性質(zhì)，其主體必須是國家機關(guān)。而村委會是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，村委會在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，組織群眾自己辦理自己的事情，它不是一級行政機關(guān)或者政權(quán)機關(guān)，也不是政府的派出機構(gòu)。村委會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下開展工作，辦理本村的自治事務(wù)。村委會享有哪些權(quán)利，《村委會組織法》沒有明確授權(quán)�！锻恋爻邪ā分灰�(guī)定農(nóng)民在承包土地、確定土地承包方案，經(jīng)過村民大會三分之二以上村民或者村民代表會議三分之二以上代表同意才得以通過�！洞逦瘯M織法》規(guī)定村民會議決定涉及村民利益的重大事項。土地征收和補償屬于涉及村民利益的事項，應(yīng)當(dāng)由村民大會討論決定。但是在征地過程中，有的村委會成員會議或者村民代表會議決定征地和補償?shù)氖马�，或者決定做出后再每家每戶征求意見。村委會在征地補償中享有極大的權(quán)力，缺乏法律規(guī)范的約束。
(五) 鄉(xiāng)政府在村土地征收中的角色錯位
依照憲法、法律規(guī)定，農(nóng)村集體享有土地所有權(quán)，即土地集體所有制。鄉(xiāng)政府是地方一級行政機關(guān)，行使對所轄區(qū)域社會事務(wù)和行政事務(wù)的管理職權(quán)。對于農(nóng)村土地征收、征用、土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、土地的承包等事項的主要決定權(quán)在于村集體。鄉(xiāng)政府對于村集體決定征收、征用土地、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償分配原則、數(shù)額等問題只有指導(dǎo)的責(zé)任。筆者發(fā)現(xiàn)，在征地實踐中，有的鄉(xiāng)政府代替村委會簽訂土地承包合同，插手農(nóng)村土地的征收和征用。
(六) 對農(nóng)村土地征收缺乏監(jiān)督
農(nóng)村土地的征收和征用程序缺乏。農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)，即土地的使用權(quán)是農(nóng)民賴以生存的唯一保障，是《憲法》、《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民的重要權(quán)利。正當(dāng)?shù)某绦虮Ｕ虾戏ǖ臋?quán)利，如果沒有正當(dāng)?shù)某绦虮Ｕ限r(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民的合法權(quán)利難以得到保障。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對于涉及農(nóng)民切身利益的土地征收和征用的行為缺乏嚴格的程序規(guī)范。從《土地管理法》規(guī)定的內(nèi)容上看，土地征收更多體現(xiàn)國家的強制力量; 被征地農(nóng)民必須服從，沒有多少話語權(quán)。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征地首先應(yīng)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。對于農(nóng)用地能否轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，是否符合《憲法》規(guī)定的“為了公共利益”的需要，則只有審批權(quán)限的行政部門負責(zé)，農(nóng)民沒有參與權(quán)和話語權(quán)，無法進行監(jiān)督。2004 年 11 月 3 日國土資源部發(fā)文《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》明確征地的程序為告知征地情況、確認征地調(diào)查結(jié)果、組織聽證幾個步驟。即使是這樣，農(nóng)民知道有征地，但沒有人組織聽證，農(nóng)民的意見難以影響征地行為。
征收土地依照法定程序批準(zhǔn)后，縣級以上人民政府予以公告和組織實施。這一環(huán)節(jié)已經(jīng)進入實質(zhì)性階段，公告只是廣而告之。農(nóng)民土地征收環(huán)節(jié)的參與權(quán)、話語權(quán)的缺失，致使農(nóng)村土地征收行為無法監(jiān)督。
(七) 農(nóng)民土地承包權(quán)難以保障
