[ 楊亞佳 ]——(2000-4-1) / 已閱16977次
論中國(guó)政治參與的法治化
－－兼論政治穩(wěn)定與政治參與
楊亞佳 陳曉玉
政治參與是指公民自愿地通過(guò)各種合法方式參與社會(huì)政治過(guò)程，并以直接或間接的方式影響政治決策的行為。（周光輝
《當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的十大趨勢(shì)》載《政治學(xué)研究》1998年第1期）在現(xiàn)代社會(huì)，政治參與不僅是公民的憲法權(quán)利，也是政治體制得以有效運(yùn)作的重要條件。有效的政治參與能使政治體系獲得公眾的感情支持，促進(jìn)政治的穩(wěn)定，而無(wú)序的政治參與則可能導(dǎo)致權(quán)威的迅速流失，造成政治的不穩(wěn)定。尤其像我國(guó)這樣一個(gè)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)變革的發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制的變革必然導(dǎo)致公民政治參與要求的增加，這為發(fā)展中國(guó)家的政治民主化提供了良好的契機(jī)。然而，如果這些國(guó)家在公民的政治參與要求不斷擴(kuò)大的同時(shí)，不能相應(yīng)地提高其本身的政治制度化和法治化水平，就有可能帶來(lái)政治的不穩(wěn)定。這就要求發(fā)展中國(guó)家在實(shí)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革的同時(shí)，通過(guò)法治化的途徑，疏通參與渠道，健全政治參與制度，以有效地吸收和疏導(dǎo)公眾日益擴(kuò)大的政治參與要求。
一、政治參與法治化－－在發(fā)展中保持穩(wěn)定的客觀要求。
美國(guó)政治學(xué)家享廷頓認(rèn)為：發(fā)展中國(guó)家公民政治參與的要求會(huì)隨著的利益的分化而增長(zhǎng)，如果其政治體系無(wú)法給個(gè)人或團(tuán)體的政治參與提供渠道，個(gè)人和社會(huì)群體的政治行為就有可能沖破社會(huì)秩序，給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定。由此，他得出政治穩(wěn)定取決于政治參與和政治制度化水平的比率：政治參與
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政治制度化＝政治不穩(wěn)定。即政治參與與政治不穩(wěn)定性成正比；政治制度化與政治不穩(wěn)定成反比。（參見(jiàn)S·享廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第56頁(yè)）在當(dāng)今法治已成為各國(guó)崇尚的體制模式的前提下，所謂政治的制度化，在政治參與領(lǐng)域就是政治參與的法治化。即在政治行為法治化的前提下，開(kāi)通公民政治參與的法制渠道，公民的政治參與和政府對(duì)政治參與的管理都依據(jù)法治原則，按照法律規(guī)定的方式和程序進(jìn)行。政治參與的法治化，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家在推進(jìn)民主化進(jìn)程中保持政治穩(wěn)定具有重要的意義。
１．政治參與的法治化是民主權(quán)利的法治化。政治參與權(quán)是一項(xiàng)重要的民主權(quán)利。按照社會(huì)主義法治理論，社會(huì)主義國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民通過(guò)各種方式和途徑管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，這是社會(huì)主義民主政治的主要內(nèi)容，參與國(guó)家事務(wù)的管理，是每一個(gè)公民不可剝奪的民主權(quán)利。但是，現(xiàn)代民主理論告訴我們，為了社會(huì)管理的效率，任何民主都不可能導(dǎo)致人人成為國(guó)家事務(wù)的直接管理者、決策者，而只能通過(guò)推選代理人的方式實(shí)行間接民主，即代理人以主權(quán)者－－人民的名義行使國(guó)家主權(quán)。這種主權(quán)的所有和行使的分離是現(xiàn)代政治發(fā)展和社會(huì)分工的必然產(chǎn)物，是歷史的進(jìn)步。