[ 章劍生 ]——(2011-12-29) / 已閱23656次
章劍生 浙江大學(xué)法學(xué)院 教授
關(guān)鍵詞: 信訪處理行為/可復(fù)議性/行政復(fù)議/信訪
內(nèi)容提要: 認(rèn)定信訪處理行為可復(fù)議性的要件是存在一個(gè)具體行政行為，該具體行政行為影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益，且該具體行政行為有可決定性。信訪類型可以分為批評(píng)、建議式信訪和行政救濟(jì)式信訪。信訪處理行為是行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪的行政救濟(jì)式信訪所作出的一種處理。信訪處理行為可以分為首次處理行為和第二次處理行為，在第二次處理行為中，又可以分為重復(fù)處理行為和改變處理行為。首次處理行為、改變處理行為和撤銷處理行為符合可復(fù)議性的認(rèn)定要件。不履行信訪處理的法定職責(zé)行為具有可復(fù)議性。當(dāng)信訪救濟(jì)與行政復(fù)議救濟(jì)發(fā)生競(jìng)合時(shí)，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。
一、引言
信訪，它最初是人民群眾的反映意見方式。[1]由于人民群眾反映意見的內(nèi)容有時(shí)與自己的權(quán)益有關(guān)，信訪就逐漸分離出一種救濟(jì)功能，到了上個(gè)世紀(jì)90年代之后，有時(shí)它甚至替代了行政復(fù)議、行政訴訟等行政救濟(jì)制度。[2]多年以來，信訪這兩種功能雜糅在一起，難分難解，也產(chǎn)生出了諸多的法理與實(shí)務(wù)問題，如信訪處理行為是否具有可復(fù)議性，就是一個(gè)存疑頗深的問題。由于這個(gè)問題與行政行為的可訴性之間關(guān)聯(lián)緊密，因此，信訪處理行為是否具有可訴性，直接影響到人們對(duì)它的可復(fù)議性認(rèn)識(shí)與判斷的方向。那么，法院對(duì)此的態(tài)度是什么呢？
（一）最高人民法院的“答復(fù)”
法院在行政訴訟中遇到質(zhì)疑信訪處理行為合法性的個(gè)案并非少見。關(guān)于信訪處理行為的可訴性問題，因信訪案件本身具有高度的政治敏感性，而法院至今仍沒有學(xué)會(huì)將政治問題轉(zhuǎn)化為法律問題的技術(shù)，所以，它一直是持十分謹(jǐn)慎的態(tài)度對(duì)待之。到了2005年，最高人民法院終于給出了一個(gè)將涉訪的行政爭(zhēng)議案件“推出法院大門”的基本態(tài)度：
“信訪工作機(jī)構(gòu)是各級(jí)政府或政府工作部門授權(quán)負(fù)責(zé)信訪工作的專門機(jī)構(gòu)，其依據(jù)《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、指導(dǎo)信訪事項(xiàng)等行為，對(duì)信訪人不具有強(qiáng)制力，對(duì)信訪人的實(shí)體權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。信訪人對(duì)信訪機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項(xiàng)的行為或者不履行《信訪條例》規(guī)定的職責(zé)不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。對(duì)信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《信訪條例》作出的處理意見、復(fù)查意見、復(fù)核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。”[3]
這個(gè)“答復(fù)”可分為兩層意思：（1）對(duì)行政機(jī)關(guān)“登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、指導(dǎo)信訪事項(xiàng)等行為”，最高人民法院以這些行為對(duì)信訪人“不具有強(qiáng)制力”、“實(shí)體權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響”為由，把它們排除在法院行政訴訟受案范圍之外。這層意思與當(dāng)下主流的行政訴訟法理論基本一致。但是，（2）把“處理意見、復(fù)查意見、復(fù)核意見和不再受理決定”擠出行政訴訟受案范圍，最高人民法院卻沒有給出任何理由，令人玩味不盡：是沒有理由可以給出，還是有理由不給出呢？為什么不重復(fù)一下（1）的理由呢？