[ 李園春 ]——(2003-7-4) / 已閱15573次
審視抗擊非典的轉(zhuǎn)變過(guò)程的思考
李園春
今年以來(lái)，非典（傳染性非典型肺炎的簡(jiǎn)稱。世界衛(wèi)生組織確定為嚴(yán)重急性呼吸道綜合癥，即SARS）疫情的發(fā)生和蔓延，暴露出我國(guó)在處置重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件等方面的機(jī)制不健全，防治工作在一段時(shí)間內(nèi)有些被動(dòng)。在很快意識(shí)到這一疫情的挑戰(zhàn)性之后，政府迅速果斷地采取了一系列措施，開(kāi)始由被動(dòng)應(yīng)戰(zhàn)轉(zhuǎn)為主動(dòng)應(yīng)戰(zhàn)；由“內(nèi)外有別”的信息模式轉(zhuǎn)到“及時(shí)、公開(kāi)、透明”的信息模式；由衛(wèi)生部門的防疫工作轉(zhuǎn)到各級(jí)政府的“當(dāng)務(wù)之急”、“重中之重”；由內(nèi)部的方式控制局勢(shì)轉(zhuǎn)到依法運(yùn)作的機(jī)制。如今，中國(guó)非典疫情高峰已經(jīng)過(guò)去。我們?cè)賮?lái)審視抗擊非典危機(jī)中的轉(zhuǎn)變過(guò)程，有很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)值得我們特別珍惜的。
一、抗擊非典的轉(zhuǎn)變過(guò)程
（一）建立責(zé)任體系、官員問(wèn)責(zé)制與部門防疫到政府重中之重的轉(zhuǎn)變。
非典疫情的發(fā)生和蔓延，與一些政府部門和地方官員不盡職責(zé)密切相關(guān)。也暴露出干部人事制度和責(zé)任體系的明顯缺陷。改革開(kāi)放以來(lái)，政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的職能，一直把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的社會(huì)政治穩(wěn)定當(dāng)作核心政策目標(biāo)，在干部人事制度方面，選拔使用考核領(lǐng)導(dǎo)過(guò)于看重GDP等政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，較少重視對(duì)其在公共事務(wù)管理、解決公共問(wèn)題、提供公共服務(wù)方面的能力水平和實(shí)際成效的考核。一旦發(fā)生傳染病等公共問(wèn)題，政府和地方官員的本能反應(yīng)是為了不影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、不影響旅游、商務(wù)活動(dòng)，盡量淡化處理。有的甚至將疫情等同于轄區(qū)內(nèi)“重大事故”，惟恐考核被“一票否決”，對(duì)疫情隱瞞不報(bào)。加上我國(guó)已制定的《戒嚴(yán)法》、《傳染病防治法》、《防震減災(zāi)法》等多部緊急狀態(tài)法律對(duì)緊急狀態(tài)下特定責(zé)任人肩負(fù)的法律責(zé)任規(guī)定得比較原則，不夠具體，對(duì)于這些負(fù)責(zé)人的責(zé)任追究規(guī)定得也很籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。這種過(guò)于抽象、籠統(tǒng)的法律規(guī)定對(duì)于緊急突發(fā)事件中擔(dān)負(fù)重要職責(zé)的特定人群沒(méi)有起到很好的約束作用和激勵(lì)作用。這種責(zé)任體系方面的缺陷和政府部門、地方官員的行為及態(tài)度，使得各方面無(wú)法及時(shí)全面地了解疫情，從而失去了控制非典的最佳時(shí)機(jī)。