但是，各國(guó)政治實(shí)踐又表明，這種分離又是權(quán)力異化的根源，易使人民“管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)”的權(quán)力化為謀取私利的工具，使社會(huì)公仆成為社會(huì)主人。為了保障人民民主又不失現(xiàn)代管理的效率，各國(guó)在選擇間接民主的同時(shí)，又通過(guò)立法保障公民的政治參與權(quán)，主要是政治選舉權(quán)（包括罷免權(quán)）、政治結(jié)社權(quán)、政治表達(dá)權(quán)。通過(guò)政治參與立法，一方面使公民政治參與權(quán)法律化，權(quán)威化，使這一項(xiàng)重要的公民權(quán)不因政治代表人物的好惡而受到侵奪；另一方面，使政治參與經(jīng)�；萍s政治代理人的政治行為，使政府決策始終符合公眾的目標(biāo)選擇。
２．政治參與的法治化可以實(shí)現(xiàn)政治參與秩序化。政治參與是一把“雙刃劍”，它既可以有利于社會(huì)的穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；又可能造成社會(huì)不穩(wěn)定。因?yàn)槿魏握误w系對(duì)公民政治參與的承受能力都是有限的，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不可能滿足社會(huì)所有集團(tuán)、所有個(gè)人的特殊要求的情況下更是如此。為了使政治參與更好地發(fā)揮正面效應(yīng)，促進(jìn)政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就必須將政治參與納入法治化的軌道，使政治參與在公民和利益集團(tuán)認(rèn)同的各種法定程序規(guī)則下進(jìn)行，使政治參與秩序化。政治參與的秩序化對(duì)社會(huì)穩(wěn)定而言，有兩方面的作用：第一，減緩政治參與對(duì)現(xiàn)行體制的沖擊。由于政治參與的法治化，使得無(wú)論是公民還是各利益集團(tuán)的利益表達(dá)，均須在一定的程序規(guī)則下進(jìn)行，這種政治過(guò)程是程序化、規(guī)則化的，即從制度上合法地限制了公民政治參與超出現(xiàn)行體制承載能力的無(wú)限制發(fā)展，又提供了公民及利益集團(tuán)表達(dá)自己利益的合法渠道，從而有利于政治穩(wěn)定和社會(huì)安寧。第二，使政治參與的不同主體間的利益競(jìng)爭(zhēng)在認(rèn)同體制的基本程序和規(guī)則的前提下進(jìn)行，從而避免了不規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的種種不穩(wěn)定。遵守競(jìng)爭(zhēng)程序和規(guī)則本身就意味著認(rèn)同民主政治的根本制度和民主政治的基本價(jià)值，它為政治穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定奠定了法制基礎(chǔ)。
３．政治參與法治化可以實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)公正。利益分配的不公正是社會(huì)不穩(wěn)定的基礎(chǔ)性原因。亞里士多德在論述古希臘的政治變遷時(shí)說(shuō)道：“在所有情況下，我們總是在不平等中找到叛亂的起因”（亞時(shí)里士多德，《政治學(xué)》，第205頁(yè)）。在我國(guó)，由于經(jīng)濟(jì)體制在所有制方面的改革，出現(xiàn)了利益多元的社會(huì)趨勢(shì)。在分配關(guān)系上，打破了舊體制下平均主義的分配模式，強(qiáng)調(diào)各人按照自己的貢獻(xiàn)獲取應(yīng)得的利益，這無(wú)疑符合馬克思主義的分配原則，是社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)進(jìn)步。但在當(dāng)前利益格局的轉(zhuǎn)型期，由于新的利益協(xié)調(diào)和整合機(jī)制尚未建立，因而在分配關(guān)系上，出現(xiàn)了分配不公的現(xiàn)象。