難道除了（1）的理由外還有其他什么特別理由？在我看來，最高人民法院在這里做了一個(gè)謎，但至今沒有給出謎底。這個(gè)“答復(fù)”雖然是針對(duì)行政訴訟的，但是，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在判斷一個(gè)信訪處理行為是否具有可復(fù)議性時(shí)，或多或少也已經(jīng)受到了它的影響。因?yàn)�，人們�(cè)谟懻撔姓䦶?fù)議的可復(fù)議性時(shí)，總會(huì)與行政訴訟中的行政行為可訴性相比較，而信訪處理行為在行政訴訟中是沒有可訴性的。[4]但是，在實(shí)踐中的個(gè)案顯示，信訪處理行為并非當(dāng)然不具有可復(fù)議性和可訴性，[5]這個(gè)“答復(fù)”內(nèi)容是有商榷余地的。
（二）指導(dǎo)性案例中的“要旨”
最高人民法院公布的指導(dǎo)性案例，在各級(jí)人民法院審判類似案例時(shí)應(yīng)當(dāng)參照。 [6]這一“參照”確定了指導(dǎo)性案件具有行政法的法源地位。所以，分析最高人民法院指導(dǎo)性案例所承載的觀點(diǎn)，或許可以找到它在上述“答復(fù)”中沒有給出的謎底。在信訪處理行為是否具有可復(fù)議性問題上，2007年10月最高人民法院通過發(fā)布“楊一民訴成都市人民政府其他行政糾紛案”（以下簡(jiǎn)稱楊一民案）表達(dá)了它的觀點(diǎn)：
“行政機(jī)關(guān)駁回當(dāng)事人申訴的信訪答復(fù)，屬于行政機(jī)關(guān)針對(duì)當(dāng)事人不服行政行為的申訴作出的重復(fù)處理行為，并未對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生新的法律效果，不是行政復(fù)議法所規(guī)定的可以申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為。當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)作出的上述信訪答復(fù)，申請(qǐng)行政復(fù)議，接受申請(qǐng)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理決定，當(dāng)事人不服該決定，訴請(qǐng)人民法院判決撤銷該不予受理決定的，人民法院不予支持�！� [7]
在楊一民案中，最高人民法院確立了一個(gè)是否“對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生新的法律效果”的標(biāo)準(zhǔn)，用以判斷信訪處理行為是否具有可復(fù)議性。它的邏輯是，先把駁回當(dāng)事人申訴的信訪答復(fù)當(dāng)作一種“重復(fù)處理行為”，然后再依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第2款第（5）項(xiàng)規(guī)定，得出了這種信訪答復(fù)“并未對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生新的法律效果”之結(jié)論，所以它“不是行政復(fù)議法所規(guī)定的可以申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為�！钡聦�(shí)是，信訪答復(fù)并非僅限于“駁回當(dāng)事人申訴”，[8]這個(gè)單一的標(biāo)準(zhǔn)是否可以判斷信訪處理行為的可復(fù)議性并非沒有疑問。不過，對(duì)照“答復(fù)”的內(nèi)容，我們可以發(fā)現(xiàn)最高人民法院在這個(gè)問題上的態(tài)度已經(jīng)發(fā)生了重大變化：對(duì)信訪答復(fù)可復(fù)議性或者可訴性需要考慮它是否“對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生新的法律效果”。
上述最高人民法院的“答復(fù)”和“指導(dǎo)性案例”，雖然在信訪處理行為是否具有可復(fù)議性問題給出了一個(gè)較為明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但是由于信訪處理行為本身是一種多重性的行政活動(dòng)，更需要從這種多重性著手，我們才能針對(duì)不同的信訪處理行為作出是否具有可復(fù)議性的準(zhǔn)確判斷。
