[ 李金良 ]——(2003-6-18) / 已閱22904次
兩委會矛盾的法理學(xué)分析
李金良 云南大學(xué)法學(xué)院
摘要: 村民自治制度二十世紀(jì)八十年代在全國逐漸實行,村委會直選后村支部與村委會的矛盾日漸突出,影響了村民自治的發(fā)展。村兩委的矛盾在本質(zhì)上權(quán)利與權(quán)力的沖突，因此要建立村政運(yùn)行的新模式，徹底解決兩委矛盾。
關(guān)鍵詞：村民自治、兩委關(guān)系、法理分析
村民委員會自治運(yùn)動已在 中國大地上如火如荼地展開，從1988年《中華人民共和國村民委員會組織發(fā)》（以下簡稱《村組織法》）試行以來，我國的直接民主進(jìn)程也在農(nóng)村展開。村民自治運(yùn)動因而對我國的方方面面產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。有學(xué)者認(rèn)為它可能導(dǎo)致我國政治運(yùn)行方式的整體的變化，而且也引起了國際社會的重視。也有人把它譽(yù)為我國農(nóng)民的三大創(chuàng)造之一。（另兩大創(chuàng)造為家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）。但由于農(nóng)村直接民主的實行也引發(fā)了許多問題，其中最敏感的一個就是黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的關(guān)系問題。在實踐層面表現(xiàn)為村兩委（村支部與村委會）的沖突問題，在現(xiàn)階段表現(xiàn)得非常尖銳。
一、兩委矛盾的歷史
其實兩委的關(guān)系問題并非在現(xiàn)在才出現(xiàn)，早在我國人民公社解體以后，為填補(bǔ)農(nóng)村的權(quán)力真空及無政府狀態(tài)，農(nóng)民自發(fā)地組織了村民委員會實行自我管理，并既而被我國1982年憲法所確認(rèn)成為1982憲法的一大特色，也正式確立了村民委員會的性質(zhì)及其法律地位。而黨的支部在農(nóng)村的建立可以追溯至革命根據(jù)地時期。因此可以說黨支部在農(nóng)村發(fā)展的歷史遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于村委會。但由于過去我國黨政不分的體制及片面地強(qiáng)調(diào)黨對人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，農(nóng)村實際上的權(quán)力中心只有黨支部，而沒有另外的組織。撤社建鄉(xiāng)以后，村委會漸漸發(fā)展起來。實際上在農(nóng)村出現(xiàn)了兩個領(lǐng)導(dǎo)中心。在村委會取得法律地位特別是在1998年《村民委員會組織法》<以下簡稱村組法>實行后，村民直選得以確立，兩委關(guān)系問題隨即出現(xiàn)，可以說兩委關(guān)系問題是我國層層民主發(fā)展的產(chǎn)物，也是黨政分離在農(nóng)村引發(fā)的必然結(jié)果。關(guān)系問題早在黨支部在農(nóng)村建立起來那天就為兩委關(guān)系問題產(chǎn)生埋下了伏筆。而由于強(qiáng)調(diào)黨對一切的領(lǐng)導(dǎo)把問題掩蓋起來。也是政權(quán)從全能主義到后全能主義 轉(zhuǎn)變過程中的必然產(chǎn)物。由于兩委問題長期沒有解決好，引發(fā)了許多其他問題，如村內(nèi)耗嚴(yán)重，農(nóng)民的權(quán)利沒有很好的保障，黨的政策無法真正落實及黨的權(quán)威在農(nóng)村下降等，村民的民主權(quán)利被虛置等等。因此
解決好兩委關(guān)系問題關(guān)系著農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系著村治的健康發(fā)展及黨的領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)。
二、兩委關(guān)系問題的表現(xiàn)及實質(zhì)分析
