[ 涂永前 ]——(2011-12-8) / 已閱12428次
預(yù)算過程中對自由裁量權(quán)的限制
涂永前
關(guān)鍵詞: 預(yù)算法/預(yù)算過程/自由裁量權(quán)
內(nèi)容提要: 現(xiàn)行《預(yù)算法》需要進行修訂，其面臨的一個重大問題是對預(yù)算過程中存在的自由裁量權(quán)限制缺失進行規(guī)制。本次修法，針對預(yù)算過程中的自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)秉持法治理念，通過預(yù)算信息公開、公眾參與預(yù)算過程以及對當(dāng)前基本沒有法律規(guī)制的超收超支現(xiàn)象作出積極回應(yīng)，建構(gòu)相關(guān)制度，使得公共機構(gòu)及決策者的自由裁量權(quán)限制在合理范圍內(nèi)，充分、有效地發(fā)揮預(yù)算法律為公共利益調(diào)配財政資源的公共職能。
一、問題的提出
我國《預(yù)算法》自1995年1月1日起施行，同年11月國務(wù)院頒布《預(yù)算法實施細則》，在預(yù)算領(lǐng)域從此有法可依、有章可循。然而該法頒布施行已有16年之久，當(dāng)初立法時預(yù)想不到的問題逐步顯現(xiàn)，有財經(jīng)法律專家及實務(wù)部門的人士指出，目前我國預(yù)算管理主要存在“三不”問題，即不完整、不規(guī)范、不嚴(yán)格。無疑，預(yù)算“三不”問題的存在，不僅人為地縮小了政府預(yù)算的規(guī)模，而且分散了國家的財力，更為重要的是其削弱了國家權(quán)力機關(guān)對財政的可控性。尤其是涉及超收超支情形時，一些未納入預(yù)算計劃的政府收支又有很大的隨意性，從而使得這一領(lǐng)域日益成為滋生腐敗等諸多問題的溫床。
產(chǎn)生這些問題的癥結(jié)在于，在預(yù)算運行過程中缺乏法治理念的指引，從而使得大量稀缺的財政資源被配置到只對少數(shù)人有益、對普通民眾及弱勢群體幾無益處的領(lǐng)域，諸如公務(wù)用車濫用、官員出國旅游以及炫耀性的政績工程和形象工程；而在民生和國家競爭力至關(guān)重要的領(lǐng)域，諸如社會安全網(wǎng)絡(luò)、公共醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)教育和落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，國家財力則常常投入不足。這種情形勢必會造成社會不公，從而導(dǎo)致社會矛盾激化。從深層次上講，預(yù)算過程及其運行是公共權(quán)力機構(gòu)最有可能會對公共利益造成全方位、持久性系統(tǒng)損害的領(lǐng)域。[1]
《預(yù)算法》第六章“預(yù)算執(zhí)行”中的第45條、第46條及第50條只就預(yù)算收入和支出做了一些原則性的規(guī)定，例如預(yù)算收入征收部門，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定及時、足額上繳預(yù)算收入，不得擅自減征、免征或者緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、拖欠、占用或者挪用預(yù)算收入，或?qū)⒉粦?yīng)當(dāng)在預(yù)算內(nèi)支出的款項轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出。這些規(guī)定只是涉及正常情況下預(yù)算收支的禁止性規(guī)定，而對自2003年來我國財政政策轉(zhuǎn)型之后的，連續(xù)多年來超收超支所帶來的預(yù)算管理漏洞卻根本沒有提及。1999年制定的《全國人大常委會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》[2]只規(guī)定要“加強對預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督”，沒有規(guī)定要限制大幅度的“預(yù)算超收收入”，更沒有規(guī)定對“預(yù)算超收”行為本身加以審查，相關(guān)規(guī)定倒是變相肯定了預(yù)算超收的行為。如何對預(yù)算超收超支問題進行有效的法律控制，其實也就是預(yù)算執(zhí)行中如何就公共機構(gòu)及官員的自由裁量權(quán)進行有效控制的核心所在。
