[ 惲黎明 ]——(2003-5-30) / 已閱29797次
行政權(quán)、公民權(quán)與行政相對人權(quán)利關(guān)系重解
惲黎明*
[內(nèi)容提要] 公民權(quán)與行政相對人權(quán)利間有許多地方要明晰。對兩者在行政法學(xué)研究中的位置也應(yīng)明確擺放。公民權(quán)與行政相對人權(quán)利在淵源上有聯(lián)系，在外延上有交叉。通過對兩者概念、特性、關(guān)系的解析，從而擺脫行政權(quán)——公民權(quán)的認(rèn)知模式，確立行政權(quán)——行政相對人權(quán)利在行政法學(xué)研究中的主流認(rèn)知模式。
[關(guān)鍵詞] 公民權(quán) 行政相對人權(quán)利
公民權(quán)與行政相對人權(quán)利，兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別。明確兩者之間的概念、特征，是深入研究行政法的基礎(chǔ)理論，科學(xué)構(gòu)建我國行政法學(xué)理論體系的有益探索。本文試作探討。
一
對公民權(quán)概念進(jìn)行界定,必須明確公民的內(nèi)涵與外延。從語義學(xué)角度分析,“公民權(quán)”一詞是偏正結(jié)構(gòu)，“公民”是限定“權(quán)”的。公民權(quán)是公民的權(quán)。“公民”本意是“屬于城邦的人”或組成城邦的人，顯然這是一個(gè)既超越血緣關(guān)系又超越王權(quán)專制的帶來某中普遍性的法律資格概念。公民身份意味著公民權(quán)利。1而現(xiàn)在公民是指具有某個(gè)國家的國籍，并根據(jù)這個(gè)國家的憲法和法律享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的自然人�？梢姽袷菢�(gòu)成國家的個(gè)體，法人等組織只能是公民功能的延伸。所以公民權(quán)也只能涵蓋個(gè)體所具有的權(quán)利而不包括法人等組織所享有的權(quán)利。
“公民權(quán)指‘公民的權(quán)利’，它與‘法人的權(quán)利’，‘外國人的權(quán)利’等概念相對應(yīng)”。2“公民權(quán)是指一國公民依法享有政治，經(jīng)濟(jì)，文化，社會(huì)等各方面的權(quán)利�！�3這種分析得出公民權(quán)是公民權(quán)利的簡稱，公民權(quán)利可分為公民基本權(quán)利和公民一般權(quán)利，公民實(shí)體性權(quán)利和公民程序性權(quán)利。其中公民基本權(quán)利是由一國根本法（憲法）來確認(rèn)的，其他的公民權(quán)利在一國法律體系中予以詳細(xì)規(guī)定。必須指出的是：根據(jù)權(quán)利推定理論，相對公民而言，”法無明文規(guī)定即自由”。因此，公民權(quán)利要比我們想象得更加豐富。
為了更加全面，準(zhǔn)確地理解公民權(quán)，我們必須對公民權(quán)(rights of citizens)與人權(quán)(Rights of Man)做出一定的區(qū)分：“在歷史上，公民權(quán)概念的出現(xiàn)早于人權(quán)，但現(xiàn)代憲法里的公民權(quán)在理論上都是以人權(quán)為道德依據(jù)的。因?yàn)椋鳛楝F(xiàn)代公民權(quán)之法律依據(jù)的現(xiàn)代憲法是以人權(quán)原理為根據(jù)的，而且現(xiàn)代政治權(quán)力，法律行為在理論上都要依循人權(quán)原理。從這種意義上講，公民權(quán)是人權(quán)在法律上的表現(xiàn)，人權(quán)是公民權(quán)的道德根據(jù)，憲法則是公民權(quán)的法律根據(jù)。不過，公民權(quán)并不能取代或等同于人權(quán)。因?yàn)�，在效力上，公民�?quán)作為法定權(quán)利的特定決定了它有可能被政治權(quán)威通過法定程序在實(shí)在法意義上合法地加以改變，取消或使之束于高閣，甚至直接違背人權(quán)；而人權(quán)則無論是否得到立法的認(rèn)可都應(yīng)該為每個(gè)人所享有，對它的不承認(rèn)或否定在道德法的意義上屬于非法。