在意識(shí)到這些危害之后，黨中央、國(guó)務(wù)院采取了果斷的措施。建立集中統(tǒng)一，分級(jí)負(fù)責(zé)，任務(wù)明晰的責(zé)任體系。4月23日，國(guó)務(wù)院成立了由吳儀副總理為總指揮的防治非典型肺炎指揮部，統(tǒng)一指揮，協(xié)調(diào)全國(guó)非典的防治工作，并加大了對(duì)失職官員的責(zé)任追究力度。繼張文康、孟學(xué)農(nóng)去職開(kāi)高官問(wèn)責(zé)制之先例，在不到一個(gè)月的時(shí)間，全國(guó)已有120多名中央和地方官員因防治非典不力而受到撤職或黨政紀(jì)處罰。在這種鐵腕手段的高壓下，各級(jí)官員如履薄冰、如臨深淵，有的以慣用的工作方式，給自己也給他人立下軍令狀，有的甚至將確保零指標(biāo)與官員職務(wù)掛鉤來(lái)作為硬指令下達(dá)，從而采取了一些具有較強(qiáng)恣意性的、人治化嚴(yán)重的緊急對(duì)抗手段。
但是，客觀地說(shuō)，這種首次在突發(fā)災(zāi)害事件中，就同一問(wèn)題連續(xù)地、大范圍地處分失職官員。對(duì)于抗擊非典由衛(wèi)生部門的防疫工作到各級(jí)政府和“當(dāng)務(wù)之急”、“重中之重”的轉(zhuǎn)變起到極為重要的作用。各級(jí)組織指揮、職能機(jī)構(gòu)得以高效運(yùn)作，政府采取一系列政策措施得以貫徹落實(shí)，為抗擊非典提供了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和組織保證。
（二）日?qǐng)?bào)告疫情、零報(bào)告制度與信息內(nèi)外有別到及時(shí)公開(kāi)透明的轉(zhuǎn)變。
在非典疫情始發(fā)階段，政府害怕社會(huì)會(huì)恐慌，沒(méi)有及時(shí)發(fā)出有關(guān)疫情的真實(shí)信息，也沒(méi)有讓新聞媒體及時(shí)報(bào)道有關(guān)信息，對(duì)一個(gè)可能導(dǎo)致國(guó)際影響的傳染病，也沒(méi)有及時(shí)向國(guó)際組織傳播疫情消息。反而反復(fù)強(qiáng)調(diào)全國(guó)各地疫情得到了有效控制，旅行和商務(wù)活動(dòng)都是安全的。由于未能迅速掌握疫情真實(shí)情況，做好疫病預(yù)防、控制和治療工作，導(dǎo)致了疫情的進(jìn)一步失控和各種謠言四起，加重了人們心底的疑慮，對(duì)政府有關(guān)疫情的公開(kāi)信息的信任產(chǎn)生了動(dòng)搖，政府的公信力受到嚴(yán)重的影響。直至疫情引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛注意，西方主流媒體密集型地對(duì)中國(guó)進(jìn)行大量負(fù)面報(bào)道，對(duì)中國(guó)政府的工作不足之處予以夸張性的報(bào)道和惡意指責(zé)，直接對(duì)我國(guó)政治體制進(jìn)行誣蔑性攻擊，非典問(wèn)題演變成了變相的國(guó)際“制裁”。對(duì)我國(guó)政府公信力和國(guó)際形象的負(fù)面影響不亞于一場(chǎng)“軟戰(zhàn)爭(zhēng)”。
4月20日，衛(wèi)生部常務(wù)副部長(zhǎng)高強(qiáng)在記者招待會(huì)上第一次承認(rèn)中國(guó)有漏報(bào)疫情問(wèn)題。同時(shí)對(duì)衛(wèi)生部和北京市進(jìn)行了批評(píng)。宣布自4月21日起，將疫情由過(guò)去的五日一報(bào)改為一日一報(bào)。所有的醫(yī)院，包括軍隊(duì)醫(yī)院都要對(duì)非典病例進(jìn)行報(bào)告，地方政府對(duì)非典病例實(shí)行日?qǐng)?bào)告和零報(bào)告制度，政府統(tǒng)計(jì)非典病例完全公開(kāi)和透明。這樣一方面滿足了國(guó)際組織的需要，另一方面也讓民眾了解疫情的真實(shí)情況。政府這種由“內(nèi)外有別”向“及時(shí)、公開(kāi)、透明”轉(zhuǎn)變的信息模式，非但沒(méi)有引起群眾的恐慌，造成社會(huì)的不穩(wěn)定，反而讓流言和謠言的傳播缺少空間和動(dòng)力，在最大程度上解除了人們可能發(fā)生的恐慌心理，提高了人們的承受能力。政府的公信力得以空前的提高。政府制定的政策和采取的一系列防治非典的措施得到了公眾的廣泛支持、積極參與條件的配合，增強(qiáng)了全社會(huì)抗擊非典的信心，形成了上下一心、眾志成城、抗擊非典的局面，為抗擊非典提供了強(qiáng)有力的社會(huì)基礎(chǔ)和力量保證。