我國《村組法》第二條規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事物和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)糾紛，協(xié)助維護(hù)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等主要職責(zé)。而《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條第二款規(guī)定:“村黨支部討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題.需由村民委員會村民會議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的事情，由村民委員會村民會議回集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定。” 兩者在條文上明顯地存在矛盾：一是重要問題與涉及村民利益問題交叉；二是由于農(nóng)村的現(xiàn)狀導(dǎo)致農(nóng)村的事務(wù)錯綜復(fù)雜難以區(qū)分重要與非重要問題，導(dǎo)致黨支部與村委會在許多問題上擁有同樣的決定權(quán)，權(quán)責(zé)不分明。而在實踐層面則表現(xiàn)為村主任與村支書的矛盾。在許多重大問題上兩者都有發(fā)言權(quán)，且兩者的權(quán)力都有合法的來源。村主任的權(quán)力來源于村民選舉，具有很強(qiáng)的合法性，而村支書的權(quán)力來源主要是由于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨的法律地位決定的及歷史傳統(tǒng)（長期以來村支書都是唯一的權(quán)力中心）和是上級黨委的認(rèn)可。因此其合法性也不容質(zhì)疑，并得到了民眾的認(rèn)可。因此村主任和村支書分庭抗衡導(dǎo)致
了矛盾的激化。有的學(xué)者把兩委矛盾分為個人間矛盾、組織間矛盾和權(quán)力間矛盾。個人間的矛盾是由于村支書和村主任在性格、作風(fēng)等方面的不同引起的，組織間的矛盾是職權(quán)不明存在重合引起的，而權(quán)力間的矛盾則是政權(quán)與治權(quán)的關(guān)系，也是國家與農(nóng)民間關(guān)系緊張的表現(xiàn)。
也有人認(rèn)為兩委矛盾只是由于黨委在新的形勢下工作方法的落后和村運(yùn)作不成熟引起的。由于村民直選村委后，黨支部失去了過去一直以來直接插手村具體事物的途徑和合法性而不知如何實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的恐慌狀態(tài)。村委由村民直接選舉產(chǎn)生，認(rèn)為自身的合法性來源于民眾，而不需要黨的領(lǐng)導(dǎo)，出現(xiàn)了“村委直選，支部靠邊；村委領(lǐng)導(dǎo)，支部放倒”的現(xiàn)象。
要把握兩委矛盾的實質(zhì)，我們有必要從兩委所體現(xiàn)出的性質(zhì)及其職權(quán)上來考察。從村民自治的發(fā)展歷程看，村民自治是農(nóng)民自己發(fā)明的自我管理，自我教育，自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，村民委員會辦理本村的公共事物和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)糾紛，協(xié)助維護(hù)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。因此其職能主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)職能和關(guān)于切身利益的安全、健康及文化教育等。從現(xiàn)實情況分析，農(nóng)民希望選出的村委會能抵制國家的不合理分派，替村民說話，也就是希望村委會起到保護(hù)人的角色 。歷史上由于科舉制度的廢止，能起保護(hù)者角色的士紳階層也隨之消失，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的開始形成，農(nóng)村精英的流失，導(dǎo)致國家與鄉(xiāng)村之間的屏障的消失 。農(nóng)民的保護(hù)責(zé)任無人承擔(dān)，而導(dǎo)致國家權(quán)力的滲入，可以說村民自治是農(nóng)民在尋找保護(hù)人的過程向過去的復(fù)歸。這一點可以從農(nóng)民的生存?zhèn)惱砩系玫津炞C。斯哥特認(rèn)為農(nóng)民在長期的惡劣生存條件下形成自己的經(jīng)濟(jì)倫理 ，那就是“活下去”，除此之外，別無他圖。農(nóng)民的利益訴求也就表現(xiàn)為一種特殊的要求，得到生存安全的訴求，也就是說農(nóng)民利益訴求表現(xiàn)為低水平的利益防衛(wèi)。就是對正�；緳�(quán)利的保護(hù)。從實際調(diào)查看，村民要求選出的村委能帶領(lǐng)他們致富，這也表現(xiàn)出選舉的動機(jī)來