在內(nèi)容上，任何公民權(quán)都只能是人權(quán)字法律上近似的，不完全的表現(xiàn)，這是因?yàn)椋环矫�，任何社�?huì)只能在現(xiàn)實(shí)條件允許的范圍內(nèi)通過公民權(quán)來促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)人權(quán)。不是所有的人權(quán)都規(guī)定為法律上的公民權(quán)，同時(shí)，由于公民權(quán)里有某些技術(shù)性，派生性或從屬性的權(quán)利形式，也不是所有的公民權(quán)都可以直接還原為人權(quán)；另一方面，人權(quán)概念本身往往因價(jià)值概念，學(xué)術(shù)主張和政治立場的不同而多變，而公民權(quán)的內(nèi)容則相對
穩(wěn)定。另外，諸如不具備某國公民資格的外國人和本國兒童應(yīng)該享有的某些權(quán)利，是公民權(quán)概念無以囊括的。鑒于此，我們可以說，作為道德權(quán)利，人權(quán)只有表現(xiàn)為社會(huì)（國內(nèi)社會(huì)和國際社會(huì)）權(quán)利，才會(huì)取得實(shí)效；作為法定權(quán)利，公民權(quán)利只有以人權(quán)為根據(jù)，才能保持其
道德上的正當(dāng)性并增強(qiáng)其適用效力�！�4
至于聯(lián)合國1948年通過的《世界人權(quán)宣言》以公民自由的基本權(quán)利(第1~20條)，政治上的基本權(quán)利(第21條)，經(jīng)濟(jì)的,社會(huì)的,文化的基本權(quán)利(第22~27條)為內(nèi)容就是對公民權(quán)的規(guī)范和豐富，1966年和1977年先后通過的《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》5和關(guān)于人權(quán)新概念的決議案。1977年聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)強(qiáng)調(diào)發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)的決議案就是公民權(quán)發(fā)展的明證。所有這些表明公民權(quán)的豐富與人權(quán)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)是分不開的。
由上分析，公民權(quán)與人權(quán)的關(guān)系可以視作為法定權(quán)利與道德權(quán)利的關(guān)系，人權(quán)的外延要大于公民權(quán)。
二
行政相對人權(quán)利和行政權(quán)均屬于行政法學(xué)理論體系中的核心概念。“行政相對人權(quán)利的概念與現(xiàn)代意義的行政法密切相聯(lián)。可以說將其與行政權(quán)相提并論是現(xiàn)代意義行政法的功績�！�6那么，行政相對人權(quán)利如何定義呢？筆者認(rèn)為可作如下定義：行政相對人權(quán)利是一國法律體系內(nèi)規(guī)定的公民所享有的權(quán)利，在行政管理領(lǐng)域中的反映，由一般公民，法人，社會(huì)團(tuán)體及處于行政相對人身份的國家組織等享有并行使的權(quán)利。7對這一概念的把握，應(yīng)從以下幾點(diǎn)予以著手：
首先，從權(quán)利淵源上講，行政相對人權(quán)利是公民一方在以行政相對人身份出現(xiàn)時(shí)所具有的權(quán)利。它是對公民等一方所享有權(quán)利的另一種理解。當(dāng)然這是最為原初的狀態(tài)，由于社會(huì)發(fā)展，出現(xiàn)了眾多形態(tài)的法律主體，如：企業(yè)法人、事業(yè)法人、合伙。它們所享有的權(quán)利可以從公民所享有的權(quán)利中引申出來。