長期實行“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”是黨的十一屆三中全會以來黨的整個農(nóng)村政策的核心內(nèi)容，是黨的農(nóng)村政策的基石，已經(jīng)載入我國《憲法》。要長期堅持這一基本經(jīng)營體制，必須賦予農(nóng)民長時期的承包經(jīng)營權(quán)，并且在承包經(jīng)營期內(nèi)確保承包關(guān)系的穩(wěn)定不變，這是黨的農(nóng)村政策的關(guān)鍵所在。為此，2003 年 3 月 1 日實施的《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益。黨的十七屆三中全會強調(diào)農(nóng)村的土地承包制度保持長久不變。無論從法律還是從政策層面都強調(diào)要保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營體制，保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。但是在征收農(nóng)村土地過程中，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)并沒有被保障�！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。但是，有的農(nóng)村農(nóng)民承包土地后，由于用地單位的征收，被村委會一律收回，一部分土地集中耕種，搞規(guī)�；�(jīng)營，但并沒有體現(xiàn)出規(guī)模化經(jīng)營效益;一部分土地撂荒不耕種。土地被收回后，由于沒有明確的土地承包主體，農(nóng)村中土地被占用現(xiàn)象存在，有的村農(nóng)民亂占用土地蓋住宅，有的隨意搭建建筑。土地使用的亂象，集中反映出我們對于農(nóng)村、農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)保護不力，保障制度不完善。更可悲的是部分農(nóng)民對土地被征收、土地承包經(jīng)營權(quán)的喪失，并沒有清醒的認識。
二、農(nóng)村征地補償制度中存在的問題
(一) 補償原則不明確
補償原則是對被征農(nóng)民進行補償?shù)囊罁?jù)，法律確立補償原則是多數(shù)國家的通例。無論是在美國、法國、德國，還是在我國的臺灣，大多在憲法中規(guī)定。我國曾在黨的十六屆三中全會中提出“合理補償”原則，但 2004 年《憲法》修正案并沒有采納，只是籠統(tǒng)地規(guī)定“給予補償”。2007 年的《物權(quán)法》規(guī)定“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償?shù)荣M用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”�！段餀�(quán)法》比《憲法》有所進步，但是對于什么是足額支付、如何安排被征地農(nóng)民的社會保障費用、并沒有制度約束，沒有確立“公平合理補償”原則。實踐中，征地補償隨意性大。
(二) 補償收益主體不明
征地補償費包括土地補償費、安置補助費、青苗補助費和地上附著物補償費幾個部分，按照《土地管理法實施條例》的規(guī)定，青苗和地上附著物歸青苗和地上附著物的所有者所有。土地補償費、安置補助費支付給村集體經(jīng)濟組織管理和使用。土地補償費其中包含有被征地農(nóng)民的社會保障費用，而安置補助費只用于需要安置的人員。但是，在實踐中，村委會并沒有嚴格區(qū)分安置補助費和土地補償費。這兩項費用歸屬于村委會管理和使用，對如何管理、怎樣使用法律并沒有明確。有的村委會不合理使用土地補償費，在一定程度上侵犯了農(nóng)民的權(quán)益。有的村委會將土地補償費用于新農(nóng)村建設(shè)，蓋了樓房。但是農(nóng)村中的樓房，由于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施不健全，解決了樓房上水問題，下水問題卻難以解決; 做飯使用煤氣需要鋪設(shè)煤氣管道，使用罐裝液化氣成本太高; 供暖設(shè)備不齊全，無法集中供暖，自己燒土暖還不如住平房方便。而且新農(nóng)村建設(shè)只是蓋新樓，村里的道路、垃圾衛(wèi)生等問題仍然沒有解決。
(三) 補償法律缺乏
目前我國關(guān)于征地補償?shù)姆啥急容^原則，《憲法》確立的是征收土地的基本條件和原則，《物權(quán)法》確立的是應(yīng)當(dāng)依法足額支付補償費用和安排被征地農(nóng)民的社會保障費用; 而《土地管理法》可以說是土地征收的基本法律制度。《土地管理法》給出了土地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，但是這一標(biāo)準(zhǔn)太低，難以滿足被征地農(nóng)民的生存需求。2004 年10 月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，征地補償按法定最高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。在征地過程中，要維護農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益。