[ 范永友 ]——(2003-8-27) / 已閱15280次
強(qiáng)制執(zhí)行管理體制研究
強(qiáng)制執(zhí)行管理體制，目前主要是各級各地人民法院自行探索，自行總結(jié)，尚無定論。
當(dāng)前，主要存在兩種管理體制。一是執(zhí)行法院內(nèi)部探索創(chuàng)新了“立執(zhí)分立，裁執(zhí)分立”；二是執(zhí)行法院與上下左右法院協(xié)商一致后，對個案實施提執(zhí)，委托執(zhí)行，指令執(zhí)行，院際間協(xié)助交叉執(zhí)行。
在立執(zhí)分立、裁執(zhí)分立的管理體制下，人民法院的執(zhí)行庭（局）設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)一般案件的執(zhí)行工作。同時設(shè)立執(zhí)行案件審查裁定機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)有關(guān)案件的實體及程序?qū)彶�，依法制作�?zhí)行裁定書、執(zhí)行通知書、執(zhí)行令、拘留決定書、罰款決定書，決定準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予結(jié)案等。后一種管理體制目前尚未形成，只是個案實踐。
法律意義上的強(qiáng)制執(zhí)行，必須做到事實清楚，證據(jù)充分，程序合法，措施得當(dāng)，手續(xù)齊備。所以強(qiáng)制執(zhí)行的管理尤為重要，其管理體制是理論上和司法實務(wù)上爭議頗多的話題。
創(chuàng)新強(qiáng)制執(zhí)行管理體制，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹十六大精神，突出“公正與效率”主題，圍繞執(zhí)行工作最難，群眾反映最強(qiáng)烈，當(dāng)前法院自身就能整改的問題著手。創(chuàng)設(shè)新的強(qiáng)制執(zhí)行管理體制，要以有利于提高執(zhí)行人員兩個素質(zhì)，提高執(zhí)行工作質(zhì)量和效率，讓人民滿意為出發(fā)點和歸宿。執(zhí)法環(huán)境問題，人民法院只能吁請黨委和人大解決。
筆者結(jié)合基層法院采取強(qiáng)制措施的司法實踐，試就基層法院執(zhí)行管理體制問題談幾點意見。
一、強(qiáng)制執(zhí)行管理體制改革的現(xiàn)狀
貫徹最高人民法院五年改革綱要和中央批轉(zhuǎn)的最高人民法院關(guān)于解決“執(zhí)行難”問題的報告的通知以來，基層法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革已基本完成。
（一）建立了由上級法院統(tǒng)一管理的執(zhí)行工作局，與原執(zhí)行庭合署辦公，防止地方和部門保護(hù)主義；
（二）建立了由立案部門統(tǒng)一立案，統(tǒng)一分配案件給執(zhí)行人員的管理體制，試行了合議庭裁定制和裁定人員不參與執(zhí)行制。防止辦關(guān)系案、人情案、金錢案。
（三）建立了辦案流程管理制度，防止久拖不執(zhí)，久拖不結(jié)，久拖不兌現(xiàn)。
（四）建立了責(zé)權(quán)利相適應(yīng)的崗位責(zé)任制度，案件審批制度、工作差錯責(zé)任追究制度和違法違紀(jì)辦錯案責(zé)任追究制度，防止草率從事，不關(guān)心群眾、欺壓群眾的現(xiàn)象發(fā)生。
（五）建立了黨風(fēng)廉政建設(shè)工作制度，防止病從口入，貪贓枉法和循私賣法行為。
法院執(zhí)行工作機(jī)構(gòu)垂直管理以來，顯現(xiàn)出的許多優(yōu)勢令人欣喜。尤其是在上級法院認(rèn)為必要的時候，集中各基層法院的執(zhí)行力量和司法警察，對某些基層法院單獨難辦的“釘子戶”、“攔路虎”“賴債戶”等難案，進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，取得了較好的辦案效果和社會效果，有力地支持了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，保護(hù)了債權(quán)人的合法權(quán)益。但是不容忽視的問題也還存在著，試舉幾例：
（一）現(xiàn)行管理體制，只是將執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員從本院機(jī)構(gòu)和人員中單列出來，做到了組織落實和人員落實。但還未做到政治落實、思想落實、工作落實、保障落實。
