[ 張旭科 ]——(2003-3-28) / 已閱53418次
論我國(guó)的環(huán)境法制建設(shè)
張旭科 郭吉軍 龍奎
（中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 江蘇徐州 221008）
[內(nèi)容提要] 環(huán)境問(wèn)題是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)的普遍問(wèn)題，這一問(wèn)題在我國(guó)尤為突出，由于特殊的國(guó)情，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題呈現(xiàn)出與眾不同的原因，并且隨著西部大開(kāi)發(fā)的逐步深入開(kāi)展，環(huán)境法治也顯得尤為迫切，但現(xiàn)行的環(huán)境法制建設(shè)存在諸多的弊端。本文探討了我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的成因的特殊性，并對(duì)當(dāng)今的環(huán)境法制建設(shè)，提出了一些合理化的建議。
[關(guān)鍵詞] 環(huán)境 環(huán)境法治 環(huán)境問(wèn)題
環(huán)境是相對(duì)于某一中心事物而言的。與其一中心事物相關(guān)的周?chē)挛锓Q(chēng)為這一中心事物的環(huán)境。中心事物不同，環(huán)境的概念也就有差異，相對(duì)于人類(lèi)而言，環(huán)境是指“影響人類(lèi)生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等�！�(1)它既包括生活環(huán)境，也包括生態(tài)環(huán)境。環(huán)境問(wèn)題可分為兩類(lèi)，地震、火山、泥石流等自然災(zāi)害問(wèn)題是第一類(lèi)環(huán)境問(wèn)題，而“由于人類(lèi)活動(dòng)作用于人們周?chē)沫h(huán)境所引起的環(huán)境質(zhì)量變化，以及這種變化反過(guò)來(lái)對(duì)人類(lèi)的生產(chǎn)、生活和健康所產(chǎn)生的有害影響的現(xiàn)象”（2）是第二類(lèi)問(wèn)題，筆者在本文中所要闡述的環(huán)境問(wèn)題也即第二類(lèi)環(huán)境問(wèn)題。
近幾年來(lái)，我們國(guó)家的環(huán)境問(wèn)題日益突出，已不僅僅是社會(huì)發(fā)展某一環(huán)節(jié)問(wèn)題，而是關(guān)系全局發(fā)展的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益成熟，法制建設(shè)逐步推進(jìn)的今天，把環(huán)境保護(hù)納入法治進(jìn)程的軌道，以法治為主的綜合治理，應(yīng)該說(shuō)是當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題解決的最優(yōu)方案。本文試就我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題及環(huán)境法治作一下探討。
一、環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生和我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)狀及原因分析
（一）環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生
環(huán)境問(wèn)題自古有之，它是隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展而產(chǎn)生發(fā)展的，不同的歷史時(shí)期其環(huán)境問(wèn)題也不相同，依據(jù)歷史時(shí)期的不同，我們可以把環(huán)境問(wèn)題分為兩種，一種是傳統(tǒng)意義的環(huán)境問(wèn)題，這主要是指在工業(yè)革命以前人們對(duì)自然資源的不合理開(kāi)發(fā)、利用所導(dǎo)致的環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)，即由于過(guò)分開(kāi)墾荒地，濫伐林木、過(guò)度放牧，掠奪捕撈等而引起的水土流失、土地沙化、草原退化、水生生物資源日益減少，旱澇災(zāi)害頻繁等等。例如，“美索不達(dá)米亞、希臘、小亞細(xì)亞以及其他各地的居民，為了得到耕地，把森林通通給破壞了，但是他們夢(mèng)想不到是，今天也竟因此成為荒蕪不毛之地。因?yàn)樗麄兪惯@些地方失去了森林，也失去了積聚和貯存水分的中心�！绷硪环N就是現(xiàn)代意義上的環(huán)境問(wèn)題，它是指在工業(yè)革命之后，隨著工農(nóng)業(yè)變速發(fā)展和城市化，除了上述自然資源的破壞加劇外，正引起了“三廢”（廢氣、廢水、廢渣）污染、噪聲污染、放射性污染和農(nóng)藥污染等更加嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，其污染的廣度深度已大大超過(guò)了從前所引發(fā)的大量的“環(huán)境公害”事件（也稱(chēng)環(huán)境公眾受害，指人們對(duì)生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境所造成的社會(huì)性危害，包括環(huán)境破壞），如大家都知道的1984年12月3日印度博帕爾農(nóng)藥廠毒氣滲漏事件和1986年4月26日蘇聯(lián)切爾諾貝核電站放射性泄漏事件，這兩起事件到現(xiàn)在讓人想起來(lái)都還有某種恐懼的感覺(jué)。
