[ 朱勛克 ]——(2003-8-7) / 已閱10279次
綜合減災(zāi)基本法立法要義
朱 勛 克
內(nèi)容提要 加強(qiáng)災(zāi)害研究，提高災(zāi)害管理水平，提升我國的綜合減災(zāi)能力是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的重要內(nèi)容。我國當(dāng)前的減災(zāi)工作并未使災(zāi)害損失從根本上得到有效控制。究其原因，除不斷出現(xiàn)新的災(zāi)種以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加大災(zāi)害的脆弱性，增加易損性外，綜合減災(zāi)工作不到位，力度不夠大是主要原因，而其中以減災(zāi)工作缺乏由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的、行之有效的制度規(guī)則為關(guān)鍵。當(dāng)務(wù)之急就是要制定減災(zāi)領(lǐng)域的“憲法”——《減輕自然災(zāi)害基本法》，依法減災(zāi)。
關(guān)鍵詞 減輕自然災(zāi)害 立法
減災(zāi)即是減輕災(zāi)害損失和不利影響。綜合減災(zāi)包括以下幾層含義：一是減災(zāi)貫穿于災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救助和災(zāi)后的恢復(fù)重建全過程；二是減災(zāi)包括各災(zāi)種的減災(zāi)；三是減災(zāi)有實(shí)體機(jī)構(gòu)實(shí)行綜合統(tǒng)一的組織管理，有完善、暢通的災(zāi)害信息共享機(jī)制和災(zāi)情評估及輔助決策系統(tǒng)。減災(zāi)立法就是要以法律規(guī)范的形式，把這一綜合災(zāi)害管理系統(tǒng)固定化、制度化，賦予其權(quán)威性和強(qiáng)制性。我國減災(zāi)法制建設(shè)相對落后。到目前為止，尚無一部全國人大或全國人大常委會制定頒布的綜合減災(zāi)的基本法律，也無國務(wù)院制定頒布的綜合減災(zāi)行政法規(guī)。相關(guān)部門頒布了一些單災(zāi)種減災(zāi)法律法規(guī)，為制定《減輕自然災(zāi)害基本法》積累了經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了條件，但是，這些法律法規(guī)因其內(nèi)容和實(shí)施上的不足和矛盾，并不能滿足綜合減災(zāi)有效的制度需求，達(dá)不到綜合減災(zāi)的目的。
早在1989年，時任國務(wù)院副總理、中國國際減災(zāi)十年委員會主任的田紀(jì)云同志指出，一定要走依法救災(zāi)的道路。1998 年國務(wù)院公布的《中華人民共和國減災(zāi)規(guī)劃（1998——2010年）》（以下稱《減災(zāi)規(guī)劃》）明確提出，“加強(qiáng)減災(zāi)法制建設(shè)，積極開展減災(zāi)立法的研究工作，健全和完善減災(zāi)法律法規(guī)體系，使減災(zāi)工作進(jìn)一步規(guī)范化和制度化”是“減災(zāi)工作的主要措施”、重要行動之一。為此，制定《減輕自然災(zāi)害基本法》，明確其作為我國減災(zāi)法制建設(shè)和減災(zāi)法律體系中的基本法的戰(zhàn)略地位，是新世紀(jì)減災(zāi)工作的首要任務(wù)之一，對實(shí)現(xiàn)依法減災(zāi)，最大可能減少災(zāi)害造成的損失和不利影響，推動國民經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。
一 法治社會必須依法減災(zāi)。
制定《減輕自然災(zāi)害基本法》，完善減災(zāi)法律法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)依法減災(zāi)是依法治國、依法行政方略在減災(zāi)工作中的具體體現(xiàn)。減災(zāi)工作是國家實(shí)施行政管理活動，進(jìn)行社會主義建設(shè)的內(nèi)容之一，是保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。因此，依照《憲法》和《立法法》的規(guī)定，加快制定我國的綜合性減災(zāi)的基本法，完善減災(zāi)法律法規(guī)體系，使災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)中救助和災(zāi)后恢復(fù)重建都有法律依據(jù)，切實(shí)維護(hù)災(zāi)民的合法權(quán)益。這是貫徹依法治國方略，建設(shè)社會主義法治國家在減災(zāi)工作中的具體體現(xiàn)和必然要求。
