[ 李笑杰 ]——(2003-5-26) / 已閱48231次
公安工作的幾點(diǎn)思考
深圳市公安局南園派出所刑警隊(duì)副隊(duì)長 李笑杰
我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)大國向工業(yè)大國轉(zhuǎn)變， 這是我們常說的社會轉(zhuǎn)型時期。在這一時期，社會利益分配發(fā)生了重大變化，個人之間利益差別越拉越大，產(chǎn)生了利益分配的矛盾和沖突，人們的社會價值導(dǎo)向呈現(xiàn)了多元并存的情況。一部分人往往注重自我和實(shí)現(xiàn)自我價值，缺乏良知和起碼的社會責(zé)任感，如極端個人主義、拜金主義、玩樂主義等等，當(dāng)其超常的物質(zhì)欲望和精神欲望通過正常途徑得不到滿足時，便采取越軌的手段以求解決。因此，在人、財(cái)、物大量集中的城市，犯罪問題日益突出，社會治安形勢也日益嚴(yán)峻。
一個城市在相同的歷史時期，其犯罪率的高低，基本反映了社會的治安狀況。改革開放之前，人們常常談及低犯罪率的問題，其實(shí)并不是社會治安好的標(biāo)志，而是生產(chǎn)力低下的表現(xiàn)。改革開放后，我國的犯罪率逐年上升，如果站在歷史的高度來看問題，這應(yīng)該是社會進(jìn)步的表現(xiàn)。這在世界近代文明史上也不乏先例。不論是在十九世紀(jì)法、德、俄等國的工業(yè)革命初期，或者二十世紀(jì)發(fā)展中國家從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會的進(jìn)程中，雖然各國社會、文化、政治和經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)有所不同，但卻無一例外地出現(xiàn)了犯罪率激增的現(xiàn)象。可以說，幾乎沒有一個國家能夠避免現(xiàn)代化進(jìn)程的副結(jié)果，那就是“驚人的犯罪率增長的痛苦折磨”。美國社會學(xué)家謝利·路易絲在《犯罪與現(xiàn)代化》一書中說：“由于社會日益城市化，曾經(jīng)一度是城市居民生活的局部問題變成影響現(xiàn)代化生存的性質(zhì)和阻礙許多國家未來發(fā)展進(jìn)程的問題，犯罪已成為現(xiàn)代化方面最明顯和最重要的代價之一。”因此，我國在改革開放狀態(tài)下犯罪率相對上升也并非不正常，關(guān)鍵要看我們?nèi)绾稳ザ糁扑?br>
在這一時期，公安機(jī)關(guān)如何去做好社會治安的控防工作？如何有效地打擊犯罪？如何加強(qiáng)對隊(duì)伍的建設(shè)？筆者從事警務(wù)工作十余年，對此進(jìn)行了長期的思索，現(xiàn)就談?wù)勛约旱目捶ā?br>
一、重新評估公安機(jī)關(guān)的服務(wù)職能
公安機(jī)關(guān)是我國人民民主專政的重要組成部分，是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量�！度嗣窬旆ā芬�(guī)定，公安機(jī)關(guān)的任務(wù)是：維護(hù)國家安全，維護(hù)社會治安秩序，保護(hù)公民的人身安全，人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防和懲治違法犯罪活動。在此，我們可以清晰的看到，公安機(jī)關(guān)作為“公權(quán)”的行使機(jī)關(guān)，不僅肩負(fù)著保衛(wèi)國家安全、維護(hù)社會治安秩序的任務(wù)，還肩負(fù)著保護(hù)公民人身、財(cái)產(chǎn)安全等“私權(quán)”的任務(wù)�！肮珯�(quán)”的行為集中表現(xiàn)在“保衛(wèi)”、“維護(hù)”、“懲治”等具有國家權(quán)力特征的字眼上。
