[ 倪學(xué)偉 ]——(2003-8-27) / 已閱12481次
海 事 行 政 訴 訟 論 略
倪 學(xué) 偉
由最高人民法院于2001年8月9日公布并于9月18日起施行的《關(guān)于海事法院受理案件范圍的若干規(guī)定》，是我國因應(yīng)加入WTO的現(xiàn)實而采取的一項重大司法舉措。該文件第40條、第41條規(guī)定，海事行政案件、海事行政賠償案件由海事法院專屬管轄；第60條規(guī)定，海洋、通海水域行政主管機(jī)關(guān)依法申請強(qiáng)制執(zhí)行的案件，由海事法院專屬執(zhí)行。這一規(guī)定使海事法院平添了行政審判權(quán)，因而是對專業(yè)法院不得管轄行政訴訟案件舊規(guī)定的重大突破。該文件的頒布施行，使海事法院的專業(yè)審判舞臺在千年交替的新世紀(jì)更為廣闊；使海事法院作為我國涉外審判窗口的極端重要地位較之從前更為凸顯。
WTO的有關(guān)規(guī)則已明確要求成員國加強(qiáng)對行政行為的司法審查，故而隨著我國“入世”后對外貿(mào)易的繁榮和對外運(yùn)輸?shù)脑龆啵Ｊ滦姓V訟無疑將會逐年增加并越來越普遍。海事法院如何公正、高效地行使海事行政審判權(quán)，海洋及通海水域行政管理機(jī)關(guān)如何正確應(yīng)對海事行政訴訟并力爭取得良好訴訟效果，是近段時間內(nèi)必須加以認(rèn)真研究并妥為解決的理論與現(xiàn)實方面的緊迫問題。本文擬對海事行政訴訟的幾個基本問題作一粗淺探討，拋磚引玉，并以此就教于海運(yùn)界學(xué)者、朋友。
一、海事行政訴訟的基本特征
海事行政訴訟是指從事海洋運(yùn)輸、生產(chǎn)等活動的行政管理相對人不服海洋及通海水域行政管理機(jī)關(guān)（以下簡稱海洋行政機(jī)關(guān)）的具體行政行為，或不服該機(jī)關(guān)的復(fù)議決定，在法定期限內(nèi)向海事法院起訴，由海事法院根據(jù)法定程序?qū)υ摵Ｊ滦姓幾h進(jìn)行審理和判決的司法活動。
海事行政訴訟的原告是從事海洋運(yùn)輸、海洋漁業(yè)生產(chǎn)、海岸帶開發(fā)、大陸架及海底勘探開發(fā)等活動，受海洋行政機(jī)關(guān)監(jiān)督和管理的行政相對人。海洋行政法律關(guān)系與其他行政法律關(guān)系一樣，相對人處于被管理和服從的地位，無權(quán)自行否定具體行政行為的效力和拒絕履行，當(dāng)認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時，只能通過法律賦予的救濟(jì)手段，如要求行政復(fù)議或提起行政訴訟等來保護(hù)其合法權(quán)益。中國或外國的自然人、法人、合伙組織、社會團(tuán)體和其他組織從事海洋運(yùn)輸、漁業(yè)生產(chǎn)、海岸帶開發(fā)等經(jīng)營活動，與海洋行政機(jī)關(guān)發(fā)生監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系時，都擁有作為海事行政訴訟原告的資格。行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)專司行政管理活動，而不得從事上述生產(chǎn)經(jīng)營，因而行政機(jī)關(guān)不可能成為海事行政訴訟的原告。這與海關(guān)行政訴訟不同，行政機(jī)關(guān)可能因為種種事由進(jìn)出關(guān)境而與海關(guān)發(fā)生管理與被管理關(guān)系，成為海關(guān)法律關(guān)系中的行政管理相對人，故而在海關(guān)行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)在特定情況下是可以作為原告起訴的。