源于利益的追求。因此可以說村民自治是在農(nóng)民追求一種保守型利益時發(fā)明的。村委會也寄托著農(nóng)民想通過它實現(xiàn)自己的基本的經(jīng)濟(jì)的安全權(quán)利及生存?zhèn)惱淼南Ｍ�，村委會是農(nóng)民權(quán)利的體現(xiàn)者和主張者。而對這些基本權(quán)利的威脅可能來自強(qiáng)大的官僚國家。
黨的基層工作組織條例規(guī)定黨支部是中國共產(chǎn)黨的基層組織，要貫徹黨的路線、方針、政策及實現(xiàn)黨對農(nóng)民的領(lǐng)導(dǎo)，幫助農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，實現(xiàn)國家政權(quán)對農(nóng)民的控制，使之在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序穩(wěn)定發(fā)展，也就是實現(xiàn)國家對鄉(xiāng)村的整合。中國共產(chǎn)黨是中國先進(jìn)的黨，執(zhí)政為民，從它誕生以來就堅持為人民服務(wù)的宗旨。因此黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民的長遠(yuǎn)利益，國家的整體利益是一致的。但由于我國是后發(fā)型的國家，需要在很短的時間內(nèi)實現(xiàn)現(xiàn)代化，因此在發(fā)展過程中有可能在一定時間一定范圍內(nèi)為了國家的發(fā)展整體的長遠(yuǎn)利益，有可能犧牲一部分人的局部利益，而導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定和階層的分化。在這種壓力型體制下，國家不得不加強(qiáng)對社會的控制。黨委的權(quán)力就是體現(xiàn)為一定的國家控制權(quán)力，從國家政權(quán)本身的性質(zhì)看它也是一種擴(kuò)張性的權(quán)力。也有學(xué)者指出鄉(xiāng)村自治是一種國家政權(quán)重建的方式。因此黨支部所體現(xiàn)的其實是一種權(quán)力。
權(quán)利英文表示為right，按照〈〈布萊克韋爾政治百科全書〉〉的定義：“① 描述一種制度安排,其中利益得到法律保護(hù),選擇具有法律效力、商品和機(jī)遇在保障的基礎(chǔ)上提供給個人。②表達(dá)一種正當(dāng)合理的要求。即上述制度安排依法建立并得到維護(hù)尊重，權(quán)利似乎突出地代表了個人主義價值，我們在權(quán)利被認(rèn)為是在嚴(yán)肅保障個人或人們的一些利益具有重要意義時才論及它們�！币虼撕袡�(quán)益、主張、給他所應(yīng)得之意。在西方往往與自由這一概念相聯(lián)系,也就是我們通常所說沒有自由便沒有權(quán)利，更沒有利益。而權(quán)利的主體一般表現(xiàn)為個人或組織，它是人民在與國家權(quán)力斗爭中從國家權(quán)力那里獲得的，因此從一開始權(quán)利就是與權(quán)力相對立的，一直與權(quán)力進(jìn)行斗爭，進(jìn)而擴(kuò)大了權(quán)利的范圍。因此它具有個體性、保守性（消極被動性）、防御性。權(quán)力呢，英文表示為power、authority，〈〈布萊克韋爾政治百科全書〉〉的定義：“權(quán)力在最低限度上講是指一個行為或機(jī)構(gòu)影響其它行為者或機(jī)構(gòu)的態(tài)度和行為的能力，霍布斯把權(quán)力定義為一種因果關(guān)系，是一種主動出擊的‘行動者’和被動的承受對象之間的因果關(guān)系，韋伯把權(quán)力定義為在社會交往中一個行為者把自己的意志強(qiáng)加在其它行動者之上的一種可能性”。含有控制、權(quán)威、擴(kuò)張之意。它是歷史的
產(chǎn)物，是階級斗爭的產(chǎn)物。馬克思經(jīng)典作家認(rèn)為權(quán)力是國家所有的，是統(tǒng)治階級通過國家進(jìn)行管理控制社會的手段。因此它一開始就帶有控制性、擴(kuò)張性和權(quán)威性、主動性。