（三）23天一部法規(guī)與內(nèi)部控制向依法運(yùn)作機(jī)制的轉(zhuǎn)變。
2002年11月廣東省佛山市出現(xiàn)第一例非典病例，并在廣東蔓延之后，又相繼在包括北京在內(nèi)的一些城市和地區(qū)蔓延，也暴露出我國(guó)傳染病防治工作中法律體系的不足。由于對(duì)非典缺乏認(rèn)識(shí)，加上一些醫(yī)務(wù)人員缺乏必要的傳染病防范的法律意識(shí)和相關(guān)知識(shí)， 一些非典患者沒(méi)有得到及時(shí)有效的診斷和治療，更沒(méi)有采取嚴(yán)格的隔離措施，導(dǎo)致了包括醫(yī)務(wù)人員在內(nèi)的大范圍的交叉感染。反映出我國(guó)傳染病防治第一道防線的薄弱。在2003年3月底之前，非典傳染實(shí)際上已經(jīng)變成了全國(guó)性的問(wèn)題了，雖然說(shuō)各級(jí)政府可以直接采取法律手段控制此次疫情，可惜的是此次傳染病是新病種，而與之相關(guān)的很多法律規(guī)定又不利于新病種的控制。根據(jù)1989年制定的《傳染病防治法》，只有國(guó)務(wù)院和衛(wèi)生部可以增加新的傳染病種，而國(guó)務(wù)院和衛(wèi)生部不可能輕易地根據(jù)地方疫情依法增加新的傳染病，這使得地方政府在發(fā)現(xiàn)非典疫情后，只能參照傳染病防治法進(jìn)行防治，在選擇政策方案，采取的直接政策手段等方面權(quán)力受到很大限制。對(duì)非典的調(diào)查、控制和治療等，基本上還是地方性的問(wèn)題。各地政府和有關(guān)的部門為減少人員聚集，遏制非典的擴(kuò)散，相繼出臺(tái)了一些地方法規(guī)或行政措施，這些應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的行政措施規(guī)定的立法層次較低，種類五花八門，缺乏可操作性，只能依靠公眾的理解和支持運(yùn)作。這種以內(nèi)部的方式來(lái)控制局勢(shì)的傳統(tǒng)機(jī)制很快就失靈了。由于疫情越來(lái)越嚴(yán)重，4月1日，吳儀視察中國(guó)疾病預(yù)防控制中心，第一次在公開(kāi)場(chǎng)合提出應(yīng)急機(jī)制建議的問(wèn)題。4月8日，衛(wèi)生部以通知形式將非典列為法定傳染病。4月23日，國(guó)務(wù)院的常務(wù)會(huì)議也決定將非典列為法定傳染病，依法進(jìn)行管理。4月14日，溫家寶總理在國(guó)務(wù)院第四次常務(wù)會(huì)議上同意建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制。次日，國(guó)務(wù)院法制辦緊急部署法規(guī)起草工作。5月12日《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》正式頒布實(shí)施。這是新中國(guó)成立以來(lái)出臺(tái)速度最快的一部法規(guī)，只用了23天時(shí)間。5月14日，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合公布了《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》�！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的制定和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)一步納入法制化軌道，也標(biāo)志著我國(guó)處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制進(jìn)一步完善。防治非典實(shí)現(xiàn)了由內(nèi)部控制的傳統(tǒng)機(jī)制向依法運(yùn)作機(jī)制的轉(zhuǎn)變。
（四）SARS病原之爭(zhēng)與非典科研由短期應(yīng)急向中長(zhǎng)期科研以及公共衛(wèi)生、科研能力建設(shè)的轉(zhuǎn)變。
