[ 徐衛(wèi)東 ]——(2003-7-9) / 已閱24211次
法律意識是領(lǐng)導(dǎo)干部必備的基本素質(zhì)
徐衛(wèi)東
“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”是黨的十五大報告中明確提出并寫入憲法修正案、黨的十六大報告重申并強調(diào)的治國方略；十六大報告第一次提出了“發(fā)展社會主義民主，建設(shè)社會主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會的重要目標”。為了實現(xiàn)這個目標必須要求“健全民主制度，豐富民主形式，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由”；特別要著重提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念和依法辦事能力，以“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政，維護司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的嚴格實施”�？梢姟耙婪ㄖ螄�、“建設(shè)社會主義政治文明”對領(lǐng)導(dǎo)干部的基本素質(zhì)提出了新的更高的要求。本文認為，領(lǐng)導(dǎo)干部在依法治國、建設(shè)社會主義政治文明的進程中，不僅僅是貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策的黨務(wù)政務(wù)工作者，是而且應(yīng)當是國家法律工作者。因此，以現(xiàn)代法治觀念為核心的法律意識就是領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備的基本素質(zhì)。
一、在依法治國和建設(shè)社會主義政治文明條件下，必須重新全面認識領(lǐng)導(dǎo)干部的法律地位，并明確領(lǐng)導(dǎo)干部也屬于國家法律工作者。
關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的法律地位問題，是我們在依法治國建設(shè)社會主義政治文明條件下不可回避、也必須弄清的問題。本文認為，要說清領(lǐng)導(dǎo)干部的法律地位，必須首先明確領(lǐng)導(dǎo)干部這一概念。
由于領(lǐng)導(dǎo)干部在社會職業(yè)分工中的歸類，并不象工人、農(nóng)民、教師、醫(yī)生那樣獨立。因此對“領(lǐng)導(dǎo)干部”這一概念的涵義、及其包括的范圍，不僅經(jīng)常與“國家工作人員”交叉混同，而且我國法律至今沒有統(tǒng)一和明確的表述。由于我國在黨的十四大以前長期政企不分、政（府）事（業(yè)單位）不分、政（府）社（會團體）不分、黨政不分，不僅國家機關(guān)工作人員是干部，各級黨組織中有一定級別的黨務(wù)工作者當然是干部，就連事業(yè)單位中有一定級別的技術(shù)人員和行政管理者、企業(yè)中有一定級別的管理人員、甚至各類社會團體中的工作人員也是“干部”或“領(lǐng)導(dǎo)干部”。這樣不僅形成了實際生活中的以黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為中心的龐大的“干部”隊伍，而且也就形成了將那些靠國家財政撥款而獲得行政經(jīng)費的單位中的工作人員，即有國家組織人事部門管理、拿固定工資的人員，統(tǒng)稱為“干部”的觀念。
改革開放以來，由于經(jīng)濟體制改革帶來的一系列制度的建立、健全和利益關(guān)系的調(diào)整；以及政治體制改革所形成的政府職能轉(zhuǎn)換，使人們對于“干部”這一概念的認識，由模糊到今天相對清晰了。這不僅因為各類社會組織，及其各類社會職業(yè)人員，通過改革，十分明顯地改變了各自在社會中的地位，絕大多數(shù)非國家機關(guān)工作人員及非專職黨務(wù)工作者，不必再套用干部編制的行政級別，也可以體現(xiàn)自己在社會中應(yīng)有的地位，而是在逐漸恢復(fù)和建立的各級各類職稱制度中，各歸其位；而且也因為我國法律文件中對“國家工作人員”這一概念的范圍，規(guī)范得越來越明確�！邦I(lǐng)導(dǎo)干部”與“國家工作人員”在范圍上雖然有重疊交叉，但公務(wù)員制度的確立以及82憲法、97刑法中對國家工作人員概念的明確，使我們對領(lǐng)導(dǎo)干部概念的內(nèi)涵、外延也就越來越清楚了。因此本文所稱的領(lǐng)導(dǎo)干部，就是既包括依法選舉、任命或其它法定程序產(chǎn)生的，并依法執(zhí)掌國家政權(quán)的具有一定級別的國家機關(guān)工作人員；也包括中國共產(chǎn)黨各級組織中的專職黨務(wù)工作者和與我國政治體制有直接關(guān)系的社會團體（如政協(xié)、工、青、婦）中的公職人員；還包括國有大中型企業(yè)中具有公職的管理人員和專職黨務(wù)工作者。而不再包括不具有國家公職的企業(yè)管理者及事業(yè)單位和非政治性社會團體中的專業(yè)技術(shù)人員。這一點在現(xiàn)實生活中已成為不爭的實際情況。