本文將先厘清“可復(fù)議性”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，然后基于《信訪條例》的若干法律規(guī)范，結(jié)合個(gè)案，試圖解釋不同類型的信訪處理行為與可復(fù)議性之間的關(guān)系，附帶討論不履行信訪處理法定職責(zé)等相關(guān)問題。本文所要論證的基本觀點(diǎn)是，信訪處理行為是否具有可復(fù)議性，應(yīng)當(dāng)從可復(fù)議性的若干要件方面加以綜合判斷，而不能一概加以否定。需要說明的是，由于與信訪、行政復(fù)議相關(guān)的官方文件當(dāng)下仍然處于“保密”狀態(tài)，本文所引用的如行政復(fù)議決定書等資料主要取自于官方網(wǎng)站、公開出版物等。這種選擇性公開的官方文件資料它本身的代表性是比較弱的，因而也可能會(huì)影響到本文結(jié)論的可靠性。
二、“可復(fù)議性”之認(rèn)定
（一）行政復(fù)議的功能定位
行政復(fù)議作為一種解決行政爭(zhēng)議的行政救濟(jì)制度，與行政訴訟之間的關(guān)系如何，影響到我們對(duì)“可復(fù)議性”的解釋。關(guān)于這個(gè)問題，有學(xué)者從分析1990年《行政復(fù)議條例》的內(nèi)容著手，得出了《行政復(fù)議條例》下的行政復(fù)議是行政訴訟的“配套制度”之觀點(diǎn)：“1990年12月公布的《行政復(fù)議條例》，是國務(wù)院為貫徹《行政訴訟法》采取的一項(xiàng)立法措施�！缎姓䦶�(fù)議條例》在對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)范圍等決定行政復(fù)議作用的重大問題上，都以實(shí)施《行政訴訟法》的需要為目的，沒有超出《行政訴訟法》的設(shè)計(jì)路線。” [9]這個(gè)結(jié)論基本符合當(dāng)時(shí)《行政復(fù)議條例》下的行政復(fù)議制度運(yùn)行的實(shí)際情況。但是，1999年《行政復(fù)議法》已經(jīng)改變了這種附屬關(guān)系，并建立了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于行政訴訟的行政復(fù)議制度：“《行政復(fù)議法》改變了原來配套制度的陳舊思路，以建立我國獨(dú)立的行政復(fù)議制度為基本指導(dǎo)思想。一切制度性設(shè)計(jì)都從行政復(fù)議本身的性質(zhì)和能力出發(fā)，為公民、法人和其他組織提供一個(gè)更有效率和更為便利的行政法律救濟(jì)主渠道�！� [10]我同意這一觀點(diǎn)�！缎姓䦶�(fù)議法》還新創(chuàng)設(shè)的“行政規(guī)定一并審查”制度，著眼于更為徹底地解決行政爭(zhēng)議。[11]既然行政復(fù)議是一種獨(dú)立解決行政爭(zhēng)議的救濟(jì)制度，那么它在面對(duì)行政訴訟制度時(shí)，也不必亦步亦趨。它可以依據(jù)自己的功能來確立“可復(fù)議性”的認(rèn)定要件。
在行政復(fù)議程序中認(rèn)定一個(gè)行政活動(dòng)是否具有“可復(fù)議性”，需要以明確行政復(fù)議的功能作法理的鋪墊，才可能得出較為可靠的結(jié)論。1999年《行政復(fù)議法》第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法�！边@是討論行政復(fù)議功能的規(guī)范基礎(chǔ)�！缎姓䦶�(fù)議法》將“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”置于“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”之前，表明行政復(fù)議還是一種行政救濟(jì)制度，而不僅僅是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的一種自我監(jiān)督機(jī)制。[12]如果為了突出前者的行政救濟(jì)制度的功能，后者在相當(dāng)程度上可以看作是前者的“反射效果”或者手段，這或許更符合立法本意：“強(qiáng)化對(duì)復(fù)議活動(dòng)的監(jiān)督，嚴(yán)格法律責(zé)任，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度快捷、便民，又不需要老百姓支付復(fù)議費(fèi)用的優(yōu)點(diǎn)，使行政爭(zhēng)議盡可能解決在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部�！� [13]2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《復(fù)議條例》）第1條規(guī)定：“為了進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱行政復(fù)議法），制定本條例。”這部《復(fù)議條例》作為《行政復(fù)議法》的實(shí)施性法規(guī)在它的第1條中，進(jìn)一步明確了行政復(fù)議的功能在于“解決行政爭(zhēng)議”。雖然它與《行政復(fù)議法》第1條的表述字面略有不同，但是它的核心要旨仍然沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。且將行政復(fù)議的功能定位于解決行政爭(zhēng)議，也與國家當(dāng)下的社會(huì)治理大政方針一致。