筆者認(rèn)為，《預(yù)算法》從1995年頒行，到現(xiàn)在已有16個年頭，國家的經(jīng)濟、財政政策發(fā)生了巨大變化，由于其未能隨環(huán)境和形勢的變化做相應(yīng)的調(diào)整，已大大落后于現(xiàn)實，必須對現(xiàn)行預(yù)算法進行修訂，讓新的預(yù)算法能夠與時俱進，此其一；其二，新法應(yīng)當(dāng)將法治理念貫穿其中，對各種可能逾越預(yù)算法律規(guī)定的自由裁量權(quán)進行嚴(yán)格控制。
二、預(yù)算過程中對自由裁量權(quán)進行限制所應(yīng)秉持的理念
眾所周知，法治與人治是相對的兩個概念，法治的目的在于限制人治，而人治則有賴于公共機構(gòu)或者當(dāng)權(quán)者的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)并不可怕，可怕的是對自由裁量權(quán)沒有法律規(guī)定或者不做任何限制，因為現(xiàn)實生活很多不確定的事件會經(jīng)常發(fā)生，其嚴(yán)重性無法為人們所預(yù)知，所以法律規(guī)定適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)安排顯得非常必要并且是必不可少的。如果想消除自由裁量權(quán)，讓一切變化都處在完全的掌控之中，這種情形是不可能存在的，是一種機械論的觀點，因為現(xiàn)實生活并非是一部經(jīng)過精密設(shè)計的機器設(shè)備，它存在很多不可預(yù)見的情形，因此法律需要給自由裁量權(quán)預(yù)留下足夠的空間。
由于《預(yù)算法》涉及到國計民生，基于前述理由，我們對《預(yù)算法》進行修訂的首要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是明確界定和嚴(yán)格限制預(yù)算執(zhí)行過程中公共機構(gòu)或者決策者的自由裁量權(quán)界限、范圍及內(nèi)容，使公共機構(gòu)及決策者在行使自由裁量權(quán)時能夠處在一個透明和受監(jiān)督的環(huán)境之下。整個預(yù)算過程，從一開始就需要一定的自由裁量，其中一個重要原因就在于預(yù)算本身所固有的不確定性。這種不確定性部分地來自于對未來國家社會、經(jīng)濟發(fā)展及各項事業(yè)的預(yù)測，而預(yù)算制定過程在很大程度上受預(yù)測的驅(qū)動，但即便是最好的預(yù)測模型，也無法做出精準(zhǔn)的預(yù)測，對一些不可預(yù)知的意外因素則更是無能為力，例如突如其來的經(jīng)濟危機、自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭以及其他對預(yù)算有重要影響的各種突發(fā)事件。
當(dāng)今世界上的一些發(fā)達國家在對政府及決策者的自由裁量權(quán)控制方面有很多有益的經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，例如相關(guān)決策必須經(jīng)過議會審查及公眾參與等程序后才能付諸實施，我國《預(yù)算法》的修訂可從這些國家的有益經(jīng)驗中獲得諸多啟發(fā)和借鑒。由于法制不健全，法治理念的推行才短短二三十載，我國的公共機構(gòu)及決策者在稅收、預(yù)算和其他諸多領(lǐng)域擁有的各種各樣正式或非正式的自由裁量權(quán)，且其所擁有的自由裁量權(quán)使其實際控制的資源遠大于它們理論上應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力。[3]