（二）我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)狀及原因分析
1、我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)狀
當(dāng)前環(huán)境的污染和破壞已發(fā)展到威脅人類(lèi)生存和發(fā)展的世界性的重大社會(huì)問(wèn)題，人類(lèi)所面臨的新的全球性和廣域性環(huán)境問(wèn)題主要有三類(lèi)：一是全球性廣域性的環(huán)境污染；二是大面積的生態(tài)破壞；三是突發(fā)性的嚴(yán)重污染事件。
目前，發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)前的環(huán)境問(wèn)題主要是環(huán)境污染，發(fā)展中國(guó)家主要是環(huán)境破壞，而在我國(guó)，則同時(shí)存在著環(huán)境破壞和環(huán)境污染這兩類(lèi)環(huán)境問(wèn)題，并且已十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)是世界上環(huán)境污染物排放量最大的國(guó)家之一，全國(guó)污染物的年排放量達(dá)4300余萬(wàn)噸，（其中煙塵約2800萬(wàn)噸，二氧化硫約1460萬(wàn)噸）；1988年全國(guó)廢水排放總量為368億噸，其中工業(yè)廢水排放量為268億噸，處理率僅為27%，自然生態(tài)環(huán)境的破壞也相當(dāng)嚴(yán)重。目前，我國(guó)水土流失面積已由解放初期的116萬(wàn)平方公里擴(kuò)大到150萬(wàn)平方公里。(3)
環(huán)境污染和破壞給我國(guó)所造成的經(jīng)濟(jì)損失是極其驚人的。現(xiàn)在就讓我們來(lái)看這樣一組數(shù)據(jù)：據(jù)80年代初的不完全統(tǒng)計(jì)，環(huán)境污染每年造成的經(jīng)濟(jì)損失是690億元，部分自然生態(tài)環(huán)境的破壞每年造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)265億元共計(jì)955倔元，約占當(dāng)年全國(guó)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的14%左右。從這樣一組數(shù)據(jù)中我們可以很明顯地看到，我國(guó)嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，這勢(shì)必對(duì)我國(guó)以后經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極為不利。
2、我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的原因分析
環(huán)境問(wèn)題在我國(guó)如此的嚴(yán)重，究其原因應(yīng)該說(shuō)是多方面的，既有自然地理因素，亦有經(jīng)濟(jì)、人文社會(huì)等因素，而且我們國(guó)家的具體國(guó)情又使其具有特殊性，下面筆者將分別進(jìn)行一下具體的闡述。
(1)經(jīng)濟(jì)因素
目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，同時(shí)也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的時(shí)期，從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史來(lái)看，這個(gè)階段正是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題最嚴(yán)重的時(shí)期，因而我國(guó)在這一時(shí)期承受的生態(tài)環(huán)境壓力會(huì)更為沉重。
第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起的環(huán)境問(wèn)題惡化。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是對(duì)社會(huì)生產(chǎn)力的極大解放，這種解放刺激了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，但與此同時(shí)，對(duì)資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)模和各行業(yè)污染物排放量也會(huì)隨之高速增加。然而，由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)尚處在粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型時(shí)期，人們只關(guān)注于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)字，卻往往忽略了其背后所付出的沉重代價(jià)：對(duì)資源的掠奪式開(kāi)發(fā)造成環(huán)境的極大破壞；我國(guó)近年來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)。