在我國(guó)這樣一個(gè)有著“不患寡而患不均”的文化傳統(tǒng)的國(guó)家，群眾對(duì)分配不公造成的收入差距擴(kuò)大的心理承受能力不高，尤其當(dāng)個(gè)人把他的處境與某種標(biāo)準(zhǔn)或參照物相比，覺(jué)得其應(yīng)得而未得到時(shí)，就產(chǎn)生了怨恨與不滿，甚至?xí)霈F(xiàn)挫折心理和由不公平感所導(dǎo)致的行為失范，從而對(duì)政治穩(wěn)定帶來(lái)負(fù)面影響。而法治化的政治參與制度，可以經(jīng)常地、規(guī)則化地為各不同利益階層提供利益表達(dá)的場(chǎng)所和渠道，并通過(guò)利益表達(dá)使政府注意到他們的利益要求，扶持其利益的實(shí)現(xiàn)。因此，政治參與的法治化可以使政府正確及時(shí)地洞悉公眾的利益要求，制定更為公平的公共政策，緩和不同利益集團(tuán)之間的矛盾，增加公眾對(duì)政治體系的認(rèn)同感。
４．政治參與法治化可以促進(jìn)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。
一個(gè)強(qiáng)有力的政治權(quán)力系統(tǒng)是國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)正常進(jìn)行和保證社會(huì)穩(wěn)定的決定性因素。但是，任何一種權(quán)力都必須要委托給具體的個(gè)人來(lái)行使。而權(quán)力本身的擴(kuò)張性和腐蝕性，是每一個(gè)掌握公共權(quán)力的人僅僅依靠道德力量無(wú)法加以改變的。即使是“特殊材料制成的”人，也法憑借浪漫主義的理想和道德力量抵御權(quán)力的誘惑，從而給國(guó)家和人民帶來(lái)過(guò)巨大的災(zāi)難。面對(duì)利益多無(wú)化和世俗功利的計(jì)較和沖突，不受制約的權(quán)力對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)公正的挑戰(zhàn)是有目共睹的：權(quán)力的濫用，權(quán)力的專橫，政治腐敗，失職、瀆職，侵犯人權(quán)等嚴(yán)重違背法治原則的行為已經(jīng)成為社會(huì)的公害�？磥�(lái)，權(quán)力對(duì)主體的腐蝕和誘惑是不挑選社會(huì)制度的。因此，對(duì)權(quán)力加以監(jiān)督和制約已經(jīng)是政治家和政治學(xué)家們的共識(shí)，包括建立在分權(quán)基礎(chǔ)上的權(quán)力的制約，輿論對(duì)權(quán)力的道德評(píng)價(jià)，法律對(duì)權(quán)力的確認(rèn)和規(guī)范，人民對(duì)權(quán)力運(yùn)行的介入和參與等。其中，人民對(duì)權(quán)力運(yùn)行參與的廣度和深度，直接反映著國(guó)家的民主化程度，決定著權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化程度：人民通過(guò)議事機(jī)關(guān)決定國(guó)家的體制和分權(quán)制約的模式；通過(guò)選舉選擇權(quán)力的執(zhí)掌者；通過(guò)立法決定權(quán)力的授予和運(yùn)行；通過(guò)新聞媒體對(duì)權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行合法性與合理的評(píng)價(jià)等等。其實(shí)，人民的這些政治參與權(quán)在任何一個(gè)宣稱實(shí)行民主制的國(guó)家中的憲法或領(lǐng)導(dǎo)人的講話中都可以找到。問(wèn)題在于僅僅宣布人民的政治參與權(quán)是不夠的，要將人民這一重要的憲法權(quán)利落到實(shí)處，還必須將之法律化和程序化。任何缺少法律程序的政治參與或監(jiān)督制約，都不會(huì)對(duì)權(quán)力的非規(guī)范化運(yùn)行產(chǎn)生有價(jià)值的校正作用。����hC?br>
二、我國(guó)政治參與法治化的模式