突如其來(lái)的非典疫情，在考驗(yàn)各級(jí)政府和官員應(yīng)對(duì)危機(jī)的科學(xué)決策能力，考驗(yàn)我國(guó)衛(wèi)生防疫機(jī)制應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，考驗(yàn)每個(gè)公民應(yīng)對(duì)危機(jī)的科學(xué)、理性的態(tài)度和責(zé)任感的同時(shí)，也考驗(yàn)著我國(guó)科學(xué)界應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的科研能力。自非典疫情出現(xiàn)之后，伴隨有關(guān)非典科研的種種進(jìn)展，人們對(duì)非典這一新發(fā)疫病認(rèn)識(shí)上的種種不足，現(xiàn)有科研體系的種種弊端也就漸漸顯露出來(lái)。
從中國(guó)工程院院士、呼吸病專家鐘南山收治第一例“怪病”，繼而逐個(gè)排除炭疽、鼠疫、禽流感等病因，將“怪病”首次命名為“非典型肺炎”，就開(kāi)始了查找非典病原體和追根溯源的探究以及研制防治疫病的藥物。2月18日，國(guó)家疾病中心宣布了中國(guó)疾病預(yù)防控制中心病毒學(xué)首席研究員、中國(guó)工程院院士洪濤關(guān)于非典病原為衣原體的發(fā)現(xiàn)。對(duì)此鐘南山提出反對(duì)意見(jiàn)，并最終確認(rèn)非典的病原為冠狀病毒。3月15日，世界衛(wèi)生組織將這種首先在廣東發(fā)現(xiàn)的疾病改稱為嚴(yán)重急性呼吸系統(tǒng)綜合癥（Severe Acute Respiratory Syndrome），英文縮寫SARS。4月16日，該組織又宣布了引起非典的病原體找到了，是一種變種的冠狀病毒。從而宣告了SARS病原之爭(zhēng)落下帷幕。
為了從根本上阻斷SARS的傳播鏈條，在非典防治中占主動(dòng)地位，深圳與香港聯(lián)手，成立了聯(lián)合攻關(guān)小組開(kāi)展了對(duì)SARS病毒的追本溯源的研究。4月13日，科技部決定以最快的速度籌措2000萬(wàn)元863計(jì)劃應(yīng)急研究經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)投在特異性治療藥物和抗體篩選、診斷試劑和疫苗的研制、致病機(jī)理的研究等方面，希望通過(guò)流行病學(xué)、免疫學(xué)、分子生物學(xué)等技術(shù)和手段，探明病因及發(fā)病機(jī)理，指導(dǎo)臨床治療；研究快速檢測(cè)方法，協(xié)助臨床早期診斷。中科院北京基因組研究所暨華大基因研究中心與軍事醫(yī)學(xué)科學(xué)院微生物流行病研究所的科研人員繼4月16日破譯了SARS病毒的全基因組序列之后，又于4月19日研制出非典快速診斷技術(shù)—酶聯(lián)免疫吸附法試劑。全國(guó)其他科研單位也相繼有非典科研成果問(wèn)世�？茖W(xué)技術(shù)作為第一生產(chǎn)力，為有效控制非典的蔓延，并最終取得抗擊非典的勝利贏得了時(shí)間，創(chuàng)造了條件。
非常遺憾的是，此次國(guó)內(nèi)非典科研工作也走向了兩個(gè)極端，由一開(kāi)始條快分割、各自為戰(zhàn)，到后來(lái)的成果公開(kāi)、免費(fèi)共享。其結(jié)果是中國(guó)科學(xué)家在世界的SARS研究中打了敗仗。加拿大和美國(guó)的科研人員搶先于我們公布了SARS病毒的全基因組序測(cè)序結(jié)果，并發(fā)表了研究論文。產(chǎn)生這種結(jié)局的原因不在于我國(guó)科研技術(shù)，科研設(shè)備甚至科研理論的落后，而在于我國(guó)科研制度存在的缺乏突發(fā)事件科研應(yīng)對(duì)機(jī)制；沒(méi)有統(tǒng)一的科研體系，各科研單位還是條塊分割、各自為政、各自為戰(zhàn)；國(guó)有科研機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期養(yǎng)成著“等米下鍋”傳統(tǒng)習(xí)慣，保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特征等諸多弊端。而另一方面，在大災(zāi)面前，為了集思廣益，形成合力，共同對(duì)付重大疫情，早時(shí)找到最佳的治療和預(yù)防辦法。國(guó)內(nèi)的非典研究成果又是公開(kāi)的、共享的，從未有與專利聯(lián)系在一起，知識(shí)產(chǎn)權(quán)意識(shí)談化。也幫助了國(guó)外的某些機(jī)構(gòu)節(jié)省下大量的初期研究費(fèi)用，大大地提高了藥物的研究速度，使得國(guó)外的機(jī)構(gòu)搶先對(duì)已經(jīng)取得的非典研究成果申請(qǐng)專利。