第二，經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)的沖突。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所追求的是高額利潤(rùn)，是相對(duì)少數(shù)人的利益，而環(huán)境保護(hù)則是多數(shù)人的利益，二者是對(duì)立狀態(tài)，法律對(duì)這種顯性沖突的社會(huì)關(guān)系，比較容易做出規(guī)范。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)是以公有制為主體，經(jīng)濟(jì)利益的主體和環(huán)境利益的主體具有統(tǒng)一性。但近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境惡化尤為明顯，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民為“脫貧致富”，寧肯容忍環(huán)境污染對(duì)國(guó)家、所在集體和本人的損害。對(duì)此，國(guó)家不得不采取強(qiáng)制措施關(guān)閉“十五小”企業(yè)。但在一定意義上，政府既是沖突調(diào)解者，又常成為沖突的一方（地方利益），違法陣營(yíng)龐大，法律執(zhí)行的難度極大。
(2)人文社會(huì)因素
“生態(tài)學(xué)作為一門(mén)科學(xué)，從它誕生的那一天起，一直就與‘人類(lèi)社會(huì)’結(jié)下了不解之緣，如果說(shuō)前期的生態(tài)學(xué)更多地顯示了自然屬性的話，那么現(xiàn)代的生態(tài)學(xué)，則更強(qiáng)烈地顯示了它的社會(huì)屬性這一面�！�(4)環(huán)境問(wèn)題最明顯的是人文社會(huì)的原因，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題，從現(xiàn)行的角度看，這方面的因素影響更為巨大。
第一，我國(guó)人口眾多，環(huán)境的資源壓力大，環(huán)境問(wèn)題與人口有著密切的互為因果的聯(lián)系。在一定社會(huì)發(fā)展階段，一定地理環(huán)境和生產(chǎn)力水平的條件下，人口增長(zhǎng)應(yīng)有一個(gè)適當(dāng)比例，人口問(wèn)題與環(huán)境問(wèn)題是當(dāng)代中國(guó)發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)，龐大的人口數(shù)量及快的增長(zhǎng)，引發(fā)了一系列的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，對(duì)環(huán)境造成了巨大的沖擊�？梢赃@樣說(shuō)，我國(guó)的人口問(wèn)題是短時(shí)期內(nèi)很難扭轉(zhuǎn)的最大社會(huì)問(wèn)題之一，這是用不著忌諱的。人口問(wèn)題導(dǎo)致了我國(guó)資源的絕對(duì)短缺，因而往往出現(xiàn)了對(duì)資源的無(wú)節(jié)制開(kāi)發(fā)的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象伴隨著驚人的浪費(fèi)，給我們經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施造成了極大的壓力。
第二，公眾環(huán)保意識(shí)普遍較差�！八^環(huán)保意識(shí)，是指人們?cè)谡J(rèn)知環(huán)境狀況和了解環(huán)保規(guī)則的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己的基本價(jià)值觀念而發(fā)生的參與環(huán)境保護(hù)的自覺(jué)性，它最終體現(xiàn)在有利于環(huán)境保護(hù)的行為上。”(5)目前我們國(guó)家的大多數(shù)人對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的客觀狀況缺乏一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，據(jù)調(diào)查，國(guó)民對(duì)于環(huán)境狀況的判斷大多是態(tài)度中庸，無(wú)敏感性，對(duì)許多根本性的環(huán)境問(wèn)題缺少了解，甚至是根本不了解，而且還有相當(dāng)一部分的社會(huì)公眾不愿意主動(dòng)地去獲取環(huán)境知識(shí)。2000年“世界環(huán)境日”前后，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局和教育部聯(lián)合進(jìn)行的對(duì)全國(guó)公眾環(huán)境意識(shí)的調(diào)查報(bào)告得出的結(jié)果是，我國(guó)公眾的環(huán)境意識(shí)和知識(shí)水平還都處理較低的水平，環(huán)境道德較弱，我國(guó)公眾環(huán)境意識(shí)中具有很強(qiáng)的依賴(lài)政府型的特征，政府對(duì)于強(qiáng)化公眾環(huán)境意識(shí)具有決定性的作用。從這些大量的調(diào)查中，我們可以看到，我國(guó)的國(guó)民的環(huán)保意識(shí)是有多么的差。一國(guó)的國(guó)民的環(huán)保意識(shí)如此的差，可以想象這個(gè)國(guó)家的環(huán)境問(wèn)題又是怎樣的一個(gè)狀況了。