無可否認(rèn)，“公權(quán)”的依 法行使，能更好的為“私權(quán)”服務(wù)。但要明確的是，并非任何“私權(quán)”都會得到“公權(quán)”的保護(hù)�！肮珯�(quán)”的服務(wù)，應(yīng)當(dāng)是“維護(hù)、保護(hù)、預(yù)防、制止和懲治”等帶有國家權(quán)力性質(zhì)的行為。要得到“公權(quán)”的保護(hù)，“私權(quán)”必須是合法的，并且在法律、法規(guī)規(guī)定范疇之內(nèi)，同時屬于國家某種機(jī)關(guān)管轄的范圍。事實(shí)上，公安機(jī)關(guān)的服務(wù)功能，正在偏離公安機(jī)關(guān)的工作任務(wù)，全社會的服務(wù)功能有向公安機(jī)關(guān)集中的趨勢。有些地方的公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不切實(shí)際的打出了“有困難找警察”的口號，并對此大力渲染，無形中群眾認(rèn)為警察成了包醫(yī)百病的靈丹妙藥。鄰里吵架、夫妻吵架，群眾不找居委會，找警察；欠債糾紛不找法院，又是找警察。公安民警處理起來左右為難，疲于奔命，事實(shí)上警察對有些事情也根本無法處理。這種耗時、費(fèi)力的工作，牽制了公安機(jī)關(guān)投入對社會治安控防的大量警力。浙江大學(xué)一位從事行政法學(xué)研究的教授認(rèn)為，“模糊不清的承諾，其實(shí)是對濫用公共資源行為的一種縱容。警察是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，他為個人提供服務(wù)時，應(yīng)該是求助確實(shí)力所不及并且為‘急、難、險(xiǎn)’的情況�！�
我們并非否認(rèn)公安機(jī)關(guān)的服務(wù)職能，為考慮達(dá)到公眾的滿意而進(jìn)行的單純服務(wù)等層面的優(yōu)化警察勤務(wù)規(guī)劃有必要，但在治安形勢日益嚴(yán)峻的今天，我們有必要對公安機(jī)關(guān)的服務(wù)職能進(jìn)行審慎的再認(rèn)識。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段公安機(jī)關(guān)的服務(wù)應(yīng)當(dāng)主要圍繞維護(hù)社會穩(wěn)定的主流任務(wù)而不是對個體公民某些“私權(quán)”的滿足和服務(wù)，服務(wù)應(yīng)當(dāng)是對公民的“共同私權(quán)”的服務(wù)，服務(wù)應(yīng)當(dāng)是公安機(jī)關(guān)職權(quán)、義務(wù)范圍之內(nèi)的“便民、利民、為民”措施。公安機(jī)關(guān)從有些不必要的“服務(wù)”中解脫出大量警力對社會面進(jìn)行控防，集中精力打擊違法犯罪活動，改善治安環(huán)境，增加公眾的安全感，這其實(shí)是對人民群眾最大的服務(wù)，更能體現(xiàn)人民警察全心全意為人民服務(wù)的宗旨。美、英等西方國家在城市化、工業(yè)化的進(jìn)程中，針對社會犯罪激增的情況，從來都是以強(qiáng)化打擊犯罪來服務(wù)社會公眾，未見有號召警察來全方位滿足公民個體“私權(quán)”的服務(wù)。我國在此社會轉(zhuǎn)型、治安形勢嚴(yán)峻時期，由警察來對社會提供全方位的服務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的。
二、對公安機(jī)關(guān)現(xiàn)有體制模式進(jìn)行大刀闊斧的改革