在我國國家及地方的預(yù)算過程中，公共機構(gòu)及決策者的自由裁量權(quán)問題非常突出。代表民意的立法機關(guān)對預(yù)算過程的實際控制要么不足，要么流于形式，浪費性支出行為和腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，預(yù)算分配沒有準(zhǔn)確反映政府的戰(zhàn)略重點和政策優(yōu)先性，在一些重大項目上由于缺乏強有力的科學(xué)支撐而基于“面子”和“形象”工程導(dǎo)致危機與問題頻繁出現(xiàn)，[4]最終使得政府的民眾信任度下降，治理能力被貶低。因此，對公共機構(gòu)及決策者的自由裁量權(quán)進行合理的法律控制勢在必行，應(yīng)該將其列為本次《預(yù)算法》修訂的首要任務(wù)。
三、如何對預(yù)算過程中自由裁量權(quán)進行限制
如何使預(yù)算過程更加透明對中國來說是個大問題，因為政府部門在公開開支方面都顯得有些半遮半掩，從最近發(fā)生的中央預(yù)算部門遲遲沒有按期公開其年度“三公支出”引發(fā)的街頭巷議就可見一斑。本來公開政府機構(gòu)的公共支出是公共機構(gòu)的法定義務(wù)，也是對民眾信息知情權(quán)的切實兌現(xiàn)，但是這種情形的發(fā)生不得不引起民眾對公共機構(gòu)守法意識薄弱的強烈不滿。
筆者認(rèn)為，對預(yù)算過程中自由裁量權(quán)進行限制，首先是應(yīng)該加大政府預(yù)算過程的透明度。盡管在預(yù)算領(lǐng)域，我國在透明度評價和信息公開等一些方面陸續(xù)進行預(yù)算改革，并且取得了一定成績，但在2011年3月出版的《中國法治發(fā)展報告No.9（2011）》中指出，財政預(yù)算信息公開不理想，一是預(yù)算信息公開程度不高、二是信息公開條目不明晰。概括來說，我國政府預(yù)算的透明度并未整體向好的方向發(fā)展。[5]而根據(jù)國際公認(rèn)的政府預(yù)算透明標(biāo)準(zhǔn)，我國的財政信息公開透明度水平與國際非規(guī)范性文件仍存在很大差距。[6]因此，在我國，讓整個預(yù)算過程都暴露于公眾視野之下，使預(yù)算信息公開任重而道遠。
（一）建立預(yù)算法定公開制度
在最新的《預(yù)算法（修改稿）》當(dāng)中，涉及預(yù)算公開的表述是“：經(jīng)本級人民代表大會或本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、調(diào)整預(yù)算、決算，應(yīng)當(dāng)及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。各級政府財政部門負責(zé)本級政府總預(yù)算、決算的公開。各部門負責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開。公開的實施辦法，由國務(wù)院規(guī)定。”首先應(yīng)該肯定該表述的進步性，在現(xiàn)有的《預(yù)算法》當(dāng)中沒有相關(guān)的表述，但是，該條款仍舊存在諸多問題，主要集中在以下幾個方面。（1）“應(yīng)當(dāng)”的表述欠妥，將公共機構(gòu)本來的法定預(yù)算信息公開責(zé)任變成了一種倡導(dǎo)性的規(guī)范，其內(nèi)涵的信息是“是否公開相關(guān)預(yù)算信息，公共機構(gòu)自由裁量”，因此該表述非常不嚴(yán)肅，建議改為“必須”。（2）“及時向社會公開”的“及時”沒有具體作出規(guī)定，需要進行專門的法律解釋，作為國家的憲法性規(guī)范，這種規(guī)定似有不妥，應(yīng)參照國外預(yù)算立法的公開期限作出明確規(guī)定，而不應(yīng)該等待司法解釋或者法律效力層次較低的國務(wù)院規(guī)定或者部門規(guī)章來詳細規(guī)范。（3）“公開”的具體內(nèi)容是什么法律應(yīng)該作出更加明確的規(guī)定，而不應(yīng)該籠統(tǒng)地用一個“公開”敷衍，信息公開必然涉及到信息公開的標(biāo)準(zhǔn)和具體范圍、信息公開的工具選擇等等。（4）“公開的實施辦法，由國務(wù)院規(guī)定”，這一表述受到廣泛批評，是因為它會弱化憲法性文件的嚴(yán)肅性，從而使得公共機構(gòu)的法定義務(wù)弱化，因為該規(guī)定“授權(quán)過度，這意味著公開什么、怎么公開、何時公開都由行政部門來決定，這就等于預(yù)算公開只是個空洞的原則，所有實質(zhì)性的內(nèi)容都由行政部門說了算”。[7]