5月29日，北京非典報(bào)告病例首次降至個(gè)位數(shù)，僅為9人。全國(guó)防治非典指揮部科技攻關(guān)組也宣布，以臨床救治、防護(hù)與預(yù)防措施應(yīng)急科技攻關(guān)為重點(diǎn)的第一階段工作已經(jīng)結(jié)束，并取得一系列進(jìn)展。至此，我國(guó)非典科技攻關(guān)工作重心正由應(yīng)急部署，全面啟動(dòng)轉(zhuǎn)為協(xié)調(diào)督導(dǎo)，重點(diǎn)突破；從短期應(yīng)急轉(zhuǎn)為中長(zhǎng)期科研以及公共衛(wèi)生、科研能力建設(shè)。
6月2日，內(nèi)地非典確認(rèn)病例首次零報(bào)告。但人類對(duì)非典病毒的特性、傳染規(guī)律還沒(méi)有完全研究清楚�？茖W(xué)家到現(xiàn)在還沒(méi)有研發(fā)出可以防治非典的特效藥物和疫苗。世界衛(wèi)生組織坦言：“非典是21世紀(jì)第一種嚴(yán)重而容易傳染的新疾病，對(duì)這種疾病，我們所知相當(dāng)不足，也極度迷惑”。研究人員認(rèn)為非典病毒的生存能力，傳染能力以及傳染途徑都大大超過(guò)人們的原先估計(jì)。冷靜看待目前取得的階段性成績(jī)，心勁不松，警惕不懈、斗志不減，不為疫情一時(shí)一地被控制的表象所麻痹。抗擊非典的各項(xiàng)工作還在繼續(xù)，非典科研任重道遠(yuǎn)。
二、審視抗擊非典轉(zhuǎn)變過(guò)程的思考
思考一：最近十多年里，政府行為開(kāi)始實(shí)現(xiàn)法制化，但依法行政機(jī)制還不健全，各級(jí)政府及其部門的事權(quán)并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，沒(méi)有完善的行政法，各方面法制意識(shí)又差，政府機(jī)關(guān)及其官員的職責(zé)十分模糊，人們不知道依照法律應(yīng)該要求官員做些什么，政府官員也不清楚自己的職責(zé)所在。在應(yīng)急狀態(tài)下，一旦權(quán)限沖突，沒(méi)有很好的解決機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。使得控制非典的運(yùn)作一時(shí)出現(xiàn)紊亂無(wú)序，導(dǎo)致了最初的貽誤戰(zhàn)機(jī)。在實(shí)行嚴(yán)厲的官員問(wèn)責(zé)制和中央政府硬性行政命令的高壓下，在那此習(xí)慣于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和行政命令的依賴和等待的政府官員中，便出現(xiàn)了軍令狀和“唯零指標(biāo)”現(xiàn)象，一些并無(wú)法律依據(jù)的嚴(yán)重侵犯公民權(quán)利的措施也就應(yīng)運(yùn)而生，顯示出政策的僵化和非科學(xué)性、非理性色彩，也體現(xiàn)了現(xiàn)有法律對(duì)政府官員的約束的不可靠性。實(shí)際上，在沒(méi)有搞清疫情的發(fā)展規(guī)律，特別是沒(méi)有弄清SARS的發(fā)病機(jī)理的時(shí)候，立軍令狀與唯零指標(biāo)同樣是一種不負(fù)責(zé)任的迷信意識(shí)，是一種權(quán)力意志的迷信，將權(quán)力擺在科學(xué)的對(duì)立面的行為。遺憾的是，這種貌似悲壯，實(shí)則涉嫌作秀的行為不僅有著深厚的土壤，而且頗受推崇，在安全生產(chǎn)、在綜合治理、在搶險(xiǎn)救災(zāi)、在反腐倡廉、以至在這次抗擊非典都是如此。
