[ 章劍生 ]——(2011-12-22) / 已閱11054次
如果要在行政復(fù)議的立法目的中添加“解決行政爭(zhēng)議”，那么，行政復(fù)議司法化將是法律修改的政策選擇。而這恰恰是《行政復(fù)議法》當(dāng)時(shí)所舍去的理念。 [14]可以說，依照《行政復(fù)議法》所設(shè)置的行政復(fù)議制度，側(cè)重于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督，不適宜于解決行政爭(zhēng)議。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》在立法目的中強(qiáng)行添加了“解決行政爭(zhēng)議”，但又沒有以“司法化”的標(biāo)準(zhǔn)來改造行政復(fù)議制度，的確讓行政復(fù)議制度陷入“為賦新詩強(qiáng)說愁”之窘境。不過，令人疑惑的是，在“司法化”的法院也尚不能有效地解決行政爭(zhēng)議的情況下，寄望于通過行政復(fù)議的“司法化”來有效化解行政爭(zhēng)議，的確有點(diǎn)過于理想。我們?cè)谡務(wù)撔姓䦶?fù)議要“司法化”時(shí)，總是以外國(guó)也是這樣的做法為邏輯前提。這樣的開題本身并沒有錯(cuò)，但我們必須先厘清別人的行政復(fù)議“司法化”所處的制度環(huán)境是什么。如果不了解它的制度環(huán)境而作簡(jiǎn)單的對(duì)譯，那么就容易發(fā)生比較法上的所謂的“水土不服”病癥。
行政復(fù)議制度在法律上直接源于《行政訴訟法》第37、38條等若干條文，因此，它與《行政訴訟法》之間有著無法割斷的血緣關(guān)系。與行政訴訟的關(guān)系，無論是從屬關(guān)系還是并列關(guān)系，行政復(fù)議的立法目的不可能是行政訴訟的復(fù)制加粘貼，否則，行政復(fù)議的存在意義就會(huì)被質(zhì)疑。所以，行政復(fù)議的“司法化”的倡導(dǎo)，它的價(jià)值可能需要重估。因?yàn)�，如果行政�?fù)議司法化了，那么在實(shí)現(xiàn)“監(jiān)督”與“保權(quán)”的立法目的上，行政復(fù)議與行政訴訟將可能會(huì)出現(xiàn)疊床架屋式的制度建構(gòu)現(xiàn)象，制度成本十分昂貴。
作為“行政的自我監(jiān)督”的行政復(fù)議，它也具有解決行政糾紛的功能。但在“司法中心主義”下，行政復(fù)議在現(xiàn)有的法律框架中能夠在多大程度上解決糾紛，并非不可懷疑。從《行政復(fù)議法》具體條文的設(shè)計(jì)看，尚未發(fā)現(xiàn)有直接體現(xiàn)“監(jiān)督”的內(nèi)容。如果行政復(fù)議去掉“上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督”的立法目的，那么，行政復(fù)議中復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系不是內(nèi)部性質(zhì)的，行政復(fù)議中的主體之間的關(guān)系模型也應(yīng)當(dāng)從直角三角形變?yōu)榈妊切�。如果這個(gè)推論成立的話，行政復(fù)議“司法化”的趨勢(shì)將會(huì)十分明顯。但由此帶來的問題是，它與行政訴訟之間的司法化究竟是“量”或者“質(zhì)”的區(qū)別？如果行政復(fù)議是行政訴訟的一個(gè)厚重的影子，那么，行政復(fù)議存在的合理性何在？所以，如有學(xué)者所說：“行政復(fù)議解決行政糾紛、救濟(jì)公民權(quán)利的一個(gè)‘副產(chǎn)品’就是監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。” [15]這樣的論斷并非沒有道理。
四、余論
有關(guān)《行政復(fù)議法》修改——無論是官方還是學(xué)界——?jiǎng)幼鳎ㄈ缗e辦會(huì)議、發(fā)表論文等）近幾年也是頻頻出現(xiàn)，但對(duì)行政復(fù)議立法目的的關(guān)注與討論是不夠充分的。在這樣的情況下行政復(fù)議的“修法”工程若匆匆上馬，那么我們可能得不到一部高質(zhì)量的新《行政復(fù)議法》。“監(jiān)督”與“保權(quán)”不是同一平面上可以共處的兩個(gè)立法目的，它如同一個(gè)人有兩個(gè)大腦，怎么能夠使四肢協(xié)調(diào)自如呢？因此，多重的立法目的如不可避免，則應(yīng)當(dāng)依照某種價(jià)值指引作一個(gè)次序安排，以便在個(gè)案中可以獲得權(quán)衡的準(zhǔn)則。因此，在這里《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)是一個(gè)調(diào)節(jié)器，用于調(diào)節(jié)不同立法目的之間在某一個(gè)案中的恰當(dāng)定位。
另一個(gè)本文不能展開的問題的是，在討論行政復(fù)議立法目的過程中，我們應(yīng)當(dāng)有一個(gè)行政救濟(jì)制度的整體觀念，把行政訴訟、行政信訪與行政復(fù)議置于行政救濟(jì)制度的結(jié)構(gòu)中加以考慮，協(xié)調(diào)它們立法目的之間的關(guān)系，使之在它們之間形成一種互補(bǔ)性，共同為行政相對(duì)人提供一個(gè)有實(shí)效性的行政救濟(jì)制度。
注釋:
[1] 張春生主編：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法釋義》，法律出版社1999年版，第8頁。
[2] 當(dāng)然，50年代有關(guān)行政復(fù)議的立法以及實(shí)踐如曇花一現(xiàn)，直到80年代初才重現(xiàn)，中間20多年的歷史空白一片。到1990年，約有100多部法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議。該數(shù)據(jù)可參見郜風(fēng)濤主編：《行政復(fù)議法教程》，中國(guó)法制出版社2011年版，第3頁。