（二）“可復(fù)議性”之認(rèn)定要件
既然行政復(fù)議的功能在于解決行政爭(zhēng)議，那么，“可復(fù)議性”的認(rèn)定要件必須滿足這一功能的需要。關(guān)于“可復(fù)議性”的認(rèn)定要件，我們至少應(yīng)當(dāng)考慮如下三個(gè)方面內(nèi)容：
1．行政復(fù)議的客體�！缎姓䦶�(fù)議法》以“具體行政行為”為行政復(fù)議的客體，但它沒有對(duì)“具體行政行為”作出一個(gè)明確的法律解釋，以至于學(xué)術(shù)上紛爭(zhēng)四起，難定一尊。一種較為權(quán)威的學(xué)理解釋是，“具體行政行為是行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定公民、法人或者其他組織作出的影響其權(quán)益的決定或者措施的行為�！盵14]根據(jù)這一解釋，我們可以發(fā)現(xiàn)，具體行政行為其實(shí)包括了學(xué)理上通常所說的“行政法律行為”和“行政事實(shí)行為”兩大部分的內(nèi)容。之所以“具體行政行為”還包括行政事實(shí)行為，是因?yàn)橛械男姓聦?shí)行為也會(huì)影響行政相對(duì)人的權(quán)益。這部分行政事實(shí)行為符合這一解釋的要求。
在實(shí)務(wù)中，是否存在影響行政相對(duì)人權(quán)益之事實(shí)，也經(jīng)常被當(dāng)作判斷是否是具體行政行為的一個(gè)要件，如前述的“楊一民案”。又如，在吳述英等與信豐縣人民政府行政復(fù)議不予受理決定糾紛上訴一案中，法院認(rèn)為：“中共信豐縣委、縣政府信訪局、信豐縣建設(shè)局、信豐縣國土資源局、信豐縣房產(chǎn)管理局于2004年11月22日作出的信訪字（2004）4號(hào)文件：《關(guān)于‘一江兩岸’一期建設(shè)工程被拆遷戶張德英、何先煥等人信訪問題的答復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱答復(fù)），是針對(duì)‘一江兩岸’被拆遷上訪戶吳述英等人提交的‘議題’涉及的問題作出的信訪答復(fù)行為，它對(duì)上訴人吳述英等人的權(quán)利和義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不是具體行政行為，亦不屬于《中華人民共和國行政復(fù)議法》第6條規(guī)定的復(fù)議范圍。被上訴人信豐縣人民政府據(jù)此作出的《不予受理決定書》于法有據(jù)，本院應(yīng)予支持�！盵15]可見，可復(fù)議的客體是指包括了行政法律行為和影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政事實(shí)行為在內(nèi)的具體行政行為，在實(shí)務(wù)中是一種可以被接受的觀點(diǎn)。如果行政事實(shí)行為沒有給行政相對(duì)人產(chǎn)生權(quán)益上的影響，那么，它就不是具體行政行為。
2．受影響的權(quán)益是“合法權(quán)益”�！缎姓䦶�(fù)議法》第6條第11項(xiàng)規(guī)定，行政相對(duì)人“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”，可以申請(qǐng)行政復(fù)議。所謂“合法”，即符合現(xiàn)行法律體系。合法可以分解為“積極合法”和“消極合法”兩種情形。前者為現(xiàn)行法律體系所認(rèn)可，后者則是現(xiàn)行法律體系不否認(rèn)，故“消極合法”本質(zhì)上是“正當(dāng)”的另一種表述。[16]所謂“權(quán)益”是權(quán)利和利益的合稱，[17]它是指包括但不限于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的其他所有權(quán)益。與《行政訴訟法》第11條第1款第8項(xiàng)的規(guī)定相比，在行政訴訟中，被訴行政行為可訴性中的“合法權(quán)益”一般被限定在人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之內(nèi)。 [18]雖然在實(shí)務(wù)中這一規(guī)定在某些個(gè)案中被突破，但在規(guī)范意義上它并沒有完全改變。所謂“受影響”是“具體行政行為”對(duì)行政相對(duì)人為現(xiàn)行法律體系所認(rèn)可或者不否認(rèn)的權(quán)益狀況，在法律上產(chǎn)生了減少、否定等情形。這種情形在事實(shí)上是否已經(jīng)發(fā)生，暫且不論。