思考二：改革開(kāi)放以來(lái)，各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，一直把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的社會(huì)政治穩(wěn)定當(dāng)作核心政策目標(biāo)。政府權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域下放了很多，中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸形成了基礎(chǔ)性的企業(yè)家力量和基礎(chǔ)性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，積累了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。但在社會(huì)領(lǐng)域，在公共問(wèn)題、公共服務(wù)和公共事務(wù)管理方面又高度集權(quán)，基層社會(huì)和政府自主治理的結(jié)構(gòu)雖有發(fā)育，但運(yùn)作空間、成長(zhǎng)水平非常有限，公共衛(wèi)生事業(yè)、教育、就業(yè)、社會(huì)保障等“公共”企業(yè)家成長(zhǎng)環(huán)境不良，使得地方政府在面臨緊急公共問(wèn)題時(shí)，缺少幫手，失去控制當(dāng)?shù)鼐o急公共問(wèn)題的最佳時(shí)機(jī)。事實(shí)上，在這個(gè)高度關(guān)聯(lián)的社會(huì)里，任何一方面的變化都會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，單純以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，追求GDP的增長(zhǎng)未必就會(huì)直接帶來(lái)人民生活的改善。畢竟以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心并非政府目的，真正的目的是改善民眾生活。經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共服務(wù)是共同服務(wù)于改善人民生活水平這個(gè)最高目的的。因此，要改變那種對(duì)政府和官員的績(jī)效只關(guān)注當(dāng)?shù)氐腉DP，而把公共服務(wù)等方面放在次要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和傳統(tǒng)習(xí)慣，使得政府盡快完成從“管理”到“服務(wù)”的職能轉(zhuǎn)變，把工作中心轉(zhuǎn)移到公共事務(wù)管理、解決公共問(wèn)題、提供公共服務(wù)方面來(lái)。必須改革公共安全事務(wù)以條為主的體制，把部分決策權(quán)下放到以塊為主的地方政府手中。政府權(quán)力要在社會(huì)領(lǐng)域里松綁放權(quán)，給社會(huì)組織結(jié)構(gòu)發(fā)育以重要空間，給NGO（非政府組織）等社會(huì)組織和“公共”企業(yè)家的發(fā)揮作用提供更多機(jī)會(huì)。
思考三：最近若干年，政府政務(wù)信息開(kāi)始透明化運(yùn)作，但因力度不夠，經(jīng)驗(yàn)不足，信息管理體制同開(kāi)放社會(huì)的建設(shè)要求有嚴(yán)重的不相適應(yīng)性，政策選擇往往在開(kāi)放信息還是控制信息之間徘徊。至于控制還是開(kāi)放，則取決于政府官員的感覺(jué)，公開(kāi)的內(nèi)容往往按行政部門的需要來(lái)進(jìn)行。傳統(tǒng)的將公開(kāi)信息視同于新聞宣傳的做法根深蒂固，把重大社會(huì)事件和突發(fā)事件的披露，納入到傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)的管理范圍中，以宣傳管理方式來(lái)左右信息的發(fā)布，只以對(duì)自己是否有利作為是否發(fā)布信息的標(biāo)準(zhǔn)。就非典問(wèn)題來(lái)說(shuō)，開(kāi)始時(shí)控制信息，信息的缺失和不對(duì)稱反而使流言四起，公眾恐慌，導(dǎo)致失控。