現(xiàn)有的公安體制架構(gòu)基本在沿用六七十年代的辦公模式，雖然有些地方的公安機(jī)關(guān)進(jìn)行過改革創(chuàng)新，但嘗試得不夠徹底，其實(shí)也是“換湯”式的改革，未能從根本上提高警隊(duì)的戰(zhàn)斗力，甚至改革之后戰(zhàn)斗力有所削弱。舊模式在新形勢下日益顯露其弊端，主要表現(xiàn)在：配置警力不合理，機(jī)構(gòu)分散，業(yè)務(wù)重疊，多頭領(lǐng)導(dǎo)，公安資源浪費(fèi)嚴(yán)重。這絕非危言聳聽，只要我們審慎的對現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)上述弊端。如巡警的配置，現(xiàn)狀是市局一級機(jī)構(gòu)設(shè)支隊(duì)，分局再設(shè)大隊(duì)，大隊(duì)下面設(shè)置中隊(duì)，具體巡務(wù)由中隊(duì)負(fù)責(zé)。支隊(duì)、大隊(duì)兩級各有辦公機(jī)關(guān)及機(jī)關(guān)警務(wù)人員，而且人數(shù)眾多。在關(guān)系上，支隊(duì)對大隊(duì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，分局則對大隊(duì)直接領(lǐng)導(dǎo)。正是由于“指導(dǎo)”、“直接領(lǐng)導(dǎo)”的原因，造成了兩級機(jī)關(guān)的生存空間，從而使得在這個空間中漂浮著大量的富余警力。我們試想，如果剔除了“指導(dǎo)”、“直接領(lǐng)導(dǎo)”，兩級機(jī)關(guān)可以抽出多少警力？機(jī)關(guān)每年所使用的經(jīng)費(fèi)又可以節(jié)省多少？這個不難計(jì)算。長期以來，在公安部門有一個奇怪的現(xiàn)象：改革從未更斷，措施不斷更新，但效果卻不理想，刑事案件仍然居高不下。這是什么原因呢？筆者認(rèn)為，這是由于公安機(jī)關(guān)只關(guān)注公安資源的投入和使用，而對結(jié)果和投入缺乏相應(yīng)的成本觀念。則投入時“不計(jì)成本”，而對于投入以后產(chǎn)生的效益不能進(jìn)行可行的測定和評價，因此就出現(xiàn)了警察部門內(nèi)部存在大量的無效警力和負(fù)效警力。上述巡警的問題亦是基于這個原因。
警力隸屬多頭，難以集中使用，這是公安資源浪費(fèi)的另一個重要現(xiàn)象。如在路上巡邏的警察，除了交警，還有巡警，甚至再有派出所的民警，三種警察分屬不同部門，多頭領(lǐng)導(dǎo)，警務(wù)安排各自為主，任務(wù)重復(fù)，難道這還不是浪費(fèi)？唯物主義告訴我們，要形成拳頭，必須五指收攏。這是“拳頭理論”，也是常識。拳頭的力量比手指的力量大，使用警力亦是同一道理。用“拳頭理論”及“成本理論”來指導(dǎo)公安體制改革，將大部分的機(jī)關(guān)警力直接設(shè)置在最基層，充實(shí)第一線的警力，我們還會抱怨“警力不足”嗎？
“警力不足”是相對的概念。何謂“足”，何謂“不足”，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。從基層派出所的角度來看，搞基礎(chǔ)警務(wù)工作，每天不斷的忙，沒完沒了，加班加點(diǎn)，警力確是“不足”。但在有些機(jī)關(guān)部門，上班一杯茶，一份報(bào)紙，消閑自在等下班，這不止是警力“充足”，甚至是富余。所以，公安部門長期出現(xiàn)了勞動量兩極分化的現(xiàn)象。我們用家庭理論來考察，一家五口人，如果大哥忙，兄弟還可以過來幫忙，大家分擔(dān)，很快就把事情辦完。但是，現(xiàn)在的公安機(jī)關(guān)部門之間只能是鄰里關(guān)系，鄰居幫忙與否不是義務(wù)，而是出于自愿。如果基層派出所作為一個家庭，其他機(jī)關(guān)部門即是鄰居，警力長期得不到集中使用，問題的癥結(jié)就出于此。我國現(xiàn)在流行的與發(fā)達(dá)國家警力萬人比的數(shù)字攀比觀念，這已經(jīng)不再適應(yīng)新形勢的需要。