3．“具體行政行為”有可決定性。所謂可決定性，即依照現(xiàn)行法律規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以作出能夠在法律上徹底解決行政爭(zhēng)議的復(fù)議決定。如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)一個(gè)行政爭(zhēng)議沒有法定依據(jù)可以作出復(fù)議決定，那么，被申請(qǐng)具體行政行為就沒有可復(fù)議性。比如，對(duì)上個(gè)世紀(jì)50-60年代因修建水庫的移民等問題作出的信訪處理行為，由于現(xiàn)行法律沒有具體規(guī)定如何處理，復(fù)議機(jī)關(guān)也就無法作出復(fù)議決定。這樣的信訪處理行為是具體行政行為，但可以判斷為不具有可決定性。
三、信訪處理行為與可復(fù)議性
（一）信訪的類型
《信訪條例》第8條規(guī)定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵 件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)�！备鶕�(jù)這一規(guī)定，信訪類型可以分為：（1）批評(píng)、建議式信訪。它包括反映情況，提出建議、意見等信訪活動(dòng)。這種類型的信訪內(nèi)容，通常與信訪人個(gè)人權(quán)益沒有直接關(guān)系，或者說，它是一種“公益性信訪”。比如，若干村民通過信訪批評(píng)本村干部官僚主義、形式主義的工作方式。因此，此種類型的信訪，是國家與人民之間信息溝通的方式之一，也可以看作是人民參政議政的法定形式。（2）行政救濟(jì)式信訪，即投訴請(qǐng)求。[19]信訪人為了自己的權(quán)益，向有法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出保護(hù)其權(quán)益的一種請(qǐng)求。這種信訪方式多為申訴、控告和檢舉，因此，它往往會(huì)與行政復(fù)議、行政訴訟等行政救濟(jì)程序發(fā)生競(jìng)合。
信訪的憲法依據(jù)可以上溯到《憲法》第41 條。該條第1款規(guī)定：“中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害�！睂�(duì)照《憲法》的這一規(guī)定，它第1句可對(duì)應(yīng)于“批評(píng)建議式信訪”，第2句可對(duì)應(yīng)于“行政救濟(jì)式信訪”。因此，《信訪條例》可以看作是《憲法》規(guī)定具體化的行政法規(guī)之一。該條第2款規(guī)定：“對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。”這一款的規(guī)定是前款的保障性條款，旨在落實(shí)前款規(guī)定的基本權(quán)利。基于對(duì)這一規(guī)定分析，本文獲得如下一個(gè)結(jié)論：對(duì)于“行政救濟(jì)式信訪”，行政機(jī)關(guān)負(fù)有“處理”義務(wù)。它是程序法上“回復(fù)”義務(wù)，行政機(jī)關(guān)不作回復(fù)，將構(gòu)成“不履行法定職責(zé)”。這樣的解釋也與《信訪條例》第32條的內(nèi)容相一致。因?yàn)樵摋l明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)僅針對(duì)投訴“請(qǐng)求”才作書面答復(fù)，對(duì)其他信訪并沒有程序上的回復(fù)義務(wù)。因此，行文至此，本文給信訪處理行為作定義如下：行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪人的“行政救濟(jì)式信訪”——投訴請(qǐng)求——所作出的一種處理。
（二）信訪處理行為：第32條