當(dāng)政府如實(shí)公布疫情，宣傳其嚴(yán)重性和有效隔離措施之后，百姓在瞬間驚恐之后，對(duì)政府為抗擊非典作出的每項(xiàng)決策都在無(wú)條件地配合，同政府保持一致的行動(dòng)，對(duì)防止非典擴(kuò)散起著相當(dāng)關(guān)鍵的作用。由此證明，政府信息公開(kāi)的程度與公民對(duì)政府的信任是成正比例的。政府要加強(qiáng)信用體系建設(shè)，提升公信力，必須在掌握全面準(zhǔn)確信息的基礎(chǔ)上，履行公開(kāi)信息、披露真相的特殊義務(wù)。在第一時(shí)間公布信息，信息公開(kāi)、透明、真實(shí)是穩(wěn)定人心，贏取民心的重要手段，也是樹(shù)立高效、透明和負(fù)責(zé)政府形象的有力之舉。同時(shí)，在信息化世界里作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，已經(jīng)加入了WTO，在信息公開(kāi)上與世界接軌，必須遵守WTO的公開(kāi)性原則、透明度原則等世界游戲規(guī)則和交往規(guī)范，特別是公共安全問(wèn)題，不僅我國(guó)公民有知情權(quán)，在同一地球村的世界公民也同樣有知情權(quán)。遺憾的是，我國(guó)的公共信息法制建設(shè)嚴(yán)重滯后，知情權(quán)尚未寫進(jìn)我國(guó)相關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)，既或是正在起草的《政府信息公開(kāi)條例》也因其法律位階的限制，不能給人大、法院、檢察院設(shè)立公開(kāi)信息的義務(wù)，在信息公開(kāi)的范圍上受到限制，仍有許多問(wèn)題無(wú)法規(guī)定和解決。因此僅有條例是不夠的，應(yīng)當(dāng)上升為法律。
思考四：此次抗擊非典，從國(guó)務(wù)院、中央各部委到地方各級(jí)政府先后采取了各種緊急對(duì)抗措施預(yù)防和遏制疫情的蔓延，民眾也予以自覺(jué)遵守和配合。這些措施故然對(duì)于預(yù)防和控制疫情起到明顯的效果，但我們絕不能僅以客觀效果來(lái)評(píng)價(jià)政府的行政行為的恰當(dāng)性，這當(dāng)中的很多措施對(duì)公民的人身自由、住宅不受侵犯等憲法權(quán)利都有所轉(zhuǎn)移和限制，對(duì)社會(huì)的正常秩序重新予以調(diào)整，涉及方方面面的法律問(wèn)題，有的甚至涉嫌執(zhí)法違法。雖然說(shuō)，國(guó)務(wù)院繼將非典列為我國(guó)法定傳染病依法進(jìn)行管理之后，又緊急制定出臺(tái)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，為有效預(yù)防、及時(shí)控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害，建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機(jī)制提供了法律依據(jù)，表明了政府部門已經(jīng)將部分緊急狀態(tài)的處理納入法治的軌道。但是，抗擊非典所暴露的是我國(guó)緊急狀態(tài)立法的滯后導(dǎo)致了應(yīng)急系統(tǒng)的不完善。由于在緊急狀態(tài)下，原有的和諧的憲法秩序受到威脅甚至已經(jīng)被破壞，公民的生命、財(cái)產(chǎn)和各種自由遭到了重大威脅，死亡和動(dòng)蕩是這種狀態(tài)下社會(huì)的經(jīng)常現(xiàn)象。憲法對(duì)于緊急狀態(tài)下的國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利分配采取了不同于正常狀態(tài)的方式。具體而言，緊急狀態(tài)需要權(quán)力高度集中行使，能夠迅速做出反應(yīng)并下達(dá)命令，而公民基本權(quán)利的行使則受到多重限制，社會(huì)資源必須隨時(shí)聽(tīng)從權(quán)力的調(diào)遣。因此，作為一種滿足應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)危險(xiǎn)需要的對(duì)國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利予以分配的緊急狀態(tài)法律的立法權(quán)限和法律位階都不是《條例》所能及的。為了應(yīng)對(duì)以后還會(huì)出現(xiàn)的種種緊急狀態(tài)，國(guó)家必須在修改憲法的相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，盡快制定一部緊急狀態(tài)法，使緊急狀態(tài)中國(guó)家權(quán)力的分配和公民權(quán)利限制獲得憲法和法律依據(jù)，防止緊急權(quán)的濫用甚至惡用。