其次，行政相對人權(quán)利是在行政管理活動(dòng)中發(fā)生作用的權(quán)利。行政法只調(diào)整一定范圍內(nèi)的社會(huì)關(guān)系，這個(gè)范圍就是行政活動(dòng)的范圍，行政法規(guī)定著這一范圍內(nèi)行政主體與行政相對人之間的權(quán)利義務(wù)。換言之，行政相對人的權(quán)利也就是在這個(gè)范圍內(nèi)行使的權(quán)利。公民、法人和其他組織的許多權(quán)利只能在行政活動(dòng)范圍內(nèi)行使，不可能在民事活動(dòng)等其他領(lǐng)域內(nèi)行使，而只有在行政活動(dòng)范圍中行使的權(quán)利，才是行政相對人的權(quán)利。行政管理活動(dòng)即為行政權(quán)的行使過程�！坝捎谛姓顒�(dòng)是行政權(quán)力的運(yùn)用過程，而不是公民全部活動(dòng)的過程，公民的所有權(quán)利就不能是行政相對人權(quán)利，因而行政相對人權(quán)利是有限的�！�8
行政相對人的可分為個(gè)人和組織，這些主體在行政管理中所享有權(quán)利的范圍，內(nèi)容，數(shù)量大致相同的。9但自然人與組織之間，不同組織之間的差別也應(yīng)進(jìn)行關(guān)注。這種關(guān)注是對法
律主體間權(quán)利義務(wù)差別的尊重。從而掌握準(zhǔn)確信息，使得行政法學(xué)這門應(yīng)用法學(xué)學(xué)科更具有指導(dǎo)實(shí)踐的功用。例如，本國公民與外國人，本國法人與外國法人，根據(jù)入世的有關(guān)承諾，有關(guān)部門出臺了一系列準(zhǔn)許外資機(jī)構(gòu)進(jìn)入中國市場的法律法規(guī)和文件，標(biāo)志著中國的經(jīng)濟(jì)政策已開始向深層次的“國民待遇”方向展開。但是必須研究他們之間的對策差異，我們承認(rèn)他們之間的差別是為了更好地實(shí)行國民待遇，而非厚此薄彼，更不應(yīng)厚彼薄此。10
還有公司與合伙，大企業(yè)與小企業(yè)，尤其對民營企業(yè)的支持。改革開放20多年來，民營企業(yè)獲得了前所未有的大發(fā)展，今后還將迎來嶄新的發(fā)展機(jī)遇期。但值得注意的是，到現(xiàn)在為止我們還沒有一個(gè)專門對民營企業(yè)的市場準(zhǔn)入政策。民營企業(yè)準(zhǔn)入領(lǐng)域究竟有哪些？準(zhǔn)入條件是什么？給民營企業(yè)劃一個(gè)清晰的“圈”，應(yīng)使民營投資做到目標(biāo)明確、有的放矢。要突破以往那種所謂“戰(zhàn)略性”、“公益性”等籠統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)劃分，只要是競爭性、贏利性領(lǐng)域，特別是民營企業(yè)普遍關(guān)注的金融、保險(xiǎn)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等，都應(yīng)該降低準(zhǔn)入條件，對民營企業(yè)的開放。
只有加強(qiáng)對市場主體不平等現(xiàn)實(shí)的關(guān)注，才能制定出合理的，相對正義的政策。以上對行政相對人所涉主體的差別性的強(qiáng)調(diào)，主要是為了說明在行政活動(dòng)領(lǐng)域，公民權(quán)的表述力度，寬度均顯不足，公民權(quán)這一概念不能是行政相對人權(quán)利的簡稱，也不能對其進(jìn)行替換。11
三
公民權(quán)與行政相對人權(quán)利的內(nèi)涵與外延已逐漸清晰，兩者不存在包容關(guān)系。公民權(quán)表面上要大于行政相對人權(quán)利。但正如以上分析的，公民權(quán)不包括法人，其他社會(huì)團(tuán)體，無國籍人和外國人的權(quán)利。
根據(jù)國家職能的分工，一般分為立法，司法，行政三部分。公民在三種職能體系中均享有權(quán)利，這種權(quán)利均可稱為公民權(quán)利。而行政相對人權(quán)利僅限于個(gè)人與組織在行政管理領(lǐng)域中所享有的權(quán)利。由此整個(gè)法律體系規(guī)定的公民權(quán)利與行政法規(guī)定的公民所享有的權(quán)利是整體權(quán)利與部分權(quán)利的關(guān)系。