海事行政訴訟的被告具有恒定性，即被告只能是海洋行政機(jī)關(guān)。在我國，海洋行政機(jī)關(guān)主要有：（一）代表政府統(tǒng)一行使航務(wù)行政管理權(quán)、主管水上交通安全監(jiān)督、參與海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的海事局（原港務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)）；（二）監(jiān)督管理漁業(yè)水上交通安全、預(yù)防和減少漁船交通事故、維護(hù)漁業(yè)勞動者生命財產(chǎn)安全的漁港監(jiān)督機(jī)關(guān)（漁監(jiān)）；（三）維護(hù)漁港及漁業(yè)水域正常生產(chǎn)秩序的漁政管理機(jī)關(guān)（漁政）；（四）管理國家海域有償或無償使用的主管機(jī)關(guān)海洋局（或海洋管理辦公室）；（五）其他的海洋行政機(jī)關(guān)，如對海洋及通海水域的水體污染事件具有監(jiān)管職能的環(huán)保局、通海水域人民政府下設(shè)的水利局、水產(chǎn)局或其他水行政主管機(jī)關(guān)、基層人民政府等等。上述海洋行政主管機(jī)關(guān)代表國家行使對海洋和通海水域的行政管理權(quán)，且以國家強(qiáng)制力為后盾行使職權(quán)，實行依法行政、政務(wù)公開和政務(wù)透明的原則。當(dāng)發(fā)生海事行政爭議時，倘若海洋行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自己的行為是錯誤的，則有權(quán)更改或撤銷；倘若認(rèn)為是對的，則可以要求相對人履行，也可以依靠國家強(qiáng)制力量，依法強(qiáng)制或申請海事法院依法強(qiáng)制相對人履行。因此，在海事行政爭議中，國家已經(jīng)賦予了海洋行政機(jī)關(guān)解決爭議的能力，再無必要作為原告提起行政訴訟、請求司法權(quán)的保護(hù)。這里必須明確，海洋行政機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告，并不意味著其實施的具體行政行為必然違法而敗訴，勝敗與否取決于海事法院對案件事實的查明和依法審判。
海事行政訴訟是相對人認(rèn)為海洋行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而提起的，對國務(wù)院及各級人民政府的抽象行政行為，以及對海洋行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定不服的，不得提起行政訴訟。抽象行政行為實質(zhì)上是海洋行政機(jī)關(guān)的行政立法行為，這種行為只能接受上級行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的審查，我國憲法沒有授予海事法院類似于違憲審查權(quán)的權(quán)力，法院不能干涉這種抽象行政行為。對海洋行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定是該機(jī)關(guān)管理其內(nèi)部事務(wù)的行政行為，其監(jiān)察權(quán)由相應(yīng)的人民政府行使，不屬司法審查的范圍。
二、海事行政訴訟與海事行政復(fù)議的關(guān)系
海事行政復(fù)議是指相對人對海洋行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，申請有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照法定程序重新審查，由有權(quán)機(jī)關(guān)作出撤銷、變更或維持原具體行政行為的整個行政司法過程。海事行政訴訟與海事行政復(fù)議作為法律規(guī)定的救濟(jì)手段，其目的具有一致性，即都是為了維護(hù)和監(jiān)督海洋行政機(jī)關(guān)依法行使海洋及通海水域的監(jiān)管職權(quán)，保護(hù)相對人的合法權(quán)益。但同時兩者又有顯著的如下區(qū)別：