政治參與的法治化對(duì)政治穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展的積極作用是不言而喻的。但是，不同的國(guó)家政治參與法治化的道路和模式卻有著重大的區(qū)別。西方發(fā)達(dá)國(guó)家大多是通過(guò)推翻封建制度的革命手段而建立政治參與的法治化模式的，這一模式大的背景是經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和政治的法治化。而我國(guó)沒(méi)有經(jīng)過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的充分洗禮，建國(guó)以后的政治參與也并非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的利益驅(qū)動(dòng)，而是一種道德化的政治參與，即政治參與是依靠道德教化，領(lǐng)袖人物的道德表率和個(gè)人權(quán)威來(lái)維持的。這種政治參與必然帶有非理性、不規(guī)范化和易被鼓動(dòng)的特點(diǎn)，民眾要么對(duì)政治冷漠不參與，要么跟著領(lǐng)袖的指向和鼓動(dòng)而處于一種狂熱的政治參與狀態(tài)，這樣一種參與思維不時(shí)在各種政治風(fēng)潮中顯露出來(lái)，對(duì)社會(huì)的政治穩(wěn)定構(gòu)成威脅。同時(shí)，中國(guó)也同其他發(fā)展中國(guó)家一樣，面臨著現(xiàn)代化所帶來(lái)的一系列問(wèn)題：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在沖動(dòng)、發(fā)達(dá)國(guó)家的示范效應(yīng)、多元利益主體的矛盾、民眾政治參與的空前高漲、法治系統(tǒng)的不完善等等。因此，中國(guó)的政治參與法治化模式不可能照搬西方，通過(guò)立法開(kāi)放所有的政治參與領(lǐng)域，那樣必然會(huì)由于政治參與渠道的狹窄而導(dǎo)致政治系統(tǒng)的崩潰。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨中央對(duì)待政治參與比較冷靜，吸取了“文革”中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，逐步形成了政治參與法治化的漸進(jìn)模式。
1．從經(jīng)濟(jì)參與的法治化到政治參與的法治化。經(jīng)濟(jì)民主是政治民主的基礎(chǔ)和前提。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，生產(chǎn)力落后，社會(huì)結(jié)構(gòu)單一，政治法治化水平不高，人們處于一種單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之中，其政治參與僅僅依靠權(quán)威的政治動(dòng)員，沒(méi)有物質(zhì)上的動(dòng)力基礎(chǔ)，人們參與政治的動(dòng)力僅僅來(lái)源于一種“使社會(huì)主義國(guó)家不改變顏色”的道德義務(wù)。當(dāng)人們一旦發(fā)現(xiàn)權(quán)威的失誤時(shí)，其政治參與熱情會(huì)迅即轉(zhuǎn)化為政治冷淡。七十年代未開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)體制改革，其核心內(nèi)容就是賦予勞動(dòng)者和經(jīng)營(yíng)者以更多的經(jīng)濟(jì)參與的自主權(quán)，使每一個(gè)人更多地從自己利益的角度參與經(jīng)濟(jì)共同體的活動(dòng)和決策。八十年代以來(lái)，大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)主體立法，使傳統(tǒng)單一的社會(huì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始分化，逐步形成了利益多元化的社會(huì)格局。人們的參與開(kāi)始越出經(jīng)濟(jì)共同體的范圍，以利益集團(tuán)的方式介入政治過(guò)程。黨和政府順應(yīng)這一趨勢(shì)，通過(guò)制度建設(shè)引導(dǎo)公民的政治參與，如立法活動(dòng)通過(guò)新聞媒體公開(kāi)報(bào)道，建立政府發(fā)言人制度，重大政策出臺(tái)前的專家咨詢制度，政府接待日制度，公務(wù)員的公開(kāi)推薦和公開(kāi)考試錄用制度等。國(guó)家的立法也從“建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系”的思維，轉(zhuǎn)向“建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系”的全方位立法。選舉法的修改、司法程序法和行政程序法、