就領(lǐng)導(dǎo)干部的法律地位而言，在十五大確立了依法治國方略后，我們就必須認識到，領(lǐng)導(dǎo)干部不僅僅是黨務(wù)政務(wù)工作者，是而且必須是國家法律工作者，雖然對此還未達成共識。十六大文件中第一次把“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”列入政治建設(shè)和政治體制改革的一項重要內(nèi)容，并提出黨要“堅持依法執(zhí)政”的命題；本人理解，這進一步強調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部在依法治國和建設(shè)社會主義政治文明過程中的“國家法律工作者”的地位和作用。
當然，本文所指領(lǐng)導(dǎo)干部所具有國家法律工作者的涵義，在社會分工中并不與專職的國家法律工作者如法官檢察官人民警察等相同，也不與社會法律工作者如律師，仲裁員等相混淆。因為按照法律規(guī)定，法官、檢察官、人民警察是專職的國家法律工作者，其法律地位是由其具體法定職權(quán)決定的；律師、仲裁員等是依法為社會提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。而黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是行使國家政權(quán)和共產(chǎn)黨執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的國家法律工作者。在依法治國和建設(shè)社會主義政治文明條件下，領(lǐng)導(dǎo)干部之所以具有國家法律工作者的身份，就是因為建設(shè)社會主義法治國家的使命，要求領(lǐng)導(dǎo)干部除了會使用行政的、經(jīng)濟的手段治理社會、管理國家以外，還必須同時學(xué)會使用法律的手段，服務(wù)于社會，依法行政，依法治國。同時，我國的法律法規(guī)規(guī)章都是領(lǐng)導(dǎo)干部直接參加制定的。所以從本質(zhì)上講，領(lǐng)導(dǎo)干部是來源于人民，代表人民行使國家立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)以及國家法律監(jiān)督權(quán)的國家法律工作者。由于領(lǐng)導(dǎo)干部身處建設(shè)社會主義法治國家各項具體工作的第一線，因此我們應(yīng)當客觀地看到，并清楚地認識領(lǐng)導(dǎo)干部的法律地位，表現(xiàn)為既具有貫徹執(zhí)行中國共產(chǎn)黨的路線方針政策的黨務(wù)政務(wù)工作者的身份，又具有依法治國、依法行政和建設(shè)社會主義政治文明的國家法律工作者的身份。
只有明確了此，才能把“發(fā)展社會主義民主，最根本的是要把矜持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”的論斷落到實處。
二、領(lǐng)導(dǎo)干部必須具有與其國家法律工作者地位相適應(yīng)的法律意識。
在依法治國和建設(shè)社會主義政治文明的進程中，領(lǐng)導(dǎo)干部在其法律地位上的雙重身份必然要求其樹立與依法治國和建設(shè)社會主義政治文明要求相符的，以及與其自身所處法律地位相稱的法律意識。從這個意義上講，法律意識必然成為與領(lǐng)導(dǎo)干部的政治素質(zhì)、思想道德素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、以及生理心理素質(zhì)等諸多基本素質(zhì)同等重要的，也是必備的基本素質(zhì)。