引起認(rèn)識混亂的主因在于對以下四對關(guān)系的不明確。筆者將對國家權(quán)力－公民權(quán)（利）；國家權(quán)力－行政相對人權(quán)利；行政權(quán)－行政相對人權(quán)利；行政權(quán)－公民權(quán)（利）四組關(guān)系式作分析。
國家權(quán)力——公民權(quán)（利）
從權(quán)力來源說，國家權(quán)力來自公民的賦予，公民權(quán)利是國家權(quán)力來源正當(dāng)性的根源所在。國家權(quán)力與公民權(quán)利的界分是社會(huì)整體利益的兩個(gè)方面即個(gè)體利益與公共利益相區(qū)分的法律表現(xiàn)。公民權(quán)利與國家權(quán)力界限不明，意味著利益主體不明，意味著存在利益歸屬關(guān)系模糊的灰色區(qū)域�，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中出現(xiàn)這種情況時(shí)，公民和國家分別對這一灰色區(qū)域的實(shí)際控制范圍通�？偸怯蓪�(shí)際的力量對比關(guān)系決定。因此，可以肯定，這種發(fā)生在代表公共利益的主體和代表個(gè)體利益的主體之間的利益爭奪必然是非程序化是，不論其結(jié)果如何，都會(huì)造成對法治的破壞，從而損害預(yù)設(shè)的憲政秩序。所以，公民權(quán)利與國家權(quán)力的嚴(yán)格界分實(shí)質(zhì)上是社會(huì)個(gè)體利益與公共利益的界分。
國家權(quán)力——行政相對人權(quán)利
兩者之間的直接聯(lián)系不明顯，主要是行政相對人權(quán)利對應(yīng)的是行政領(lǐng)域，與國家的立法，司法職能不相關(guān)，故此二者在邏輯上不相對應(yīng)。
行政權(quán)——行政相對人權(quán)利
行政權(quán)與行政相對人權(quán)利的關(guān)系是行政法所要調(diào)整是核心矛盾。只有正確處理行政權(quán)與行政相對人權(quán)利的相互關(guān)系，合理設(shè)定行政主體和相對人的權(quán)利義務(wù)，在行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系中，使兩者處于動(dòng)態(tài)的平衡，才是依法治國，構(gòu)建我國行政法律體系的關(guān)鍵之所在。對行政權(quán)與行政相對人權(quán)利作出較為全面論述是羅豪才與崔卓蘭二位教授所合寫的論文。12
行政權(quán)——公民權(quán)
“行政機(jī)關(guān)與公民的關(guān)系在本質(zhì)上屬于憲法性問題，它是國家與公民的一個(gè)側(cè)面，因而必須通過一個(gè)更廣闊的視角審視這一社會(huì)關(guān)系�！�13故而筆者認(rèn)為在行政法學(xué)領(lǐng)域,行政權(quán)相
對應(yīng)的是行政相對人權(quán)利。公民權(quán)則應(yīng)對應(yīng)國家權(quán)力。若行政權(quán)與公民權(quán)利相對出現(xiàn)則更應(yīng)限于憲法性論域，以免造成法律術(shù)語使用上的混亂。
許多作者常把行政相對人權(quán)利簡稱為公民權(quán)，這種便于行文的處理似可以理解，但這種術(shù)語上的替換更多的是追求形式上的和諧與簡潔，而忽視了法律術(shù)語的特定內(nèi)涵及術(shù)語使用上的準(zhǔn)確性，嚴(yán)肅性。14
行政權(quán)——公民權(quán)模式折射出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下全能政府模式的延續(xù)，視政府利益為國家整體利益。行政權(quán)功能的凸現(xiàn)把立法權(quán)，司法權(quán)隱而不談，這絕非偶然。在依法治國方略的指引下，要求加大公民參與的力度和廣度，這當(dāng)然并非局限于公民對行政權(quán)行使的參與，更要加大對公民參與立法意識的宣傳和培養(yǎng)，推動(dòng)公民積極應(yīng)訴和維權(quán)，這是我國民主進(jìn)程的必由之路。
四