第一，性質(zhì)不同。海事行政訴訟是由司法機(jī)關(guān)即海事法院通過司法程序解決海事行政爭議，屬于司法監(jiān)督活動或司法保護(hù)活動。海事行政復(fù)議是帶有司法活動特征的行政管理，亦即是帶有司法性質(zhì)的一種準(zhǔn)司法活動，實質(zhì)上還是海洋行政機(jī)關(guān)的一種具體行政行為。有鑒于此，根據(jù)司法管轄高于行政管轄的原則和司法最終解決的原則，相對人不服海洋行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議的，在法定期限內(nèi)都可以向海事法院提起海事行政訴訟，尋求司法保護(hù)。特別值得一提的是，根據(jù)最高人民法院的規(guī)定，自2001年9月18日起，海事行政訴訟案件即成為海事法院的專屬管轄范圍，普通人民法院沒有管轄權(quán)，且該類行政訴訟案件的二審機(jī)關(guān)并非有關(guān)高級人民法院的行政審判庭，而是審理海事法院海商、海事上訴案件的民事審判庭。關(guān)于在海事法院內(nèi)部是否增設(shè)海事行政審判庭的問題，全國人大及最高法院未有定論。筆者認(rèn)為，以目前海事行政案件的比例，以不設(shè)專門的行政審判庭為妥，可在海商庭或海事庭內(nèi)設(shè)立一個人員較為固定且行政法律素養(yǎng)較高的行政案件審判合議庭，專司海事行政案件審判工作；待該類案件大幅上升時再考慮設(shè)立專門的海事行政審判庭。
第二、適用程序不同。海事行政訴訟適用《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的訴訟程序，具有公正、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?yōu)點，而且海事法院處于海洋行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)之外，根據(jù)所謂“任何人不得為自己案件的法官”的原則，從程序公正角度講，法院更能作出客觀公正的審判。海事行政復(fù)議適用《中華人民共和國行政復(fù)議法》及有關(guān)的行政復(fù)議實施辦法等規(guī)定的程序，具有簡易、方便和高效的優(yōu)點，能保證海事行政糾紛得到及時、迅捷的解決。實踐證明，加強(qiáng)海事行政復(fù)議工作，一方面可以使大多數(shù)行政爭議得到快速解決，另一方面又可減輕海事法院的受案壓力，節(jié)約有限的審判資源。
第三，審查的范圍不同。在海事行政訴訟中，海事法院一般只能審查海洋行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法，而該行為是否適當(dāng)則不屬司法審查的范圍，因而海事行政訴訟的結(jié)果，原則上只能是維持或撤銷引起爭議的海事具體行政行為，而不能變更原具體行政行為。在海事行政復(fù)議中，復(fù)議機(jī)關(guān)享有全面、廣泛的權(quán)力，可以維持、撤銷或變更原海洋行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。從復(fù)議機(jī)關(guān)可以變更屬于原海洋行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的事項這一點看，海事行政復(fù)議實質(zhì)上也是一種具體行政行為。
三、海事行政應(yīng)訴
海事行政應(yīng)訴是指海洋行政機(jī)關(guān)在接到海事法院應(yīng)訴通知書后，以被告身份參加海事行政訴訟，依法享有訴訟權(quán)利，承擔(dān)訴訟義務(wù)，以證實和維護(hù)所實施的具體行政行為合法性的活動。
在海事行政訴訟中，海洋行政機(jī)關(guān)不能作為原告起訴，也不能反訴，只能以被告身份應(yīng)訴。海洋行政機(jī)關(guān)作被告，只表明在訴訟中該機(jī)關(guān)的特定身份和法律地位，那種認(rèn)為當(dāng)被告不光彩的習(xí)慣意識是錯誤的。海洋行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴是在法庭上接受司法監(jiān)督、檢驗其具體行政行為是否合法的公務(wù)活動，目的是確保海洋行政機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)管職權(quán)，維護(hù)國家的海洋及通海水域法制秩序、行政管理秩序。對于合法的海事具體行政行為，法院依法判決維持，使該行為得到司法權(quán)的確認(rèn)，因而更具有權(quán)威性，執(zhí)行起來更加順利。對于違法的海事具體行政行為，法院依法判決撤銷或部分撤銷，這與海洋行政機(jī)關(guān)依法監(jiān)督管理的工作原則是完全一致的，因而也是必須的。所以，海事行政訴訟是保證海洋行政機(jī)關(guān)依法充分行使職權(quán)，有效進(jìn)行海洋及通海水域監(jiān)管的一種司法活動，海洋行政機(jī)關(guān)應(yīng)配合海事法院的司法監(jiān)督工作，積極應(yīng)訴。