領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具備的法律意識從內(nèi)容上看，包括諸多方面、諸多層次。但本文認為，領(lǐng)導(dǎo)干部主要應(yīng)具備的就是現(xiàn)代法治觀念。因為現(xiàn)代法治觀念是法律意識中最重要，也是最核心的思想觀念。現(xiàn)代法治觀念內(nèi)容十分豐富，不僅與歷史上的法治觀念有嚴格的區(qū)別，而且與人治、德治觀念的本質(zhì)區(qū)別有嚴格的界定。若我國的領(lǐng)導(dǎo)干部真正具備了以現(xiàn)代法治觀念為核心的法律意識，則領(lǐng)導(dǎo)干部基本素質(zhì)的內(nèi)容就更加完整，結(jié)構(gòu)也更趨于合理。反之，不僅領(lǐng)導(dǎo)干部基本素質(zhì)的內(nèi)容不完整，結(jié)構(gòu)不合理，而且我黨確立的依法治國目標也難以實現(xiàn)。
（一）領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)樹立與人治相對立的現(xiàn)代法治觀念。
現(xiàn)代法治是一種以廣大人民利益為依據(jù)的治理國家的政治方略。在這個意義上理解現(xiàn)代法治觀念，必須區(qū)別現(xiàn)代法治觀念與人治觀念的不同。二者的對立，不是表現(xiàn)在是否承認法律運行中人的因素，或者說，不是在于認為是以法律制度為尺度，還是認為以人的意志為尺度進行國家的治理和社會管理�，F(xiàn)代法治觀念與人治觀念的界限，或稱本質(zhì)區(qū)別在于：從主體上看，治理國家和管理社會是眾人之治，還是一人或少數(shù)之治。具體表現(xiàn)在是民治，即以民眾為主體，治國治社會；還是治民；即以官吏當權(quán)者為主體管治民眾。現(xiàn)代法治觀念是民主政治的反映，即主張主權(quán)在民不在官；而人治觀念則認為治國之道是為官當權(quán)者的個人專制，官僚之治，即主權(quán)在君、在為官當政者而不在民。由于現(xiàn)代法治的依據(jù)是人民大眾的利益和意志；而人治的依據(jù)是少數(shù)為官當權(quán)者的利益和意志，因此現(xiàn)代法治觀念與人治觀念的分界線就表現(xiàn)在：當治理國家和管理社會過程中，遇到法律制度的適用貫徹，與為官當權(quán)者的利益和意志發(fā)生沖突時，現(xiàn)代法治觀念主張將法律制度的貫徹，高于與之沖突的個人意志和利益。具有現(xiàn)代法治觀念的領(lǐng)導(dǎo)干部，就敢于和善于以犧牲其個人利益為代價，來維護法律制度的尊嚴；而人治觀念則主張為維護為官當權(quán)者的利益和意志，可以變化法律制度，持人治觀念的為官當權(quán)者，可以將自己或少數(shù)人的個人利益和意志凌駕于法律制度之上，有為官當權(quán)者的特權(quán)�？梢姮F(xiàn)代法治觀念與依法治國的要求相符，而人治觀念是權(quán)力腐敗的思想根源。
由于法律制度自身具有的特性，即其要由人來制定，由人來操作運行，這也就決定了領(lǐng)導(dǎo)干部在和全國人民一起，建設(shè)社會主義法治國家的過程中，只有具備了現(xiàn)代法治觀念，才能將我黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，與依法治國的目標相統(tǒng)一。因為現(xiàn)代法治要求，“有法可依”必須以人民群眾的利益和意志為客觀依據(jù)而立法；“有法必依”要求領(lǐng)導(dǎo)干部必須帶頭做到依法辦事；“執(zhí)法必嚴”是領(lǐng)導(dǎo)干部必須率先自覺地嚴格執(zhí)法和遵從法律制度的約束；“違法必究”更是要求領(lǐng)導(dǎo)干部必須帶頭依法追究違法特權(quán)，并且要放棄和深究自身的法外特權(quán)思想，同時依法嚴厲追究并所有違法行為。只有領(lǐng)導(dǎo)干部具備了現(xiàn)代法治觀念，達到了上述要求，才能使法律制度與社會主義政治制度，經(jīng)濟制度相互協(xié)調(diào)，使依法治國的進程少一些障礙，多一些動力。
（二）領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立依法行政的觀念。
現(xiàn)代法治觀念是包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的全體社會成員的行為規(guī)范。從這個意義上講，現(xiàn)代法治的核心是依法辦事。而依法辦事對于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，因其具有國家法律工作者的身份，就表現(xiàn)為依法行政。黨的十五大以后，全國的執(zhí)法工作者和法學(xué)理論界經(jīng)過研討，已就“依法行政是依法治國的核心”這一觀點達成共識。依法行政是依法辦事這一現(xiàn)代法治的核心，在包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的國家機關(guān)工作人員行為規(guī)范中的具體表現(xiàn)。