2006 年 8 月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，要求征地補償安置必須確保征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。為保障被征地農(nóng)民土地補償費用的支付和社會保障費用的支出，國務(wù)院辦公廳在 2006 年 12 月下發(fā)《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，規(guī)定土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補償費，保證被征地農(nóng)民的社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出，將被征地農(nóng)民的社會保障費用納入征地補償安置費用。2008 年 1 月 30 日中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的若干意見》，要求提高補償標(biāo)準(zhǔn)，健全社會保障制度。但是我們看到的是法律的零星規(guī)定和國務(wù)院通知、意見，規(guī)范層次太低，缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)定和嚴格的責(zé)任要求，這也是導(dǎo)致我國土地征收亂象的原因。鑒于我國城鎮(zhèn)化進程加快，城市土地有限，對農(nóng)村土地征用成為土地使用的必經(jīng)程序，因此有必要對征收或者征用土地進行規(guī)范。
(四) 補償費用分配和管理各行其是
征地補償費用的分配主要用于被征地農(nóng)戶，如果土地被全部征收、土地補償費應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活安置。土地補償費用的分配實行村民自治原則，須由村民委員會經(jīng)過村民大會三分之二以上的成員的同意。因此在確定什么人可以參與土地補償費用的分配、按照什么標(biāo)準(zhǔn)進行分配時各村有各村的做法。首先是確定什么農(nóng)民有權(quán)參與分配。有權(quán)參與補償費用分配的 必須是本集體經(jīng)濟組織的成員。本集體經(jīng)濟組織的成員資格的確認，有以下幾個條件: 一是具有本村戶口。戶口是將村民和本集體經(jīng)濟組織聯(lián)系在一起、雙方建立權(quán)利義務(wù)關(guān)系的唯一紐帶。二是與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成了權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即參加農(nóng)村的公益活動。三是長期居住在所在村。四是擁有土地承包經(jīng)營權(quán)。如果只有戶口沒有形成實質(zhì)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不應(yīng)該參與土地補償?shù)姆峙洹５菍嵺`中，有的村只要有本村戶口，都參與分配。只不過老戶與新戶分配標(biāo)準(zhǔn)不一樣，老戶按照百分之百的比例分配，新戶的分配比例要低于老戶。為了能參與土地補償?shù)姆峙�，有的村民千方百計將戶口遷回原址，擾亂了戶籍秩序。在城市工作多年但戶口沒有從本村遷走的居民，一方面掙工資，一方面參與補償分配，擠占了在本村生活居民的利益空間，實際上也是對居住在本村的農(nóng)民的權(quán)益的侵犯。其次是按照什么標(biāo)準(zhǔn)進行分配? 法律法規(guī)并沒有作出強制性規(guī)定。在如何分配方面，有的是一次性全部分配給集體經(jīng)濟組織成員，有的只是分配一部分; 有的是按照人口發(fā)放，有的是按照承包土地面積發(fā)放。由于不同的分配標(biāo)準(zhǔn)會影響不同群體的利益，補償分配常引起爭議和訴訟。
(五) 缺乏法律救濟渠道。
因為補償引發(fā)的爭議有兩種: 一是用地單位和被征地村集體之間的爭議。土地征收補償是用地單位和被征地農(nóng)民集體之間的博弈，被征地農(nóng)村集體希望獲得比較合理的補償，而用地單位希望以較低的補償支出獲得土地使用權(quán)，因此爭議和糾紛難免。如何解決? 按照《土地管理法實施條例》的規(guī)定由人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由人民政府裁決。而且征地補償、安置協(xié)議不影響征用土地方案的實施。因為政府是征收土地的主體，只有政府將土地收歸國有，才能將土地使用權(quán)交由用地單位行使。政府既是運動員又是裁判員，難以保障裁決公平、公正。二是補償分配引發(fā)的糾紛。這類案件在實踐中比第一類案件多。這類案件屬于民事范圍，當(dāng)事人不服村委會關(guān)于補償分配的決定，可將村委會起訴到法院。由于補償分配實行村委自治原則，決定權(quán)在于村集體。法院在調(diào)解、判決中，一般會尊重村委會的決定，除非村委會的決定、分配方案違反法律，村民獲得勝訴可能性不是很大。