1、關(guān)于政治待遇問題，有的未讓執(zhí)行局長進(jìn)院領(lǐng)導(dǎo)班子或未由副院長兼任局長。未在執(zhí)行局單獨建立黨小組或黨支部。未將執(zhí)行局長提請人大任命為執(zhí)行庭長等。
2、關(guān)于思想落實問題，有的人到了執(zhí)行局，但存在怕苦怕累，怕得罪人的思想，不安心執(zhí)行工作，要求調(diào)整到其他業(yè)務(wù)部門。
3、關(guān)于工作落實問題，有的為了達(dá)到執(zhí)行局人數(shù)與全院人數(shù)之比例，將一些不熟悉或不適合執(zhí)行工作的同志分配到執(zhí)行局，或者力量調(diào)配不當(dāng)，使這些人工作任務(wù)不落實。這就使得勤者愈累，懶者愈閑現(xiàn)象惡性循環(huán)。
4、關(guān)于保障不落實問題，主要存在于基層法院執(zhí)行工作中�；鶎臃ㄔ簣�(zhí)行工作量大、面廣、步行和乘車時間多、工效低，相對成本高，財政經(jīng)費(fèi)很難保障，導(dǎo)致當(dāng)事人負(fù)擔(dān)重。
（二）管理體制改革舉步維艱，千呼萬喚始出來，顯現(xiàn)出先天不足�，F(xiàn)在的執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革，只是執(zhí)行工作體制改革的開始，各種困難和問題嚴(yán)重存在，影響強(qiáng)制執(zhí)行的順利進(jìn)行。
1、缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的統(tǒng)一規(guī)范，應(yīng)當(dāng)盡快出臺強(qiáng)制執(zhí)行法，把全黨的意志，上升到國家的意志。
2、缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)盡快配置人民法院統(tǒng)一標(biāo)識的民事執(zhí)行警車，以及現(xiàn)代化的通訊、辦公設(shè)備。
3、缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的經(jīng)費(fèi)保障，應(yīng)當(dāng)配套出臺跨地區(qū)、跨范圍強(qiáng)制執(zhí)行的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，解決奉命參與院際協(xié)助執(zhí)行人員的一切費(fèi)用。體現(xiàn)訴訟成本的公平承擔(dān)。
（三）現(xiàn)在的強(qiáng)制執(zhí)行管理體制，基本上是依照民事訴訟法的規(guī)定設(shè)置的，與我國加入WTO的形勢相距甚遠(yuǎn)，其滯后性主要體現(xiàn)在民事主體之間的權(quán)利義務(wù)不平等。例如：
1，規(guī)定對人民代表實行民事拘留時，也要經(jīng)其同級人大常委會同意，這就使得申請人的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利絕對不平等。還有被拘留人申請復(fù)議的程序設(shè)置也太繁瑣，不便操作。
2，規(guī)定跨地區(qū)執(zhí)行拘留時，應(yīng)將被拘留人交當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)看管，這就使得決定執(zhí)行機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)脫節(jié)，被拘留人受到特殊的看和特殊的管。
3、規(guī)定追究拒不履行人民法院判決、裁定罪刑事責(zé)任，由公安機(jī)關(guān)偵查，檢察機(jī)關(guān)起訴，這就使得本已由人民法院查實了的犯罪嫌疑事實和證據(jù)，被移送到不相關(guān)的兩個機(jī)關(guān)繞了一圈，又回到原來的承辦單位。不便于對違法犯罪行為的追究，有損人民法院的權(quán)威。
為了克服當(dāng)前強(qiáng)制執(zhí)行管理體制的這些弊端，筆者建議：
一、建立全國同一的大執(zhí)行機(jī)構(gòu)，垂直管理至縣法院的執(zhí)行工作部門。執(zhí)行工作部門人財物應(yīng)有相對獨立性，以保證執(zhí)行工作的順利進(jìn)行。地方財政不足部分經(jīng)費(fèi)，由中央財政補(bǔ)足，或在收取的執(zhí)行實際支出的費(fèi)用中轉(zhuǎn)移支付。