集會(huì)游行示威法等一系列政治參與立法相繼出臺(tái)。這種先經(jīng)濟(jì)參與法治化的道路，逐步培育了多元化的利益主體，培養(yǎng)了人們的參政意識(shí)，更重要的是將政治參與由過(guò)去的權(quán)威號(hào)召型（或稱道德驅(qū)動(dòng)型）逐步轉(zhuǎn)化為利益驅(qū)動(dòng)型，從而為政治參與法治建設(shè)打下了雄厚的社會(huì)基礎(chǔ)。
2．在全面推進(jìn)民主法制建設(shè)的同時(shí)，著重加強(qiáng)基層政治參與法制建設(shè)。我國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)文化比較落后的國(guó)家，公民政治素質(zhì)偏低。因此，建立一個(gè)現(xiàn)代的、參與式的法治國(guó)家，需要一個(gè)漫長(zhǎng)的、漸進(jìn)的過(guò)程，使有幾千年封建政治文化傳統(tǒng)、受現(xiàn)代教育很少的國(guó)人逐步學(xué)會(huì)在現(xiàn)代民主制度下生活和行為，逐步具備現(xiàn)代民主政治所要求的“參與式政治文化觀念”。根據(jù)這一國(guó)情，我國(guó)在全面推進(jìn)民主法制建設(shè)的同時(shí)，著重在基層首先進(jìn)行政治參與的法制建設(shè)。１９８２年通過(guò)修改憲法，設(shè)立了縣以上地方人大常委會(huì)，賦予地方人大討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作重大事項(xiàng)的權(quán)力，使人民代表大會(huì)在人民中的影響和威信建立起來(lái)，加強(qiáng)和保障了人民參與管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利；建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度，倡導(dǎo)民眾利用大眾傳媒發(fā)表政策建議和批評(píng)意見(jiàn)，充分發(fā)揮大眾傳媒民意表達(dá)、政策咨詢、輿論監(jiān)督的功能；制定和多次修改選舉法，擴(kuò)大公民對(duì)人民代表的提名權(quán)，實(shí)行差額選舉，在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)實(shí)行直接選舉。１９８７年開(kāi)始試行的村民委員會(huì)組織法，選擇農(nóng)村為政治參與法治建設(shè)的突破口，通過(guò)試行和全面實(shí)施村民委員會(huì)組織法，在農(nóng)村實(shí)行直接民主和村民自治，以便積累經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大直接民主選舉和自治的范圍。廣大農(nóng)民通過(guò)自我教育、自我管理和對(duì)村民委員會(huì)的選舉，培養(yǎng)了民主意識(shí)和參政觀念。基層的政治參與法治建設(shè)的實(shí)踐，為全面推進(jìn)政治參與法治建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
3．開(kāi)展全民普法教育，逐步培養(yǎng)公民的法治觀念和依法參與意識(shí)。在利益多元化的今天，公民的政治參與動(dòng)力主要是基于自身利益的要求。但是，這種參與必須是規(guī)范化、法治化的，不然必須導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。因此，公民的法律知識(shí)和法治觀念，決定著政治參與的秩序和質(zhì)量。為此，我國(guó)從１９８６年開(kāi)始，進(jìn)行了訖今為止的三個(gè)五年普法教育。普法教育是全國(guó)性法律知識(shí)的大啟蒙，經(jīng)過(guò)普法教育，公民的憲法觀念和法律意識(shí)得到普遍提高，尤其是表現(xiàn)出越來(lái)越強(qiáng)烈的權(quán)利意識(shí)，普通百姓開(kāi)始自覺(jué)用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)利，“權(quán)利為法的內(nèi)核，法以護(hù)衛(wèi)權(quán)利為其天然使命；當(dāng)民眾認(rèn)真看待自身權(quán)利時(shí)，必然會(huì)認(rèn)真關(guān)注法律”，（占柏美