三、完善農(nóng)村土地征地補償制度的設(shè)想
(一) 完善征收法律制度
1．明確界定公共利益
國家在發(fā)展經(jīng)濟中必然面臨土地征收問題，而“為公共利益”是動用國家征收權(quán)的重要理由。我國憲法法律規(guī)定土地征收的唯一條件就是“公共利益的需求”。但我國現(xiàn)行法律未對“公共利益”做出明確的界定，導(dǎo)致在征地過程中對公共利益任意解釋，或者忽略公共利益論證這一環(huán)節(jié)，引發(fā)征收土地權(quán)力濫用現(xiàn)象，嚴重損害被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。對于公共利益的界定，有專家建議，在總結(jié)立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒其他國家和地區(qū)的立法例，采用列舉的方式最大限度地界定公共利益。
2．賦予農(nóng)村集體非農(nóng)用土地開發(fā)建設(shè)的權(quán)利
國家為保護耕地，守住18 億畝耕地紅線，實行嚴格的耕地保護制度。農(nóng)民對耕地土地只能用于農(nóng)業(yè)用途，未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得用于非農(nóng)建設(shè)。由于農(nóng)業(yè)獲得收入周期長、收入少，土地在農(nóng)民手中增值慢，僅僅依靠臉朝黃土背朝天的耕作，從土里刨食，難以快速增加農(nóng)民的收入，如果能夠在保證耕地的前提下嘗試賦予農(nóng)民一定范圍的農(nóng)用土地非農(nóng)建設(shè)權(quán)利，農(nóng)民不會捧著金飯碗討飯吃�；蛘哌M行土地所有制度改革，實行更加寬松的土地政策。用地單位使用土地，必須與被征地農(nóng)民進行協(xié)商，充分聽取被征地農(nóng)民的意見，以維護農(nóng)民的合法權(quán)益。土地私人所有是一些國家的普遍做法。日本實行土地私有制，由國家所有、公共所有、個人與法人所有的制度，在日本，建設(shè)公共設(shè)施用地必須向土地所有者購買 ，土地所有者有極大的決定權(quán)。德國土地絕大部分實行私人所有，一部分歸公眾所有。在德國，法律將征收土地作為一項嚴重侵犯公民權(quán)益的行為，必須要有法律依據(jù)。土地所有者擁有極大的話語權(quán)和決定權(quán)，土地所有者能切實維護自己的合法權(quán)益，當(dāng)然，我們要立足國情對此加以借鑒。
3．修改《村委會組織法》
在農(nóng)村土地承包土地征收中，有的村征地補償事項。對于人口比較多的村子，幾個村民代表并不能真正代表所有村民。因此，建議修改《村委會組織法》，修改村民代表會議決定村內(nèi)一定規(guī)模內(nèi)的集體資產(chǎn)、資源的經(jīng)營使用方案的規(guī)定，對涉及村集體所有、村民利益的一切事項均由村民大會討論通過。擴大村民對土地征收等重大事項的參與權(quán)。
4．加大對農(nóng)民土地承包權(quán)的保護
修改《農(nóng)村土地承包法》，完善保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利的措施�！掇r(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包土地，不得收回承包土地。但在征地中村委會將村民承包土地收回，不讓村民耕種甚至撂荒，侵犯了村民的土地承包經(jīng)營權(quán)�！锻恋爻邪ā穼Υ朔N情況只是規(guī)定發(fā)包方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，至于由誰追究發(fā)包方的民事責(zé)任，法律并沒有明確，而且缺乏更嚴厲的責(zé)任措施。建議增加規(guī)定: 國家土地管理部門對違法違規(guī)使用土地，隨意收回承包土地導(dǎo)致土地撂荒的行為給予行政處罰。
5．明確規(guī)定土地征收程序，加大對土地征收過程的監(jiān)督
土地征收程序缺乏，公眾對土地征收行為難以監(jiān)督，導(dǎo)致我國在土地征收過程中違法行為的發(fā)生，侵犯了村民的合法權(quán)利，因此，應(yīng)制定法律規(guī)范土地征收行為。土地征收程序應(yīng)包括以下幾個步驟: 第一，征地前的程序。( 1) 用地單位提出用地申請。( 2) 對擬征地情況進行公告; ( 3) 組織聽證; 組織包括征收土地利害關(guān)系人、用地單位、擬被征地的村民等的聽證會。為避免聽證過程化，流于形式，法律要明確規(guī)定村民的意見對是否允許征地起決定作用。第二，征地進行中的程序。( 1) 核定用地面積、地類及權(quán)屬，登記并支付補償。( 2) 審批。從征收環(huán)節(jié)加大對征收行為的監(jiān)督。土地使用中的監(jiān)督程序，對于不合法合理使用土地的行為及時收回土地。
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