[3] 我曾根據(jù)《中國(guó)法律年鑒》2004-2009卷中的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，獲得了這一結(jié)論。參見章劍生：《行政復(fù)議程序正當(dāng)化修復(fù)》，《江淮論壇》2010年第6期。對(duì)于行政復(fù)議制度批判，還可以參見汪慶華：《政治中的司法：中國(guó)行政訴訟的法律社會(huì)學(xué)考察》，清華大學(xué)出版社2011年版，第72頁。
[4] 鈕漣等主編：《行政復(fù)議概論》，安徽人民出版社1990年版，第20頁。
[5] 楊景宇：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（草案）〉的說明》，載應(yīng)松年等編著：《行政復(fù)議法例解與適用》，中國(guó)民主法制出版社1999年版，第451頁。
[6] 《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施＜中華人民人民共和國(guó)行政復(fù)議法＞的通知》（1999年5月6日國(guó)發(fā)[1999]10號(hào)）。
[7] “2006年9月，遵照胡錦濤總書記、溫家寶總理的批示精神，羅干同志主持制定了中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見》，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)行政復(fù)議工作提出了明確要求；2006年12月，華建敏國(guó)務(wù)委員主持召開全國(guó)行政復(fù)議工作座談會(huì)，對(duì)進(jìn)一步做好新形勢(shì)下的行政復(fù)議工作作了全面部署�！� 參見國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于《〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例（草案）〉的說明》（2007年8年3日）。
[8] 國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于《〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例（草案）〉的說明》（2007年8年3日）。
[9] 參閱周婉玲：《試論我國(guó)行政復(fù)議制度的改革》，載周漢華主編：《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京大學(xué)出版社2005年版，第53頁；青鋒等：《當(dāng)前行政復(fù)議制度存在的問題及改革思路》，《行政法學(xué)研究》2002年第3期。
[10] 當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為：在行政復(fù)議的立法目的中，“保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益是最根本的目的�！钡@是規(guī)范性的結(jié)論，并沒有實(shí)證法規(guī)范的支持。楊小君：《我國(guó)行政復(fù)議制度研究》，法律出版社2002年版，第10頁。
[11] 參見劉宗德：《我國(guó)行政復(fù)議體制缺陷分析》，載周漢華主編：《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京大學(xué)出版社2005年版，第84頁以下。
[12] 張春生主編：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法釋義》，法律出版社1999年版，第18頁。
[13] 應(yīng)松年等編著：《行政復(fù)議法例解與適用》，中國(guó)民主法制出版社1999年版，第3頁。
[14] “體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)，不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議“司法”化。按照草案規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，行政復(fù)議實(shí)行一級(jí)復(fù)議制，不搞兩級(jí)復(fù)議；具體復(fù)議事項(xiàng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)承辦，作為它的一項(xiàng)工作任務(wù)，不另設(shè)獨(dú)立的、自成系統(tǒng)的復(fù)議工作機(jī)構(gòu)；行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議，原則上采取書面審查的辦法，根據(jù)被申請(qǐng)人提交的當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)和材料對(duì)該具體行政行為進(jìn)行審查，不再重新取證�！眳⒁姉罹坝睿骸蛾P(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（草案）〉的說明》，載應(yīng)松年等編著：《行政復(fù)議法例解與適用》，中國(guó)民主法制出版社1999年版，第451頁。
[15] 楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國(guó)行政法基本理論研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第505頁。
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