《論尚法精神》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》，1999年第3期）也必然會(huì)認(rèn)真關(guān)注和依法參與有關(guān)自身權(quán)利的各項(xiàng)公共事業(yè)，監(jiān)督各級(jí)官員的公務(wù)行為。公民法律意識(shí)的普遍提高，為政治參與法治化奠定了雄厚的法律文化基礎(chǔ)。
總之，我國(guó)政治參與法治化的道路，遵循了從易到難，從經(jīng)濟(jì)民主到政治民主，從農(nóng)村到城市的漸進(jìn)化道路，既保持了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又維護(hù)了政治的穩(wěn)定，同時(shí)還為政治參與法治化的進(jìn)一步發(fā)展奠定了各方面的基礎(chǔ)。
三、我國(guó)政治參與法治建設(shè)的完善。
我國(guó)漸進(jìn)式的政治參與法治化模式雖然適應(yīng)我國(guó)的國(guó)情，促進(jìn)了政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和政治民主化進(jìn)程的加快，民眾政治表達(dá)的欲望愈加強(qiáng)烈，而我國(guó)政治體制改革相對(duì)滯后，民眾政治參與的法治渠道相對(duì)狹小，從而不斷出現(xiàn)示威、上訪、消極抵制或暴力抵抗等非法表達(dá)方式，影響了社會(huì)的穩(wěn)定。依據(jù)享廷頓的政治制度化（法治化）與政治不穩(wěn)定成反比的公式，我國(guó)的政治參與法治建設(shè)還遠(yuǎn)不適應(yīng)政治參與擴(kuò)大的需要，還必須在實(shí)踐中加以不斷地完善。筆者認(rèn)為，當(dāng)前首先應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作：
１．完善社團(tuán)立法，培育成熟的政治參與主體。我國(guó)作為后發(fā)展型國(guó)家，在社會(huì)組織結(jié)構(gòu)上與類似國(guó)家有著共同的特征：國(guó)家能力遠(yuǎn)大于社會(huì)能力，國(guó)家全能主義觀念根深蒂固，公民社會(huì)發(fā)展相當(dāng)滯后，社會(huì)的自組織能力極為僝弱。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的深入，多元的利益主體逐步成長(zhǎng)并日益表現(xiàn)出政治參與的熱情，但缺乏有效的組織系統(tǒng)；另一方面，通過(guò)改革高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家對(duì)社會(huì)的全能式控制相對(duì)減弱，在國(guó)家與民眾之間形成了系統(tǒng)的輸入輸出的真空地帶。公眾缺乏暢達(dá)的利益表達(dá)渠道，就會(huì)轉(zhuǎn)而向制度外去尋找，從而釀成政治上的動(dòng)亂。因此，當(dāng)前要有意識(shí)地培育社會(huì)力量，扶持和擴(kuò)大代表各階層利益的社會(huì)團(tuán)體的影響，如組織農(nóng)民協(xié)會(huì)、城市社區(qū)委員會(huì)和其他行業(yè)協(xié)會(huì)等，根據(jù)憲法有關(guān)結(jié)社自由的規(guī)定，制定結(jié)社法，形成培育利益團(tuán)體的法律機(jī)制。利益團(tuán)體的政治參與，才是有效而成熟的政治參與。
２．制定立法法，拓展立法參與的深度和廣度。立法是人民決定自己的事情，為社會(huì)制定行為規(guī)范的過(guò)程。在法治國(guó)家，立法越來(lái)越成為資源配置的主要手段和利益分配的杠桿，它不僅涉及到巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，在一定程度上還決定著社會(huì)的發(fā)展方向。因此，立法的公正問(wèn)題，越來(lái)越為人們所關(guān)注。在代議制國(guó)家中，立法只能是少數(shù)立法代表的事情。然而，隨著社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化、利益關(guān)系日趨多元化，僅依靠民選的立法代表立法已越來(lái)越難以充分反映公眾不同利益的要求。