（二）明確規(guī)定公民享有預(yù)算過程參與權(quán)
現(xiàn)有的預(yù)算法律規(guī)定僅僅將公眾參與限定在對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督上，而沒有涵蓋預(yù)算編制和績效評估環(huán)節(jié)，我們應(yīng)當(dāng)建立起完善的公眾參與預(yù)算制度，通過公民參與制度使得預(yù)算過程中公共機構(gòu)的預(yù)算信息公開置于眾目睽睽之下，從而使這些機構(gòu)的自由裁量權(quán)濫用被有效監(jiān)督。關(guān)于公民預(yù)算過程參與權(quán)的規(guī)定，具體應(yīng)包括：（1）在《預(yù)算法》總則中應(yīng)當(dāng)確立公共預(yù)算、民主預(yù)算以及公眾參與預(yù)算的理念與內(nèi)容；（2）在預(yù)算決策、執(zhí)行與績效評估過程安排相應(yīng)的公眾參與制度，體現(xiàn)公眾參與的過程化，建立預(yù)算征詢、預(yù)算草案公開、預(yù)算聽證、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)算績效評估、預(yù)算教育等制度；（3）賦予地方政府與社會團體創(chuàng)新公眾參與預(yù)算的權(quán)力（利）與自由。[8]
至于民眾參與預(yù)算活動的理論依據(jù)及具體實踐，有學(xué)者從預(yù)算法律關(guān)系的本質(zhì)出發(fā)，認(rèn)為相對于私法中的主體是“經(jīng)濟人”的假設(shè)，由于現(xiàn)代預(yù)算是一種公共民主的國家預(yù)算，預(yù)算法主體超脫于一般民事主體的抽象平等性，而成為“社會人”之特定類型的法律擬制。“社會人”與“經(jīng)濟人”的差別在于“社會人”具有開放性（接受社會環(huán)境影響）和自主性（選擇社會影響），在預(yù)算法主體中體現(xiàn)為公眾主體對預(yù)算的參與。參與式預(yù)算模式的目的在于深化預(yù)算的民主性和提高公共部門的預(yù)算效率，增強政府對民眾的回應(yīng)性，使預(yù)算資源的分配能真正滿足民眾最迫切的需求。因此，有必要在預(yù)算法律文本中引進公眾主體，使公民成為預(yù)算法律主體已是現(xiàn)代預(yù)算民主發(fā)展的趨勢。[9]持相同觀點的學(xué)者認(rèn)為，《預(yù)算法》應(yīng)順應(yīng)財政決策參與主體多元化的發(fā)展趨勢，充分保證民眾的民主參與權(quán)利，可以在預(yù)算編制時吸收品德良好并且擁有相當(dāng)專業(yè)知識的人員參與，引入聽證程序。如安徽省1999年制定了《安徽省預(yù)算追加聽證辦法（試行）》，對一些數(shù)額較大、影響面較廣的追加項目，實行由專家、學(xué)者和相關(guān)部門參加的聽證制度。安徽省的這一做法值得在全國范圍內(nèi)推廣，更值得《預(yù)算法》加以借鑒。[10]
（三）針對超收超支須專門法律條款進行規(guī)定
目前對公共機關(guān)預(yù)算自由裁量權(quán)沒有進行有效控制還體現(xiàn)在針對超收超支現(xiàn)象基本上是無法可依，從而導(dǎo)致大量財政資源浪費或者效率低下，有鑒于此，現(xiàn)行《預(yù)算法》必須對此作出明確的回應(yīng)。
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