“依法行政”產(chǎn)生于近代資本主義“三權(quán)分立”的政治體制下，為了限制專橫的行政權(quán)，行政法從諸法合體狀態(tài)中分離出來后，逐漸形成獨立的法律部門的過程中。我國沒有經(jīng)歷過典型資本主義社會，現(xiàn)在我們國家的政治體制也不是三權(quán)分立式的結(jié)構(gòu)。但是，由于我國經(jīng)歷了幾千年的封建專制的中央集權(quán)體制和幾十年計劃經(jīng)濟體制下的中央集權(quán)，因此我國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，大大缺乏強有力的法律監(jiān)督機制，存在著事實上的行政權(quán)力的無限制擴張，因而實際存在著“專橫的行政權(quán)”。所以領(lǐng)導(dǎo)干部必須清醒地認識到，我們還有長期的反對封建特權(quán)和“專橫的行政權(quán)”的重任。領(lǐng)導(dǎo)干部要確立的現(xiàn)代法治觀念，必須統(tǒng)一到“依法行政是依法治國的核心”這一觀點上來。從現(xiàn)代法治的要求上看，無論什么政治性質(zhì)的國家，在依法治國的道路上，都有依法規(guī)范其國家法律工作人員行為的問題。只有我國包括國家機關(guān)工作人員在內(nèi)的全體領(lǐng)導(dǎo)干部，真正具備了依法執(zhí)政的觀念和能力，并且其依法辦事的行為不僅受到國家機關(guān)之間、黨政之間、上下級之間的相互制約，也受到公開的社會監(jiān)督和違法后法律制裁的約束，我們國家才有現(xiàn)代法治可言。我國的領(lǐng)導(dǎo)干部若只知“教育”群眾如何依法辦事，而自己不樹立現(xiàn)代法治觀念，不具備依法嚴格約束自己、依法行政和依法執(zhí)政的意識和能力，則我國的依法治國和建設(shè)社會主義政治文明就只能停留在空洞政治口號水上。
（三）領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)樹立依法為國家進行法律服務(wù)以及承擔相應(yīng)法律責任的觀念。
現(xiàn)代法治最終表現(xiàn)為一種符合現(xiàn)代社會文明的法律秩序，法律秩序是法律規(guī)范施行和適用的結(jié)果。從這個角度看，領(lǐng)導(dǎo)干部必須認識到，自己在社會主義法治建設(shè)中的一個重要使命，是在自身樹立現(xiàn)代法治觀念的基礎(chǔ)上，依法行使職權(quán)，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益（即維護和實現(xiàn)最廣大人民的根本利益），承擔相應(yīng)的法律責任，使社會生活各個方面都能形成有序化的狀態(tài)，即形成社會主義法治國家的法律秩序。在此過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部還必須同時具備依法為國家服務(wù)的法律意識。因為按現(xiàn)代法治的要求，每個社會成員和社會組織，都依法享有自己的權(quán)利，依法履行自己的義務(wù)和承擔相應(yīng)的責任。而權(quán)利的實現(xiàn)，義務(wù)的履行，責任的承擔，必須有依法制約公共權(quán)力的法律秩序。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部必須認識到自己在職務(wù)行為中行使的公共權(quán)力，是凝結(jié)著全體人民公意的憲法和法律賦予的。領(lǐng)導(dǎo)干部行使公共權(quán)力的行為，也必須有法律上的界限，不能是無限的，更不能公權(quán)私用，以權(quán)壓法，以言代法。領(lǐng)導(dǎo)干部必須明確自己手中執(zhí)掌的公共權(quán)力，不僅僅是治理國家，調(diào)控社會的工具，而且更是服務(wù)社會，保護每個社會成員享有自己權(quán)利的手段之一。領(lǐng)導(dǎo)干部不僅是依法行使公共權(quán)力的國家管理者，而且是依法辦事的社會服務(wù)者，和與其職權(quán)相應(yīng)的法律責任的承擔者。我國的各級領(lǐng)導(dǎo)干部只有具備了與上述現(xiàn)代法治要求相一致的法律意識，我國社會主義法律秩序的形成才有希望。