因此，應(yīng)通過(guò)制定民主的立法程序法，既規(guī)范立法機(jī)關(guān)的民主合議、民主決議等立法行為，又要?jiǎng)?chuàng)立相應(yīng)的程序，以滿足公民對(duì)立法了解、影響和參與的權(quán)利要求。張文顯教授指出：“人民有無(wú)參與的通道程序是檢驗(yàn)一個(gè)國(guó)家是民主與否的硬指標(biāo)。同理，法律是否經(jīng)由民主程序制定，則是檢驗(yàn)一個(gè)國(guó)家是否實(shí)行法治的硬指標(biāo)”（張文顯：《馬克思主義法理學(xué)》
吉林大學(xué)出版社，1995年版，第398頁(yè)）在立法程序中的政治參與，其意義在于它能夠充分發(fā)揮社會(huì)主體各自的角色作用，使立法參加者能夠充分地表達(dá)各自的立法態(tài)度和利益目標(biāo)，從而使立法決策更加集思廣益；同時(shí)，從某種意義上講，立法就是在相互競(jìng)爭(zhēng)的利益之間尋求某種妥協(xié)，而在立法過(guò)程中，如果所有受到影響的利益都能得到充分反映，就有可能形成大家都能接受的妥協(xié)；而且，利益相關(guān)人一旦能夠參與到程序過(guò)程中來(lái)，也就更容易認(rèn)可立法結(jié)果，盡管他不一定贊成這一結(jié)果。因?yàn)�，在公正的程序中，不同的主張或異議可以得到充分表達(dá)，各種利益要求能夠得到綜合考慮與平衡，不滿因廣泛的參與而得以消除，利益爭(zhēng)執(zhí)通過(guò)心平氣和的對(duì)話得以和平解決，這就極大地減少了對(duì)立法結(jié)果事后懷疑和對(duì)抗的危險(xiǎn)。所以立法參與制度能夠化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)還能使當(dāng)權(quán)者關(guān)心選民的切身利益，使每個(gè)人都有同樣的途徑進(jìn)入到憲法所建立的政治秩序中。
目前我國(guó)的立法參與制度尚處在起步階段，基本上還屬于走群眾路線的工作方法，至今人大制定的３００多部法律交付全民討論的廖廖無(wú)幾，立法參與制度、立法公開(kāi)制度、立法聽(tīng)證制度、立法辯論制度等還沒(méi)有建立起來(lái)。因此，應(yīng)加快立法法的草擬和制定工作，將立法過(guò)程中的政治參與法治化。
３．加強(qiáng)司法、執(zhí)法過(guò)程中程序法制的實(shí)施，切實(shí)保障公民的參與權(quán)。馬克思曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，程序是“法律的生命形式，因而也是法律的內(nèi)部生命表現(xiàn)”（《馬恩全集》第
１卷第１７８頁(yè)）。如果法律在實(shí)施過(guò)程中，沒(méi)有一定的過(guò)程和規(guī)則，這樣的社會(huì)將充滿執(zhí)法者的恣意妄為，這不僅會(huì)敗壞執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象和人們對(duì)法律的信仰，孳生對(duì)法律的輕蔑，而且會(huì)使社會(huì)公眾尋求公理和正義的最后希望破滅，產(chǎn)生強(qiáng)烈的心理挫折感，造成嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定。當(dāng)前群眾越級(jí)上訪增多的一個(gè)重要原因，就是司法和執(zhí)法的不公，尤其是程序的不公正引起的。程序的價(jià)值在于保障司法和執(zhí)法的公正，而公正的實(shí)現(xiàn)又在于過(guò)程的公開(kāi)和當(dāng)事人的參與。即“任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)，必須聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)，每個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利”（王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》政法大學(xué)出版社，１９８７年版第１５２頁(yè)）。陳述意見(jiàn)、辯護(hù)和防衛(wèi)，正是作為相對(duì)人（在司法程序中是當(dāng)事人或被告人）的公民、法人和組織的重要參與權(quán)。