第三，環(huán)境問(wèn)題與貧困等其它的社會(huì)問(wèn)題交叉在一起，又有形成惡性循環(huán)的趨勢(shì)。環(huán)境問(wèn)題在當(dāng)今世界各國(guó)有著不同的表現(xiàn)形式，但是從總體上來(lái)看，我們可以歸納出這樣一點(diǎn)，富國(guó)的環(huán)境問(wèn)題主要是與污染物相關(guān)的環(huán)境污染，而窮國(guó)環(huán)境問(wèn)題主要是與自然資源相關(guān)的環(huán)境破壞，前者比較容易得到防治和恢復(fù)，而后者的防治和恢復(fù)則要困難的多。我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題也有類(lèi)似情況，在平原、沿海及大城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，環(huán)境問(wèn)題主要以以環(huán)境污染為主，如今經(jīng)過(guò)不斷地治理正在不斷有所緩解；而西部相對(duì)貧困地區(qū)，環(huán)境破壞引起的生態(tài)環(huán)境惡化十分嚴(yán)重，且日益呈現(xiàn)出環(huán)境問(wèn)題與貧困同步深化，形成惡性循環(huán)的趨勢(shì)。
二、對(duì)我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的幾點(diǎn)思考
環(huán)境法制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其包含著社會(huì)生活的方方面面，在此筆者就對(duì)我國(guó)的環(huán)境法制建設(shè)作以下幾點(diǎn)探討即對(duì)我國(guó)環(huán)境問(wèn)題作幾點(diǎn)法治化的思考：立法觀念的轉(zhuǎn)型與立法實(shí)踐的加強(qiáng)、執(zhí)法與司法的改進(jìn)、法律監(jiān)督的強(qiáng)化、公民環(huán)保意識(shí)與守法觀念的強(qiáng)化、對(duì)環(huán)境構(gòu)成物的物權(quán)歸屬思考。
（一）立法觀念的轉(zhuǎn)型與立法實(shí)踐的加強(qiáng)
我國(guó)環(huán)境保護(hù)法頒布二十多年來(lái)，法律的調(diào)整范疇基本上未發(fā)生什么重大的變化，環(huán)境法在立法上升也未轉(zhuǎn)型，依然是以環(huán)境污染防治法為核心的傳統(tǒng)型環(huán)境法體系。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)不僅包括對(duì)已有污染的治理，還包括對(duì)現(xiàn)有環(huán)境的保護(hù)。然而我國(guó)的立法長(zhǎng)期忽略了這一方面，這也是造成我國(guó)目前自然資源保護(hù)不力的一個(gè)重要原因。國(guó)家環(huán)境總局負(fù)責(zé)人在談到西部環(huán)保工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，“一定按照江總書(shū)記，預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”的要求，堅(jiān)持污染防治與生態(tài)環(huán)境并重，生態(tài)建設(shè)與保護(hù)并舉，城鎮(zhèn)污染治理與農(nóng)村環(huán)境綜合整治并重，統(tǒng)籌兼顧綜合決策的方針，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)西部環(huán)境事業(yè)的跨越發(fā)展。
環(huán)境保護(hù)法是由國(guó)家制定或認(rèn)可，并由國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行的關(guān)于保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害的法律規(guī)范和總稱(chēng)，即把環(huán)境保護(hù)納入制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道，對(duì)于中央立法而言，就要本著實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)，立足于全面統(tǒng)籌兼顧的原則，遵循法制統(tǒng)一，確立環(huán)境管理體制，建立高效的組織機(jī)構(gòu)即環(huán)境管理機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)任務(wù)，通過(guò)立法明確有關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、分工、職責(zé)和權(quán)限以及行使職權(quán)的程序，建立健全環(huán)境管理制度；并進(jìn)步確定有關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和違法責(zé)任，只有對(duì)違法者實(shí)施制裁，才能使受害人權(quán)利得到有效保護(hù)。目前，我國(guó)環(huán)境立法中對(duì)污染環(huán)境罪與國(guó)家環(huán)境立法主要是全國(guó)性的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，國(guó)家環(huán)境立法具有根本方向性與原則性，是全國(guó)人民的環(huán)境活動(dòng)法則，是地方立法的依據(jù)，是環(huán)境立法的關(guān)鍵。如今，我們國(guó)家存在著規(guī)定污染防治規(guī)范多而生態(tài)資源保護(hù)措施少的缺陷，這應(yīng)該是今后環(huán)境立法修改的重點(diǎn)。