信息時代來臨，世界各國正沿著“全球一體化”的軌道發(fā)展，我國亦不例外，因此，現(xiàn)代的警務(wù)工作出現(xiàn)了全新的理念。公民認(rèn)為：政府的服務(wù)對象是社會公眾，而供養(yǎng)政府及政府工作人員的所有經(jīng)費(fèi)又是取之于民的稅收，作為有納稅義務(wù)的公民理性的思考是，既要從政府處獲得高質(zhì)量、全方位的服務(wù)，又不愿增加賦稅。所以，公眾的一致愿望是建立“小政府，大社會”的公共運(yùn)作模式�；诠姷慕y(tǒng)一愿望，各國政府正在調(diào)整公共財(cái)政支出體系，精簡機(jī)構(gòu)及人員，以提高政府的工作效率。警察部門作為政府最大的部門之一，各國政府亦在有效地控制投入，以防止其不斷膨脹。作為警察機(jī)構(gòu)，一定要摒棄傳統(tǒng)的擴(kuò)充人員、加大投入的舊思維，而要從內(nèi)部挖掘增加警力的潛力。我們公安機(jī)關(guān)一直以來亦進(jìn)行精簡機(jī)關(guān)人員之類的改革，充實(shí)了基層部分警力，但未抓住問題的本質(zhì)，未起到解決基層警力不足的根本作用�，F(xiàn)代的警務(wù)規(guī)劃必須以效率、效益最大化為原則，警務(wù)安排中不能出現(xiàn)任何無效率和浪費(fèi)現(xiàn)象，因此，公安機(jī)關(guān)必須痛下決心，對機(jī)關(guān)架構(gòu)進(jìn)行大刀闊斧的改革，砍掉沒必要存在于市局、分局的二級機(jī)構(gòu)，將人員、業(yè)務(wù)直接放在基層。粗略計(jì)算，以深圳為例，單是“巡所”一體化，就可以為基層派出增加近百分之一百的警力。這樣規(guī)模的第一線基層警力，沒有理由搞不好社會治安工作。
在日新月異的信息時代，西方國家的警察部門管理出現(xiàn)了全新的理念，稱為“第五次警務(wù)革命”，這對我國公安機(jī)關(guān)的微觀管理有極好的借鑒作用。他們主張通過市場機(jī)制來完善警察內(nèi)務(wù)管理，其基本觀點(diǎn)包括：公共部門和私營部門在管理上無本質(zhì)的差別；私營部門管理具有優(yōu)越性；借用私營部門管理模式來重塑警察形象。因此，成本預(yù)算成為警察局長必須首先要考慮的問題，即安排一個警力必須能發(fā)揮最大的效益。這要求警察局長不僅是警察工作的行家里手，而且還應(yīng)是會精打細(xì)算的老板。事實(shí)上，這個理論在一些發(fā)達(dá)國家的警務(wù)規(guī)劃中已經(jīng)得到運(yùn)用，如：警務(wù)安排執(zhí)行嚴(yán)格的分班制度；警力安排根據(jù)警察工作量作彈性變化；為節(jié)省警察投入，在安排內(nèi)勤工作人員時招募一批有技術(shù)、待遇低的文職人員等措施。在指導(dǎo)警務(wù)外部工作時，他們用經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來分析警察機(jī)構(gòu)長期存在的困境，提出了解決問題的獨(dú)到辦法。它認(rèn)為“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來提供”。既然警察機(jī)構(gòu)內(nèi)部問題重重且歷次改革收效甚微，那么最好的出路是打破警察的壟斷地位，建立公私組織之間的競爭，從而使公民得到自由選擇的機(jī)會。
上述的警務(wù)理念，與警察的實(shí)際工作相聯(lián)系，也許對傳統(tǒng)的警察業(yè)務(wù)必須由國家警察包辦的認(rèn)識提出了挑戰(zhàn)。但是一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)把除屬于國家警察權(quán)范疇的強(qiáng)制措施和執(zhí)法活動外的警察管理、保護(hù)、救護(hù)、服務(wù)等職能交由社會其他組織來履行，并取得了很好的效果，社會公眾很滿意。如果我們公安機(jī)關(guān)借鑒其合理的成分，對內(nèi)勤人員亦使用社會招募的技術(shù)人員，并將警察的部分服務(wù)業(yè)務(wù)交由社會其他組織來履行，我們可以節(jié)約近三分之一的公安資源。