二 減災(zāi)立法與減災(zāi)體制改革
制定《減輕自然災(zāi)害基本法》，完善減災(zāi)法律法規(guī)體系是現(xiàn)行減災(zāi)體制革新和完善的關(guān)鍵。我國現(xiàn)行減災(zāi)體制遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前減災(zāi)形勢的發(fā)展需要，突出表現(xiàn)在，一方面，減災(zāi)管理工作零亂，不具備系統(tǒng)性，不能形成一盤棋的工作局面，政出多門，令不一致，不利于統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，綜合減災(zāi)措施得不到很好的貫徹執(zhí)行，不能實(shí)現(xiàn)減災(zāi)資源配置的最優(yōu)化和災(zāi)害損失的最小化。另一方面，減災(zāi)工作程序不規(guī)范，制度建設(shè)、組織機(jī)構(gòu)、決策系統(tǒng)、物資裝備、工作方式等落后于減災(zāi)工作的實(shí)際需要，減災(zāi)投入與產(chǎn)出不相對應(yīng)，達(dá)不到預(yù)期的減災(zāi)效果。當(dāng)前和今后全面推進(jìn)減災(zāi)工作，就是要制定《減輕自然災(zāi)害基本法》，依靠法律的權(quán)威性和強(qiáng)制力，以法律規(guī)范的形式明確減災(zāi)在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中不可忽視和不可動搖的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略地位；樹立減災(zāi)工作一盤棋的觀念和以人為本的觀念；堅(jiān)持國家主管部門、人民群眾與專業(yè)技術(shù)人員相互配合，共同減災(zāi)的原則；確立預(yù)防為主，防、抗、救、治相結(jié)合的戰(zhàn)略方針；建立中央與地方、國家各部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制；整合全社會的減災(zāi)資源，發(fā)揮其整體功效；建立健全各級減災(zāi)組織機(jī)構(gòu)，并充分發(fā)揮其減災(zāi)的積極性主動性；完善減災(zāi)工作的各種制度，建立科學(xué)的減災(zāi)決策系統(tǒng)，配置優(yōu)良的物資裝備，使減災(zāi)工作規(guī)范有序。
三 減災(zāi)立法與減災(zāi)系統(tǒng)工程建設(shè)
制定《減輕自然災(zāi)害基本法》，完善減災(zāi)法律法規(guī)體系是建設(shè)減災(zāi)系統(tǒng)工程的著眼點(diǎn)。災(zāi)害管理主要包括災(zāi)害的預(yù)防、預(yù)警、抗災(zāi)、救災(zāi)、恢復(fù)重建等，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。災(zāi)害管理是防災(zāi)減災(zāi)的最主要的手段，其目的在于防止或避免災(zāi)害的發(fā)生，一旦災(zāi)害發(fā)生，及時采取相應(yīng)行動減輕災(zāi)害所造成的損失和不利影響；災(zāi)害發(fā)生后，及時向?yàn)?zāi)民提供必要的援助，幫助災(zāi)民重建家園，恢復(fù)生產(chǎn)。加強(qiáng)減災(zāi)工作，提高災(zāi)害管理水平，就必須著眼于創(chuàng)制《減輕自然災(zāi)害基本法》，通過立法，把減災(zāi)系統(tǒng)工程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基本框架、主要內(nèi)容、對策措施等以國家基本法的方式確定下來，以期提高我國的綜合減災(zāi)能力。