《信訪條例》第32條規(guī)定：“對(duì)信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查核實(shí)，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關(guān)規(guī)定，分別作出以下處理，并書面答復(fù)信訪人：（1）請(qǐng)求事實(shí)清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，予以支持；（2）請(qǐng)求事由合理但缺乏法律依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)信訪人做好解釋工作；（3）請(qǐng)求缺乏事實(shí)根據(jù)或者不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，不予支持�！� 如前所述，信訪處理行為是為了回應(yīng)信訪人的“投訴請(qǐng)求”，因此，《信訪條例》從處理主體（“有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)”）、事實(shí)認(rèn)定（“調(diào)查核實(shí)”）、法律適用（“依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關(guān)規(guī)定”）和法定程序（“書面答復(fù)”）四個(gè)方面的要件——行政行為合法要件——作出規(guī)定，要求行政機(jī)關(guān)分三種情形作出信訪處理。根據(jù)信訪處理的內(nèi)容，它可以分為：
1．首次處理行為。即行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪人的投訴請(qǐng)求的事項(xiàng)，在法律上作出首次的處理。如鐘惠霞不服中國銀監(jiān)會(huì)浙江監(jiān)管局信訪答復(fù)一案。在此案中，鐘惠霞就中信銀行杭州慶春支行在辦理業(yè)務(wù)時(shí)存在著嚴(yán)重的違法違規(guī)行為給其合法權(quán)益造成重大損失一事，向中國銀監(jiān)會(huì)浙江監(jiān)管局投訴，要求依法處罰。中國銀監(jiān)會(huì)浙江監(jiān)管局經(jīng)調(diào)查核實(shí)之后，作出了“根據(jù)我們核查所掌握的情況，對(duì)照當(dāng)時(shí)金融法律法規(guī)，沒有證據(jù)表明中信銀行杭州慶春支行存在構(gòu)成處罰條件的違法行為；對(duì)日常工作中存在的不足，我局將通過監(jiān)管談話的方式要求其加強(qiáng)管理”的信訪答復(fù)。鐘惠霞不服此信訪答復(fù)，向中國銀監(jiān)會(huì)申請(qǐng)復(fù)議，中國銀監(jiān)會(huì)依法受理并作出了維持被申請(qǐng)人答復(fù)的復(fù)議決定。[20]在本案中，鐘惠霞以信訪投訴的方式，請(qǐng)求中國銀監(jiān)會(huì)浙江監(jiān)管局處理中信銀行杭州慶春支行在辦理業(yè)務(wù)時(shí)存在著嚴(yán)重的違法違規(guī)行為。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，浙江監(jiān)管局作出了“不予支持”的信訪處理。在實(shí)務(wù)中，針對(duì)如鐘惠霞這樣的投訴請(qǐng)求，經(jīng)調(diào)查核實(shí)如投訴請(qǐng)求成立的，則將投訴請(qǐng)求及調(diào)查核實(shí)的材料作為行政處罰立案的依據(jù)，隨即啟動(dòng)行政處罰程序。
2．第二次處理行為。即針對(duì)信訪人因不服其他機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的處理結(jié)果不服，經(jīng)投訴請(qǐng)求，行政機(jī)關(guān)依法作出第二次信訪處理。根據(jù)第二次處理行為內(nèi)容上的不同，我們又可以把它分為：（1）重復(fù)處理行為。即不改原來處理的事實(shí)、依據(jù)或者結(jié)果的信訪處理。如在陸某不服某區(qū)房屋土地管理部門信訪答復(fù)案中，2002年5月，陸某對(duì)某區(qū)房屋土地管理局1994年5月就他父親的房屋產(chǎn)權(quán)復(fù)查的結(jié)果提出信訪。2002年6月該房屋土地管理局就1994年復(fù)查檔案記載的事實(shí)及處理決定等有關(guān)情況對(duì)陸某作了說明性的答復(fù)并要求陸某履行1994年復(fù)查決定。陸某不服該答復(fù)提出行政復(fù)議申請(qǐng)。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，對(duì)此類行政機(jī)關(guān)就歷史遺留問題的說明性答復(fù)或重復(fù)處置行為不屬于行政復(fù)議的范圍。 [21]在本案中，房屋土地管理局的“說明性的答復(fù)”，僅僅是對(duì)1994年一個(gè)復(fù)查結(jié)果的說明，內(nèi)容上具有“重復(fù)性”。（2）改變處理行為。即行政機(jī)關(guān)改變了原處理行為的事實(shí)認(rèn)定、法律適用或者處理結(jié)果，本質(zhì)上是對(duì)信訪事項(xiàng)作出了一個(gè)新的處理決定。