二、基層法院執(zhí)行工作部門認(rèn)為需要上級法院執(zhí)行（即提執(zhí)）的應(yīng)在結(jié)案期限屆滿前1個月，向上級法院執(zhí)行工作部門書面報告，上級法院應(yīng)當(dāng)對是否提執(zhí)，作出明確答復(fù)。如不提執(zhí)，或者指令就近法院執(zhí)行，則應(yīng)組織周邊法院執(zhí)行力量協(xié)助執(zhí)行。提執(zhí)的案件，原執(zhí)行法院應(yīng)將執(zhí)行案件受理費(fèi)和已收的執(zhí)行費(fèi)用移交提執(zhí)的法院執(zhí)行部門。由上級法院協(xié)調(diào)周邊法院協(xié)助執(zhí)行的，原執(zhí)行法院應(yīng)將案情和執(zhí)行預(yù)案提交上級法院執(zhí)行工作部門，以便向參與協(xié)助的人員通報。在這種情況下，強(qiáng)制執(zhí)行費(fèi)用一般應(yīng)由上級法院收取，強(qiáng)制執(zhí)行實際支出的費(fèi)用，一般應(yīng)由上級法院提請同級財政從訴訟費(fèi)收入中撥付。
三、基層法院執(zhí)行工作部門中，應(yīng)設(shè)立兩個職能不同的工作機(jī)構(gòu)。以便互相配合，互相制約。一個工作機(jī)構(gòu)是執(zhí)行案件辦理人員組成的，可以由若干個“1+1”或“3+1”的單元組成。即一個執(zhí)行員和一個書記員為一個簡易程序執(zhí)行組，3個執(zhí)行員和一個書記員為一個普通程序執(zhí)行組。他們分別對執(zhí)行案件了解情況，開始做執(zhí)行工作，能自動履行的，特別是當(dāng)即清結(jié)的，可不下達(dá)執(zhí)行通知書，直接制作執(zhí)行工作筆錄，作為結(jié)案依據(jù)。如果查明有財產(chǎn)可供執(zhí)行而借故拒不履行的，應(yīng)將調(diào)查筆錄、詢問筆錄和其他證明材料，連同提請采取強(qiáng)制執(zhí)行的報告（或呈批表）交給執(zhí)行工作審查組。另一個執(zhí)行工作機(jī)構(gòu)就是執(zhí)行案件審查組，由局長和若干執(zhí)行員組成。在審查個案的時候，必須有3人以上的單數(shù)。該機(jī)構(gòu)的主要職能是審查執(zhí)行案件承辦組提交的案件，負(fù)責(zé)解決程序性和手續(xù)上的問題。如同意采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，應(yīng)即提請院長或分管院長審批。并根據(jù)院長的決定，下達(dá)執(zhí)行令和相關(guān)裁定，還要確定相應(yīng)的執(zhí)行力量，落實強(qiáng)制執(zhí)行措施。
四、亟須從法律上區(qū)分民事拘留執(zhí)行程序與刑事拘留、行政拘留的區(qū)別。明確民事拘留由人民法院執(zhí)行，不設(shè)申請復(fù)議的程序。明確規(guī)定拘留應(yīng)交執(zhí)行法院所在地公安機(jī)關(guān)看管。明確規(guī)定對人民代表、政協(xié)委員、其他知名人士等實施拘留前，應(yīng)向上級法院執(zhí)行工作部門備案，而無需經(jīng)過其所在的人大常委、政協(xié)組織和原單位同意。明確規(guī)定執(zhí)行法院在全國范圍內(nèi)均只與當(dāng)?shù)胤ㄔ喝〉寐?lián)系，不受其他行政機(jī)關(guān)和任何個人的非法干涉。明確規(guī)定跨地執(zhí)行時，事先由其同上級法院執(zhí)行工作部門協(xié)調(diào)，按協(xié)調(diào)意見，當(dāng)?shù)胤ㄔ簯?yīng)密切配合執(zhí)行法院執(zhí)行。當(dāng)?shù)胤ㄔ涸敢饨邮芪袌?zhí)行的，按委托執(zhí)行的程序辦理�？绲貓�(zhí)行不是由上級法院組織實施的，其執(zhí)行費(fèi)用由執(zhí)行法院承擔(dān)，并向被執(zhí)行人收取依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的實際支出的費(fèi)用，按被執(zhí)行人所在地法院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)計算。
五、附帶建議亟待解決由省級人民法院根據(jù)最高人民法院制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，制定切實可行的地方性訴訟費(fèi)收費(fèi)實施意見，報省級人民政府批準(zhǔn)后施行，報最高人民法院備案。訴訟費(fèi)屬于財政性收費(fèi)，主要用于辦案經(jīng)費(fèi)之不足，并部分用于老少邊窮地區(qū)法院的基本建設(shè)，取之于民，用之于民。只有在一個時期內(nèi)執(zhí)行一個較大范圍統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，才能解決當(dāng)事人負(fù)擔(dān)是否合理合法的問題。收費(fèi)問題未解決好，再好的管理體制和工作作風(fēng)也會在人民心目中大打折扣。
范 永 友