這種參與權(quán)賦予了當(dāng)事人監(jiān)督執(zhí)法行為、審視法律依據(jù)的機(jī)會(huì)，同時(shí)，通過(guò)這種“看得見(jiàn)的”程序形式，使人們產(chǎn)生對(duì)法律的信任和信心，這是任何一種權(quán)威都不能替代的保持社會(huì)穩(wěn)定的心理基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)的司法程序法已經(jīng)基本建立起來(lái)，但行政程序這一更經(jīng)常地影響公民、法人和組織合法權(quán)益的法律制度卻十分不完善。更嚴(yán)重的是在執(zhí)法和司法過(guò)程中，由于“重實(shí)體輕程序”的傳統(tǒng)法律文化的影響，違反法定程序而侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的事例屢見(jiàn)不鮮，有的公民由于堅(jiān)持自己的參與權(quán)而被某些執(zhí)法者斥之為“刁民”�？磥�(lái)，程序法治建設(shè)還面臨著健全法制、改革體制、轉(zhuǎn)變觀念等多重任務(wù)。
４．實(shí)行新聞法治，拓寬民眾政治參與的渠道。在當(dāng)今媒體發(fā)達(dá)的時(shí)代，政治參與和言論自由等憲法權(quán)利很大程度上是通過(guò)新聞媒體實(shí)現(xiàn)的。沒(méi)有新聞媒體的傳播功能，任何經(jīng)憲法宣布了的政治參與、利益表達(dá)、輿論監(jiān)督等公民的自由和權(quán)利只不過(guò)是一種點(diǎn)綴。因此，當(dāng)今新聞媒體承擔(dān)著越來(lái)越重要的社會(huì)責(zé)任。在政治參與領(lǐng)域，新聞媒體的作用起碼有以下幾個(gè)方面：第一，及時(shí)傳達(dá)政府的決策信息、決策背景和決策資料，滿足民主政治公開(kāi)性的要求，為政治參與提供必要的條件，以提高參與的質(zhì)量。第二，充分反映不同利益群體的意愿和要求，使決策層全面了解各方面的信息，使之輸出的政策、規(guī)則更能體現(xiàn)公正和公平的要求。第三，通過(guò)新聞媒體的參與、討論和溝通，使不同利益群體的直接摩擦的可能性降低，理解和寬容度加大，從而促進(jìn)人民團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。第四，監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行，防止公共權(quán)力出現(xiàn)違背人民意志的黑箱操作。為了充分發(fā)揮新聞媒體的社會(huì)功能，必須使新聞活動(dòng)法治化，以規(guī)范和保障公民的言論、出版等憲法權(quán)利。但是，目前我國(guó)的新聞體制仍延續(xù)了計(jì)劃體制下的管理模式，每一個(gè)新聞單位無(wú)不隸屬于各種各樣的黨政部門(mén)，不但很難以公眾媒體的姿態(tài)滿足公眾參與社會(huì)事務(wù)，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)作的要求，而且很“容易成為主管主辦部門(mén)昭顯政績(jī)、隱惡忌醫(yī)的自我宣傳、自我保護(hù)的工具”。（張西明：《新聞法治與社會(huì)發(fā)展》，載董郁玉、施濱海編《政治中國(guó)：面向新體制選擇的時(shí)代》雖然這些年新聞媒體在社會(huì)監(jiān)督、表達(dá)民意方面發(fā)揮了不可替代的作用，但缺乏一部保障性的法律規(guī)范，不僅使自己在一系列的侵權(quán)訴訟面前處于尷尬地位，而且在滿足公民表達(dá)自由和政治參與方面也是因“領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變”因“領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”�？磥�(lái)民眾通過(guò)新聞媒體的政治參與權(quán)還需法律的保障。在新聞傳播工具十分發(fā)達(dá)的今天，在一個(gè)將依法治國(guó)確立為治國(guó)方略的國(guó)度，沒(méi)有新聞立法是不可思異的事情。
作者：
楊亞佳 中共河北省委黨校政法教研部副教授。
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