三、領(lǐng)導(dǎo)干部樹立與其法律地位相適應(yīng)的法律意識，是個長期的系統(tǒng)的，也是艱苦的主觀世界改造的過程。
依法治國和建設(shè)社會主義政治文明是一項偉大的系統(tǒng)工程，不僅包括政治、法律制度的建設(shè)，政治、經(jīng)濟領(lǐng)域相應(yīng)的革命性變革，更要包括意識形態(tài)領(lǐng)域的變革。因為，從古今中外社會變革時期，當權(quán)者觀念意識的轉(zhuǎn)變對社會意識的影響，尤其是對社會制度的反作用所形成的經(jīng)驗教訓(xùn)看，進行社會變革的系統(tǒng)工程中，只注重制度建設(shè)，不注重意識形態(tài)領(lǐng)域的建設(shè)是不行的。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部在依法治國和建設(shè)社會主義政治文明這一大目標的要求下，必須注重主觀世界的改造，積極樹立與我黨全心全意為人民服務(wù)宗旨相一致的現(xiàn)代法治思想。只有這樣，法律意識才能逐漸成為領(lǐng)導(dǎo)干部必備的基本素質(zhì)之一，把“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”的目標才有可能實現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)干部要在以下幾方面做出努力：
1、向鄧小平同志學(xué)習(xí)樹立公民意識。鄧小平同志曾多次強調(diào)：我是一個中國公民，這為我國領(lǐng)導(dǎo)干部樹立了榜樣。作為具有黨務(wù)政務(wù)和國家法律工作者雙重身份的領(lǐng)導(dǎo)干部，只有具備了“我是中國公民”這樣最基本的法律意識，才能擺脫因職務(wù)、地位等政治的、官場的特殊性所形成的不平等觀念的束縛；才能將上述民主政治、依法行政、依法服務(wù)和承擔法律責任等觀念，統(tǒng)一在現(xiàn)代法治的基本原則：“公民在法律面前一律平等”之上；也才能具備“善于把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”的思想基礎(chǔ)。
2、要加強法學(xué)基本理論知識的學(xué)習(xí)，弄清自身的雙重身份所帶來的行使公權(quán)力和享有私權(quán)利的法律上的限制。領(lǐng)導(dǎo)干部只有真正懂得了自己作為國家法律工作者，在職務(wù)行為中行使的公權(quán)力，不僅是憲法和法律賦予的，而且是有限的；這種限制不僅是公權(quán)力之間的相互制約，更是社會主義民主建設(shè)中公民權(quán)利對公權(quán)力的監(jiān)督；這種限制尤其對領(lǐng)導(dǎo)干部個人作為普通公民的私權(quán)利的享有和其在行使公權(quán)力過程中嚴格加以限制，才能使領(lǐng)導(dǎo)干部真正做到依法辦事依法行政，不謀私利。
3、領(lǐng)導(dǎo)干部必須從思想上明確，在依法治國和建設(shè)社會主義政治文明過程中，社會主義政治責任與法律責任的一致性。目前我國大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責任感是很強的，但是由于歷史的原因，領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是長期做黨務(wù)工作的同志，幾乎沒有想到，依法治國和建設(shè)社會主義政治文明所要求的法律責任與我黨的宗旨所確立的政治責任在本質(zhì)上是一致的。甚至有不少人，頭腦中只有政治責任意識，而沒有法律責任意識。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部只有樹立了與依法治國方略相一致的法律責任意識，才能真正完善自身的基本素質(zhì)，也才能為完成依法治國和建設(shè)社會主義政治文明的使命做好充分的準備。
綜上本文認為，領(lǐng)導(dǎo)干部在我國建設(shè)社會主義法治國家和建設(shè)社會主義政治文明過程中，應(yīng)當屬于與其職務(wù)職權(quán)相應(yīng)的國家法律工作者，因此必須具備以現(xiàn)代法治為核心的法律意識和依法辦事的能力。只有這樣，領(lǐng)導(dǎo)干部才能對全社會發(fā)揮出應(yīng)有的示范、帶頭作用，從而為促進全社會成員法律意識的提高，為實現(xiàn)依法治國和建設(shè)社會主義政治文明提供必要的條件。