思考五：以科學(xué)的精神面對(duì)非典的挑戰(zhàn)，尊重科學(xué)規(guī)律，堅(jiān)持科學(xué)精神、科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)決策、科學(xué)導(dǎo)向，是此次抗擊非典的成功之處。在應(yīng)對(duì)突發(fā)性的、可能對(duì)社會(huì)造成較大危害的各種危機(jī)時(shí)，堅(jiān)持科學(xué)態(tài)度，充分發(fā)揮專家的作用，這是由危機(jī)涉及領(lǐng)域的復(fù)雜性、專業(yè)性所決定的。在很多情況下，地震專家、氣象專家、生化專家、水利專家、醫(yī)學(xué)專家、軍事專家以及別的方面的各種專家的作用，是其他人所難以替代的。從這個(gè)意義上說(shuō)：科學(xué)技術(shù)是克服危機(jī)的第一勝數(shù)。但是，政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)上體現(xiàn)出來(lái)的科學(xué)精神不僅于此，能否依靠科學(xué)決策，引導(dǎo)民眾以科學(xué)的態(tài)度對(duì)待疾病，以科學(xué)的方法提高自我保護(hù)能力也是至關(guān)重要的。就此次抗擊非典而言，在疫情初發(fā)階段，尚未查清非典的病原為何的情況下，便在網(wǎng)上和報(bào)紙上推出專家介紹板蘭根、熏醋可以預(yù)防非典，引起了一場(chǎng)搶購(gòu)風(fēng)波。之后，又是一條被廣泛引用之后已被證實(shí)為謊言的關(guān)于“北京西域區(qū)發(fā)現(xiàn)了3只可能感染非典的狗”的報(bào)道，引起了北京的“犬慌”，迅即在全國(guó)很多城市掀起了整治寵物的高潮，一些政府相繼出臺(tái)了關(guān)于捕殺無(wú)證犬和禁止有證犬出入公共場(chǎng)所的規(guī)定。這種輕信謠言不負(fù)責(zé)任的打貓殺狗的荒唐行為，反映出政府決策有悖于科學(xué)的盲目性和隨意性，不僅無(wú)助于防治非典，而且還影響了政府形象。緊接著，有關(guān)SARS病毒很有可能來(lái)自果子貍等野生動(dòng)物的研究報(bào)告，又使果子貍遭到了滅頂之災(zāi)。有鑒于此，我國(guó)又?jǐn)M修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》，將對(duì)禁食野味作出明確的法律規(guī)定。這種矯枉過(guò)正籠統(tǒng)地規(guī)定禁食野生動(dòng)物，又很有可能會(huì)人為地破壞生物鏈，造成某種動(dòng)物的泛濫。因此，在反思抗擊非典的所暴露出來(lái)的中國(guó)科研制度的弊端，提出改革中國(guó)科研制度，建立能適應(yīng)市場(chǎng)挑戰(zhàn)，順應(yīng)世界科研發(fā)展及應(yīng)對(duì)科研危機(jī)的機(jī)制的時(shí)候，我們也不要忘記科學(xué)是一種實(shí)事求是的精神，我們的政府及官員乃至整個(gè)社會(huì)都需要有一個(gè)崇尚科學(xué)理性，追求科學(xué)公正的良好氛圍，這就是既不盲從，也不偏聽(tīng)，更不利用一些冠以“科學(xué)”之名來(lái)實(shí)現(xiàn)某種瞞天過(guò)海、文過(guò)飾非、誤導(dǎo)公眾的意圖。在抗擊非典如此，在政府的規(guī)劃決策以及其他一切事務(wù)中，都應(yīng)如此。這也許才是最具有實(shí)際和深遠(yuǎn)意義的。
二00三年六月十日
作者系泉州市公安局油城分局副局長(zhǎng)、
福建省警察學(xué)會(huì)第二屆特邀研究員