三、“最好的社會政策是最好的刑事政策”
這是德國犯罪學(xué)家李斯特說的話，在大陸法系、英美法系一直被政府、犯罪控防專家奉為至理名言，亦是他們在進(jìn)行犯罪預(yù)防工作時奉行的準(zhǔn)則。他們認(rèn)為，犯罪是一種社會現(xiàn)象，控制犯罪是社會的責(zé)任，警察只是刑事司法系統(tǒng)的一部分，而刑事司法系統(tǒng)又是政府的一部分，所以僅僅依靠警察來控制犯罪是不可能的，而必須由政府乃至全社會共同參與。/犯罪問題沒有國界之分，有共通的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為李斯特的這句話也應(yīng)該成為我國對社會治安管理、犯罪預(yù)防的至理名言。
社會政策是一個宏觀的概念，涉及政府對社會進(jìn)行宏觀調(diào)控，對自身行為、企業(yè)行為、公民行為進(jìn)行規(guī)范，從源頭對社會控制、治理、防范等等一系列的政策、措施。它包括法律、法規(guī)、政府的所有成文文件等等，范圍廣大。眾所周知，完善的社會政策，可以創(chuàng)造優(yōu)良的社會環(huán)境，當(dāng)然包括優(yōu)良的社會治安環(huán)境。長期以來，我們政府在致力完善社會主義的法制體系，法治觀念深入民心，這些都是社會政策日趨完善的標(biāo)志。但是，在很多領(lǐng)域內(nèi)，還存在法律的空白地帶。地方政府在進(jìn)行行政管理時，缺乏深入調(diào)研工作，并未制定或未完善地制定相關(guān)的社會政策，或者在制定有關(guān)政策時未綜合考慮解決治安隱患問題，在源頭上對社會治安的不穩(wěn)定因素得不到有效遏制。政府要求公安機(jī)關(guān)對違法犯罪分子保持高壓態(tài)勢，嚴(yán)打一浪接一浪，專項(xiàng)治理運(yùn)動一個接一個，往往是運(yùn)動期間治安形勢好轉(zhuǎn)，運(yùn)動一過即沉渣泛起。如搶盜機(jī)動車輛案件，公安機(jī)關(guān)不斷的打擊，案仍有增無減的發(fā)，這是什么原因？說明了我們的工作未抓住本質(zhì)，即治標(biāo)未治本。政府應(yīng)對此進(jìn)行深入調(diào)研。重視打擊之外，重要的還是防，要“打防并舉”。當(dāng)然公安機(jī)關(guān)的控防工作很重要，但最重要的還是對源頭的防。衛(wèi)星定位系統(tǒng)對機(jī)動車的防盜搶效果很好，為什么政府對機(jī)動車銷售時不將之進(jìn)行捆綁銷售的立法？同樣道理，房地產(chǎn)市場也應(yīng)與室內(nèi)紅外線防盜系統(tǒng)進(jìn)行捆綁銷售。完善的控防措施必然可以遏制大量的治安、刑事案件的發(fā)生。在英國，針對社會出現(xiàn)大量盜搶手機(jī)的案件，政府對手機(jī)進(jìn)行了登記、憑登記牌轉(zhuǎn)機(jī)、上網(wǎng)的立法，如果公民使用非經(jīng)登記的手機(jī)，便可認(rèn)定為刑事罪行，遏制了銷贓市場，此類案件一下子大幅降低。這就是社會政策所起的積極作用。
關(guān)于西方國家重視犯罪預(yù)防的情況，在此不妨作一贅述，以期達(dá)到拋磚引玉之作用：
(1) 美國：60年代末，美國聯(lián)邦政府建立了法律實(shí)施局。它的作用是把聯(lián)邦的稅收轉(zhuǎn)給各州和地方政府進(jìn)一步進(jìn)行犯罪控制，以想盡對策來減少犯罪。1980年，美國又成立了“國家犯罪預(yù)防委員會”，它關(guān)心年輕人，重視宣傳工作，強(qiáng)調(diào)犯罪預(yù)防會使美國人生活過得更美好。