地方環(huán)境立法是享有立法的地方權(quán)力機(jī)關(guān)和相應(yīng)的地方行政機(jī)關(guān)制定地方性，環(huán)境保護(hù)法規(guī)和規(guī)章法規(guī)，它是環(huán)境保護(hù)工作納入法治化軌道的主要手段，又是貫徹執(zhí)行國(guó)家環(huán)保法律、法規(guī)和管理本地環(huán)境保護(hù)事務(wù)的保證措施。地方環(huán)境立法必須堅(jiān)強(qiáng)化環(huán)境管理，突出重點(diǎn)，兼顧其它的指導(dǎo)思想，堅(jiān)持為環(huán)境管理服務(wù)，以環(huán)境保護(hù)工作的中心為環(huán)境保護(hù)立法的重點(diǎn)，具體說(shuō)來(lái)，有如下原則：①建立大環(huán)境立法體系的原則，如前所述，國(guó)家環(huán)境立法存在著污染防治規(guī)范多而生態(tài)資源保護(hù)措施少的缺陷，與此對(duì)應(yīng)地方環(huán)境立法中也存在著側(cè)重污染防治立法而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的現(xiàn)象，從而造成了實(shí)際工作中重污染防治而輕生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，使環(huán)保工作缺乏全局性考慮。堅(jiān)持大環(huán)境的立法原則是要求在地方立法中運(yùn)用生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)將生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)有機(jī)體考慮，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，防治污染和各類(lèi)災(zāi)害等規(guī)范組成一種標(biāo)本兼治的大環(huán)境體系，②強(qiáng)化污染責(zé)任制原則，進(jìn)一步明確和加強(qiáng)污染者的法律責(zé)任感。地方立法應(yīng)將國(guó)家立法中污染者與責(zé)任具體化明確化，誰(shuí)污染誰(shuí)治理，這本來(lái)就是環(huán)境保護(hù)的一個(gè)基本原則。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體系下，市場(chǎng)主體具有趨利性，往往出現(xiàn)一些企業(yè)為了眼前短暫的經(jīng)濟(jì)利益寧愿被罰也不去治理污染的現(xiàn)象。因此，加強(qiáng)地方環(huán)境立法，強(qiáng)化污染者的責(zé)任已刻不容緩，這應(yīng)該說(shuō)也是權(quán)利義務(wù)原則在環(huán)保法中的體現(xiàn)。③堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)性與超前性相結(jié)合原則，各地方的污染狀況不同，環(huán)保的具體任務(wù)也不盡一樣，這就要求地方立法以本地事實(shí)為依據(jù)，堅(jiān)持國(guó)家立法的原則性與本地實(shí)際的靈活結(jié)合。同時(shí)，由于總結(jié)性立法往往帶有明顯的滯后性，而社會(huì)關(guān)系不斷發(fā)展，地方立法應(yīng)在科學(xué)預(yù)見(jiàn)基礎(chǔ)上超前立法，以彌補(bǔ)國(guó)家立法的滯后性。
（二）執(zhí)法與司法的改進(jìn)
我國(guó)環(huán)境保護(hù)一直強(qiáng)調(diào)以行政為主導(dǎo)，政府起到主導(dǎo)作用。從近幾年的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)的環(huán)保行政主導(dǎo)一直呈現(xiàn)出不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)。目前，環(huán)保工作的重點(diǎn)是加大環(huán)境執(zhí)法的力度，這使環(huán)境行政主導(dǎo)的特色更加鮮明，行政主導(dǎo)固然有其優(yōu)勢(shì)，如具有較高的效率，能適應(yīng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境復(fù)雜的特點(diǎn)，但其局限性也很明顯。首先，它主要適用于污染防治，而對(duì)自然資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)則另當(dāng)別論；其次，行政主導(dǎo)具有嚴(yán)格的隸屬關(guān)系，很容易出現(xiàn)部門(mén)分割，條塊分割，不能形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體造成體制上的混亂；再者，行政主導(dǎo)的方式降低了環(huán)境司法的地位和功能，也降低了環(huán)境執(zhí)法的功能，使司法的作用微乎其微。因此，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治，必須改進(jìn)執(zhí)法與司法。但是應(yīng)當(dāng)如何改進(jìn)執(zhí)法與司法呢？筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面努力：