方世榮博士對行政相對人權(quán)利作了開創(chuàng)性研究。15根據(jù)方先生的論述，本人對行政相對人權(quán)利與公民權(quán)區(qū)別有以下幾點(diǎn)認(rèn)識：
第一，行政相對人權(quán)利并不是公民的基本權(quán)利，它包括公民的基本權(quán)利，是基本權(quán)利的具體化。但不包括有基本權(quán)利派生的權(quán)利以及基本權(quán)利以外的一般權(quán)利。也就是說，在行政相對人權(quán)利中，一部分權(quán)利同時(shí)屬于公民基本權(quán)利，另一部分則不屬于公民基本權(quán)利而只能是行政相對人權(quán)利�？梢妰烧呔哂蟹秶系牟顒e。
第二，行政法是貫徹實(shí)施立法的部門法，當(dāng)行政法將憲法有關(guān)公民基本權(quán)利的內(nèi)容加以具體規(guī)定時(shí)，行政相對人權(quán)利就是公民基本權(quán)利在行政活動(dòng)中的具體化，細(xì)致化。由此憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利與行政法規(guī)定的行政相對人權(quán)利是概括權(quán)利與具體權(quán)利的區(qū)別。
同一種公民基本權(quán)利將會(huì)在刑法，民法和行政法等部門法中都得到具體化。如公民的人身權(quán)不受侵害，在民法中是對其他民事主體主張的民事權(quán)利，在刑法中是對犯罪人主張并受司法機(jī)關(guān)保護(hù)的受害人權(quán)利。在行政法中則是對行政主體主張的行政相對人權(quán)利。從這個(gè)意義上講，行政相對人權(quán)利只是公民基本權(quán)利在行政法領(lǐng)域中的具體表現(xiàn)，而不等于公民基本權(quán)利本身。如果我們將行政相對人權(quán)利與公民基本權(quán)利等同，就限制了公民基本權(quán)利的豐富內(nèi)涵和具體形態(tài)。
第三，憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利主要是靜態(tài)的，確認(rèn)性的，而行政法規(guī)定的行政相對人權(quán)利是基本權(quán)利（包括公民基本權(quán)利那一部分）則是動(dòng)態(tài)的，交互性的，是行使于特定主體之間的權(quán)利。這主要是針對成文法國家，尤其對我國，憲法主要起宣告作用，不具有可操作性。16
以上分析表明，憲法規(guī)定的公民權(quán)與行政法規(guī)定的行政相對人權(quán)利有一定區(qū)別，并有區(qū)分的必要。行政法學(xué)在認(rèn)識并研究行政相對人權(quán)利時(shí)，不能簡單地理解為它們就是立法規(guī)定的公民權(quán)。行政法學(xué)研究也不應(yīng)簡單照搬憲法關(guān)于公民權(quán)的理論。尤其在我們這樣一個(gè)成為法國家，公民的憲法權(quán)利通常都要由法律，法規(guī)等來具體化為行政法權(quán)利。我國公民行使權(quán)利的直接依據(jù)往往是法律，法規(guī)。這種法律適用機(jī)制使我們需要研究行政相對人在行政法上的權(quán)利，研究行政法對公民在憲法所規(guī)定權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)過程。
在行政法學(xué)研究中，區(qū)分行政相對人權(quán)利與公民權(quán)旨在為科學(xué)地運(yùn)用法學(xué)術(shù)語，嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范學(xué)術(shù)研究，使行政權(quán)——行政相對人權(quán)利這一分析模式成為主流。17
作者簡介：惲黎明，2002年畢業(yè)于吉林大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法系，同年考入上海大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)碩士研究生，師從倪正茂教授，主攻比較法、行政法。
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