(2) 瑞典：1974年，瑞典國會通過了一項(xiàng)法律，建立了世界上第一個“國家犯罪預(yù)防委員會”。起初，該委員會的活動主要是研究與審判系統(tǒng)有關(guān)的問題，后來研究的重點(diǎn)逐步集中在犯罪預(yù)防和對這些估計(jì)上，并把犯罪預(yù)防作為首要任務(wù)。它的第一個措施就是改進(jìn)各個組織的犯罪預(yù)防方法，依靠社會力量同犯罪作斗爭。它重視觀察、分析及預(yù)測犯罪的發(fā)展，研究犯罪的起因、阻止犯罪的方法和估價，強(qiáng)調(diào)犯罪預(yù)防一定要形成組織，要重視調(diào)查研究，并且對實(shí)施的方法要進(jìn)行評估。
(3) 荷蘭：1986年，荷蘭政府開始實(shí)施一項(xiàng)犯罪預(yù)防計(jì)劃，它包括50多項(xiàng)系統(tǒng)工程。如為失業(yè)者提供看管自行車的工作，在商店協(xié)助警察打擊扒手，舉行女子自衛(wèi)講座等等工程。該國50多個市政府都成立有犯罪預(yù)防的協(xié)調(diào)單位，通過警察及不同的城市管理部門間的合作來尋找同犯罪作斗爭的方法。
(4) 法國：1983年，法國建立了“國家犯罪預(yù)防委員會”，地方700個城鎮(zhèn)和地區(qū)亦建立了犯罪預(yù)防委員會來預(yù)防犯罪。這些委員會的成員有選舉出來的官員，地方基建、教育、勞動、司法長官、警察和一些私人組織的代表，他們探討犯罪的原因，達(dá)成一致協(xié)議后采取合適的預(yù)防措施，同時實(shí)施許多預(yù)防犯罪的工程來控制犯罪。
(5) 加拿大：在該國，有關(guān)社會、衛(wèi)生、住房和經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃也被列入“社會安全網(wǎng)”的一部分，通過這些政策來預(yù)防某種具體的犯罪。如在80年代，衛(wèi)生福利部接管了全國禁毒戰(zhàn)略計(jì)劃、全國反對酒后開車計(jì)劃和全國預(yù)防家庭暴力計(jì)劃的預(yù)防犯罪領(lǐng)導(dǎo)工作，取得了明顯的成果。為建立一個更加安全的社會，加拿大政府還建立了預(yù)防犯罪的網(wǎng)絡(luò)體系，通過了城市安全和預(yù)防犯罪的政策。這個政策包括由司法部、檢察署、衛(wèi)生福利部、國務(wù)部、勞工移民部和加拿大抵押住房公司建立的一項(xiàng)新的計(jì)劃。這項(xiàng)計(jì)劃起到了預(yù)防犯罪行動情報(bào)交換所的作用。
從上面有關(guān)國家的情況看來，政府在犯罪預(yù)防方面起了主要作用。因此，我們政府應(yīng)積極借鑒其合理成分，加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)對社會治安、犯罪問題的調(diào)研工作，準(zhǔn)確、及時地將動態(tài)信息反饋給政府決策層。政府要據(jù)此對社會治安進(jìn)行通盤考慮，對可以預(yù)防的犯罪，政府要從宏觀政策上設(shè)置防范障礙，增加社會投入，加大犯罪成本，進(jìn)行綜合治理，畢竟治理社會治安工作并不是公安一家的事。在西方國家，理性的公民均一致認(rèn)為管理社會治安是全社會的事。我們政府在制定有關(guān)法律、法規(guī)時，再不能固守傳統(tǒng)的“報(bào)復(fù)”性立法觀念（如觸犯了某條文，以犯罪論，處多少年徒刑。此即報(bào)復(fù)性立法），而要以犯罪預(yù)防的理念，在法律、法規(guī)中增加預(yù)防犯罪的條文，對社會治安控防加大立法力度。盡管立法時有可能觸犯了部分人的利益，但如果對社會整體、對社會治安大環(huán)境有利，必然為廣大群眾所歡迎。
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