（三）信訪處理行為：第34、35條
《信訪條例》第34、35條分別規(guī)定了對(duì)依照第32條作出的信訪答復(fù)的復(fù)查、 [22]復(fù)核 [23]處理行為。結(jié)合《信訪條例》第32條之規(guī)定，答復(fù)、復(fù)查、復(fù)核構(gòu)成了信訪三級(jí)終結(jié)制。與前述“第二次處理行為”一樣，行政機(jī)關(guān)作出的復(fù)查、復(fù)核處理行為在內(nèi)容上如果與被復(fù)查、復(fù)核的信訪答復(fù)一致的，則為重復(fù)處理行為。如在劉某不服某省公安廳信訪事項(xiàng)復(fù)核處理案中，2005年7月19日、26日，劉某兩次到某公安分局信訪，要求公安機(jī)關(guān)對(duì)黑社會(huì)人員假扮記者投毒一事立案?jìng)刹�，并依法處理其母親王某被打傷一案。某公安分局8月3日出具“已調(diào)查，證據(jù)不足，不予立案”的答復(fù)意見，8月28日出具“雙方不能達(dá)成調(diào)解協(xié)議，建議到法院訴訟”的答復(fù)意見。在劉某到某省公安廳上訪后，該省公安廳作出復(fù)核信訪事項(xiàng)答復(fù)意見書，維持某市公安局的信訪事項(xiàng)答復(fù)意見。劉某向公安部申請(qǐng)復(fù)議，公安部以不屬于行政復(fù)議法規(guī)定的受案范圍為由，作出不予受理決定。 [24]在本案中，省公安廳“維持某市公安局的信訪事項(xiàng)答復(fù)意見”，本質(zhì)上是一種重復(fù)信訪答復(fù)，沒有改變?cè)旁L答復(fù)的內(nèi)容。反之，如果行政機(jī)關(guān)作出的復(fù)查、復(fù)核處理行為在內(nèi)容上不同于被復(fù)查、復(fù)核的信訪答復(fù)的，則屬于改變處理行為。實(shí)務(wù)中個(gè)案不多見，但是規(guī)范性文件卻有明確規(guī)定。如《沈陽市信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦法》（2010）第19條規(guī)定：“復(fù)查（復(fù)核）機(jī)關(guān)按照下列規(guī)定做出復(fù)查（復(fù)核）意見：（1）處理（復(fù)查）意見事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、依據(jù)充分、程序合法、處理適當(dāng)?shù)�，予以維持；（2）處理（復(fù)查）意見事實(shí)不清、證據(jù)不足、依據(jù)錯(cuò)誤、處理明顯不當(dāng)?shù)�，�?zé)令辦理（復(fù)查）機(jī)關(guān)重新辦理或直接變更處理（復(fù)查）意見�！毙姓䴔C(jī)關(guān)依照這一規(guī)定中的（2）作出復(fù)查、復(fù)核，即為改變處理行為。
還有一種特殊情形，即撤銷處理行為，它在法律上消滅了被復(fù)查、復(fù)核的信訪答復(fù)。如《山東省信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦法》（第204號(hào)令）第21條第3項(xiàng)規(guī)定：“被申請(qǐng)人未依照本辦法第十五條的規(guī)定提出書面答復(fù)、提交作出處理、復(fù)查意見的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料的，視為該處理、復(fù)查意見沒有證據(jù)、依據(jù)，決定撤銷�！� 前述《沈陽市信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦法》（2010）第19條規(guī)定中的“責(zé)令重新辦理”，因它必須以撤銷原答復(fù)為前提，所以本文將它可以歸入撤銷處理行為之中。
小結(jié)：結(jié)合本文第2部分“可復(fù)議性”要件的論證，本文的結(jié)論是，首次處理行為、改變處理行為和撤銷處理行為三類信訪處理行為符合行政復(fù)議的可復(fù)議性的認(rèn)定要件，具有可復(fù)議性，而重復(fù)處理行為則沒有可復(fù)議性。如下表：
法條 類型 可復(fù)議性
第32條 首次處理行為 有
第二次處理行為 重復(fù)處理行為 無
改變處理行為 有
第34條
第35條 復(fù)查處理行為
復(fù)核處理行為 重復(fù)處理行為 無
改變處理行為 有
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