《減輕自然災(zāi)害基本法》須明確：一是建立中國的防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)體系，設(shè)立一個綜合減災(zāi)機(jī)構(gòu)全面部署和領(lǐng)導(dǎo)減災(zāi)規(guī)劃和災(zāi)害的預(yù)防、救助及災(zāi)后的重建工作。二是建立跨部門的減災(zāi)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各部門間、中央與地方間、宏觀決策機(jī)構(gòu)與救災(zāi)部門間災(zāi)情信息的及時傳送與交換。三是建立中央、地方政府、社會各級固定的救災(zāi)儲備金體系，管好用好減災(zāi)經(jīng)費(fèi)；加強(qiáng)災(zāi)害保險，利用經(jīng)濟(jì)杠桿間接減災(zāi)。四是加強(qiáng)減災(zāi)工程管理，提高減災(zāi)工程的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益。五是強(qiáng)化災(zāi)害的宏觀管理，完善災(zāi)害立法，推進(jìn)減災(zāi)科學(xué)技術(shù)的研究和應(yīng)用。
四 減災(zāi)立法與減災(zāi)宣傳教育
制定《減輕自然災(zāi)害基本法》，完善減災(zāi)法律法規(guī)體系是加強(qiáng)減災(zāi)宣傳教育，提高民眾減災(zāi)意識和技能的有效途徑。加強(qiáng)減災(zāi)的宣傳與教育作為減災(zāi)系統(tǒng)工程的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是綜合減災(zāi)的應(yīng)對措施之一。因此，減災(zāi)的宣傳教育必須通過立法使之經(jīng)常化，固定化和規(guī)范化。
《減輕自然災(zāi)害基本法》法律規(guī)范必須強(qiáng)調(diào)：第一，減災(zāi)宣傳教育是要強(qiáng)化公眾對于減災(zāi)的思維模式、行為方式和應(yīng)對災(zāi)害的措施。第二，減災(zāi)的宣傳教育要傳授災(zāi)害知識，使公眾了解災(zāi)害的一般知識，如災(zāi)前征兆，災(zāi)害過程，災(zāi)害機(jī)理，災(zāi)害后果等。第三，減災(zāi)宣傳教育要使公眾意識到災(zāi)害在現(xiàn)代社會中所造成的損失和不利影響的綜合性、廣泛性和嚴(yán)重性，提高公眾積極參與減災(zāi)的意識。第四，減災(zāi)宣傳教育要傳授公眾應(yīng)對、處理災(zāi)害問題的實(shí)際技能，提高公眾的自救和互救能力。第五，各級黨政機(jī)構(gòu)要更加重視減災(zāi)工作，把減災(zāi)工作納入議事日程，特別是要預(yù)防各類重大惡性災(zāi)害事件的發(fā)生。第六，通過各種傳媒手段開展減災(zāi)宣傳教育，普及減災(zāi)知識。減災(zāi)宣傳方式要靈活，既要到達(dá)宣傳的目的，又要導(dǎo)向正確，不引起混亂。
五 減災(zāi)立法與科學(xué)減災(zāi)
制定《減輕自然災(zāi)害基本法》，完善減災(zāi)法律法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)科學(xué)減災(zāi)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的有力保證。要想在災(zāi)害面前有所作為，就必須對災(zāi)害的分布狀況、災(zāi)害的發(fā)生規(guī)律、災(zāi)害的成因和特征、災(zāi)害的危害后果、防御此類災(zāi)害發(fā)生和減輕災(zāi)害危害后果的措施等進(jìn)行深入細(xì)致的研究，走科學(xué)減災(zāi)的道路。
科學(xué)減災(zāi)，不但要有扎實(shí)的基礎(chǔ)理論研究，探索災(zāi)害的本質(zhì)及演變規(guī)律、成災(zāi)后果，而且必須提供相應(yīng)的技術(shù)支持，即防御災(zāi)害發(fā)生和減輕災(zāi)害損失的方法措施。二者缺一不可。沒有基礎(chǔ)理論研究，科學(xué)減災(zāi)就沒有思想基礎(chǔ)，不能確立其體系結(jié)構(gòu)；沒有技術(shù)支持，科學(xué)減災(zāi)就只能是紙上談兵，不能產(chǎn)生任何效益。目前，我國災(zāi)害的基礎(chǔ)理論研究較強(qiáng)，應(yīng)用技術(shù)研究相對較弱，不能滿足科學(xué)減災(zāi)的要求。因此，借助于減災(zāi)基本法，要集中減災(zāi)科研力量，加強(qiáng)減災(zāi)應(yīng)用科學(xué)研究，加速減災(zāi)科技成果轉(zhuǎn)化，使科學(xué)技術(shù)的廣泛應(yīng)用成為科學(xué)減災(zāi)的根本途徑。