在封建社會和資本主義社會，權(quán)力是地主階級和資產(chǎn)階級對大眾進(jìn)行空壓榨的手段，是少數(shù)人享有的特權(quán)。權(quán)利則是大眾與權(quán)力斗爭的產(chǎn)物，因此在階級對立的社會中，權(quán)利和權(quán)力是對立的，不可調(diào)和的。一部權(quán)利發(fā)展史也就是一部人民與權(quán)力的斗爭史。大眾在與神權(quán)、皇權(quán)的斗爭中慢慢解放了自己，贏得了權(quán)利。在我國人民民主專政的社會主義國家，消滅了階級差別，人民享有了管理國家的權(quán)利，因此國家權(quán)力也就轉(zhuǎn)化為人民大眾管理自己事務(wù)，實現(xiàn)人民大眾整體利益的工具。權(quán)利與權(quán)力的對立由于階級差別的消失，人民整體長遠(yuǎn)利益的一致而消失。但是由于我國正處在全面建設(shè)現(xiàn)代化的時期，國家為了長遠(yuǎn)利益而對各個個體的利益進(jìn)行整合。在整合過程難免損害一部分人的局部利益，但這也是不可避免的。另外，在權(quán)力運(yùn)行過程中，如果沒有很好的監(jiān)督制衡手段，它自身仍舊回墮落為損害人民權(quán)利的暴政、暴力，也是由于它本身的擴(kuò)張性、控制性決定的。也就是說在農(nóng)村權(quán)利與權(quán)力的沖突在一定范圍內(nèi)，一定時間內(nèi)是存在的，也是不可回避的。村支部與村委會的矛盾在一定程度上也體現(xiàn)為權(quán)力和權(quán)利的沖突。
三、 構(gòu)建新的農(nóng)村政治運(yùn)行模式，調(diào)和權(quán)利與權(quán)力的沖突
權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)利導(dǎo)致絕對的腐敗，要調(diào)和村委會與村支部的矛盾，則需要重構(gòu)農(nóng)村政治的運(yùn)行模式。我國農(nóng)村政治運(yùn)行的參與者有主要三個：村委會、村支部與村民會議。筆者所構(gòu)建的三者的適當(dāng)關(guān)系可以用下圖表示：
相互制衡
村委會 村支部
合作
監(jiān) 監(jiān)
督 督
村民會議
從圖中可以看出，村委會與村支部要同時對村民會議負(fù)責(zé)，接受村民會議的監(jiān)督，村委會與村支部兩者之間是制衡與合作的關(guān)系。村委會與村支部兩者之間通過制衡和合作達(dá)到制衡權(quán)力與限制權(quán)利濫用的目的。因此我不贊成村委會或者村支部一肩挑，這只能導(dǎo)致權(quán)力腐敗和對權(quán)利的損害，在現(xiàn)實中更可能導(dǎo)致支書角色的不明。村民會議對村委會的監(jiān)督比較容易實現(xiàn)。難的是村民對村支部的監(jiān)督。因為村支部是黨的基層組織，按照法律和黨章的規(guī)定，對村支部的監(jiān)督權(quán)只能由黨員和上級黨委來行使，但沒有自下而上的監(jiān)督是不完善的，也是無力的。要實現(xiàn)村民對村支部的監(jiān)督，山西河曲的“兩票制”不失為一種可行的手段，但仍需完善。本人認(rèn)為更為有效的辦法是建立村委會和村支部兩者的聯(lián)席會議共同對村民負(fù)責(zé) ，
涉及村民利益的重大問題村兩委班子共同協(xié)商作出決議，在協(xié)商過程中兩者各自發(fā)揮主動性地位平等 共同對村民會議負(fù)責(zé)，這需要要重新修改法律、黨章和在時間中探索，從制度上確立村民對黨政聯(lián)席的監(jiān)督，如可以在村民自治章程中明確。這并沒有消除黨的領(lǐng)導(dǎo)的可能性，因為如果按照“三個代表”的要求黨支部全心全意為村民服務(wù)，帶領(lǐng)群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)，切身為村民著想黨的權(quán)威自然回樹立起來，黨的領(lǐng)導(dǎo)也自然能實現(xiàn)。若不然即使口頭上天天強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，利用強(qiáng)制手段讓村民服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的權(quán)威最終也不可能實現(xiàn)，反而會削弱。
村支部和村委會的職權(quán)不明也是兩委之間沖突的重要誘因，因此有必要在制度層面明確劃分，做到不在其位，不謀其政，各司其責(zé)與分工配合，如可以采用村規(guī)民約等手段健全職責(zé)劃分。
另外要提高黨員素質(zhì)與開創(chuàng)黨支部領(lǐng)導(dǎo)的新局面，創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式與方法，黨要適應(yīng)村民直選的形勢，農(nóng)村黨組織的權(quán)威要通過民眾的確認(rèn)，能不能得到群眾的挑選與承認(rèn)是新時期黨評價黨員素質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)必須要通過切實地為人民謀利益，身體力行“三個代表”才能建立其“合法性。”
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