海洋行政機(jī)關(guān)在行政應(yīng)訴活動中，應(yīng)依法充分、正確地行使以下權(quán)利：（一）答辯權(quán)。答辯權(quán)是作為被告的海洋行政機(jī)關(guān)對原告提出的訴訟理由進(jìn)行回答和辯駁的權(quán)利。海事法院立案后5日內(nèi)將起訴狀副本發(fā)送海洋行政機(jī)關(guān)，該機(jī)關(guān)應(yīng)在收到副本之日起10日內(nèi)向法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提出答辯狀。答辯狀應(yīng)針對海洋行政相對人提出的訴訟理由進(jìn)行回答和辯駁，陳述事實應(yīng)客觀、真實，援引法律、法規(guī)、規(guī)章應(yīng)準(zhǔn)確、適當(dāng)。不提交答辯狀，屬于對自身訴訟權(quán)利的放棄，不影響海事法院對案件的審判。但是，放棄答辯權(quán)，不對其合法行政行為予以有理有據(jù)的充分說明，顯然會增加敗訴風(fēng)險，不利于海洋行政管理權(quán)的維護(hù)和行使，因而面對被訴行政行為，應(yīng)以積極答辯為妥。在案件審理過程中，海洋行政機(jī)關(guān)還有用書面和口頭方式進(jìn)行辯論的權(quán)利。（二）委托訴訟代理人代理訴訟的權(quán)利。海洋行政機(jī)關(guān)法定代表人委托他人代理訴訟時，應(yīng)向法院提交委托書，并列明委托權(quán)限。訴訟代理人最好是既懂法律又熟悉海洋運(yùn)輸、漁業(yè)生產(chǎn)、海岸帶開發(fā)等行政管理業(yè)務(wù)的律師。代理律師的專業(yè)化分工已是大勢所趨，加入WTO后將更進(jìn)一步強(qiáng)化這種分工，因而聘請專業(yè)律師代理訴訟可能會事半功倍。訴訟代理人在授權(quán)范圍內(nèi)的一切訴訟活動，對海洋行政機(jī)關(guān)具有法律效力，不得因為訴訟結(jié)果對自己不利而否認(rèn)代理人的代理行為。（三）有申請訴訟保全的權(quán)利。當(dāng)海洋行政機(jī)關(guān)認(rèn)為在訴訟過程中，可能因為原告一方的故意行為或其他原因而造成法院判決不能執(zhí)行或難以執(zhí)行時，其有權(quán)在判決作出前，請求法院對原告的財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施。（四）在第一審判決、裁定宣布前，海洋行政機(jī)關(guān)有撤銷、變更所作出的具體行政行為的權(quán)利。提起海事行政訴訟的目的在于糾正違法的具體行政行為，保護(hù)原告的合法權(quán)益。海洋行政機(jī)關(guān)主動糾正違法的具體行政行為，同樣可以達(dá)到這個目的，而且還可以大大縮短訴訟時間，因而為法律所允可、提倡和鼓勵。在應(yīng)訴過程中，海洋行政機(jī)關(guān)還享有申請回避、查閱并申請糾正庭審筆錄、提起上訴、申請法院強(qiáng)制執(zhí)行已生效的判決、裁定等方面的訴訟權(quán)利。
在行政應(yīng)訴活動中享有廣泛訴訟權(quán)利的同時，海洋行政機(jī)關(guān)還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的如下訴訟義務(wù)：（一）對爭議的海事具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，有義務(wù)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件；（二）在訴訟過程中，應(yīng)遵守訴訟秩序，服從法庭指揮，尊重對方當(dāng)事人和其他訴訟參與人的訴訟權(quán)利；（三）按照海事法院要求，提供和補(bǔ)充證據(jù)；（四）自覺履行海事法院發(fā)生法律效力的判決、裁定。
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