六 減災(zāi)立法與創(chuàng)新
制定《減輕自然災(zāi)害基本法》，完善減災(zāi)法律法規(guī)體系為減災(zāi)從觀念到制度的創(chuàng)新提供了有利契機(jī)。減災(zāi)同樣需要理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，用創(chuàng)造性的思維方法去思考減災(zāi)問題，發(fā)揮潛能和創(chuàng)造力去實(shí)踐新思維和新方法。我國的減災(zāi)工作不能囿于既有的理論和制度，需要大膽的創(chuàng)新，并把此類創(chuàng)新用國家基本法加以規(guī)范和引導(dǎo)。第一，全面回顧我國減災(zāi)工作的歷程，從理論的高度總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，檢討減災(zāi)理論的局限和制度漏洞，為下一階段的減災(zāi)行動提供支持。第二，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息、技術(shù)，繁榮減災(zāi)理論研究，用不斷創(chuàng)新完善的理論指導(dǎo)減災(zāi)實(shí)踐。第三，集中科研力量，對減災(zāi)工作的重要環(huán)節(jié)，減災(zāi)制度存在的主要問題，以及重大災(zāi)害進(jìn)行科研攻關(guān)，力求在減災(zāi)科技上有所突破。第四，以中國加入WTO，轉(zhuǎn)變政府職能為契機(jī)，改革現(xiàn)行的災(zāi)害管理體制，理順中央與地方之間、中央政府各部門之間在防災(zāi)、備災(zāi)、救災(zāi)方面的關(guān)系，明確各自的職責(zé)權(quán)限。健全綜合減災(zāi)管理機(jī)構(gòu)，從中央到地方建立門類齊全、分工合理、管理有效的中國防災(zāi)減災(zāi)體系。第六，加強(qiáng)災(zāi)害管理人員、減災(zāi)工作人員創(chuàng)新意識和能力的培養(yǎng)，提高其決策水平、指揮水平以及防災(zāi)救災(zāi)的業(yè)務(wù)水平，尤其是應(yīng)對突發(fā)性重大災(zāi)害。
七 減災(zāi)立法與減災(zāi)全球化
制定《減輕自然災(zāi)害基本法》，完善減災(zāi)法律法規(guī)體系是減災(zāi)國際交流與合作的根本保證。減災(zāi)無國界，是“全人類共同的偉大事業(yè)，是不分地域、民族和信仰的一種人道主義行為”，是各國的共同利益，只有世界各國行動起來，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，同時充分利用國際組織，通過各種途徑，有的放矢、齊心協(xié)力才能達(dá)到減災(zāi)的目的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域化、全球化，減災(zāi)國際交流與合作日益頻繁。減災(zāi)工作由本土化向國際化的趨勢發(fā)展。
我國積極參與減災(zāi)的國際交流與合作，在技術(shù)開發(fā)、災(zāi)害管理人員培訓(xùn)等方面成績顯著，在國際減災(zāi)活動中具有重要地位。但是，WTO背景下，如何爭取更多的國際援助，規(guī)范利用國際社會的人力資源、資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等減災(zāi)資源促進(jìn)我國的減災(zāi)工作，使之與國際接軌；在減災(zāi)的國際交流與合作中，如何遵守國家外事紀(jì)律，保守國家機(jī)密和信息數(shù)據(jù)，維護(hù)我國的主權(quán)、尊嚴(yán)和安全；我國現(xiàn)行法律法規(guī)鮮有規(guī)定。因此，必須盡快制定《減輕自然災(zāi)害基本法》，完善減災(zāi)法律法規(guī)體系，使減災(zāi)的國際交流與合作有法可依，有章可循，最大限度利用國際資源推進(jìn)我國減災(zāi)工作。
此文已在《法學(xué)雜志》2002年地四期發(fā)表。