首先，污染防治要向行政責(zé)任與刑事責(zé)任相融合的行政刑法方向發(fā)展，將現(xiàn)行大量的行政處罰上升為具有刑事責(zé)任性質(zhì)的處罰，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極參與其中。
其次，生態(tài)保育要逐步擴(kuò)大民事保護(hù)的范圍而縮小刑事責(zé)任的范圍，這要取決于民法物權(quán)的完善，與取決于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的正確處理以及大眾環(huán)境意識(shí)的提高等各種因素。
再次，建立起以檢察院為主體的公益訴訟制度，檢察院代表環(huán)境公害的受害者提起訴訟�，F(xiàn)行環(huán)境侵權(quán)訴訟是由民法通則規(guī)定的，由于環(huán)境侵權(quán)的受害民眾較廣，在訴訟中容易出現(xiàn)“搭便車(chē)”現(xiàn)象，不利于共同訴訟人的共同求償，而公益訴訟制度的建立能夠克服此弊端，并且在當(dāng)今我國(guó)公眾法律意識(shí)普遍淡薄的情況下實(shí)施此舉不失為良策。
最后，要正確理解和掌握加大環(huán)境執(zhí)法力度。筆者認(rèn)為，在我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)系統(tǒng)工程中，執(zhí)法是末端環(huán)節(jié)，前面的問(wèn)題不解決而僅靠末端一刀切，無(wú)異于以堵口子治洪水，是治標(biāo)不治本，甚至?xí)せ埽瑸榄h(huán)境法治的發(fā)展埋下隱患。
（三）法律監(jiān)督力度的加大
由于我國(guó)實(shí)行環(huán)境保護(hù)行政主導(dǎo)，權(quán)力相對(duì)集中，行政部門(mén)自由裁量權(quán)較大，因此法律監(jiān)督尤為重要。“如果說(shuō)法治在法律調(diào)整機(jī)制中是把法律規(guī)范、法律關(guān)系和實(shí)現(xiàn)義務(wù)的活動(dòng)等法律現(xiàn)象聚合起來(lái)的重要手段，那么法律監(jiān)督則是使法治在法律調(diào)態(tài)各個(gè)階段得到有力保證的重要法律措施，一個(gè)國(guó)家如果沒(méi)有嚴(yán)格有力的法律監(jiān)督，也就沒(méi)有法治�！笨梢�(jiàn)法律監(jiān)督的真正價(jià)值不是在于形式，而是在于力度。
我國(guó)環(huán)境法律監(jiān)督大體包括：權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、輿論監(jiān)督、各政黨和社會(huì)團(tuán)體組織的為監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督、司法監(jiān)督等幾類(lèi)。
權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督在近年來(lái)發(fā)揮了重要作用，全國(guó)人大環(huán)境資源委員會(huì)多次聽(tīng)取國(guó)務(wù)院和最高人民法院有關(guān)資源與環(huán)境保護(hù)的工作報(bào)告，對(duì)如何推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的實(shí)施和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作提出了許多建設(shè)性意見(jiàn)，而且堅(jiān)持法律監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合，組織并一直堅(jiān)持進(jìn)行中華環(huán)保世紀(jì)行和環(huán)境執(zhí)法大檢查等活動(dòng)。
行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督以環(huán)境監(jiān)理為核心，成立了專(zhuān)門(mén)的環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)，旨在加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度。
各政黨的社會(huì)團(tuán)體組織的監(jiān)督主要以輿論監(jiān)督的形式出現(xiàn)，但我國(guó)輿論監(jiān)督制度程度很低，因而總體上作用很有限。
司法監(jiān)督主要是司法監(jiān)督職有機(jī)關(guān)即人民檢察院的監(jiān)督，在環(huán)境監(jiān)督領(lǐng)域這塊基本上是空白。
人民群眾的監(jiān)督主要再現(xiàn)為以環(huán)境評(píng)價(jià)制度等為內(nèi)容的公眾參與，而公眾參與首先取決于公眾環(huán)境意識(shí)，其次取決于制度的保證，我國(guó)在這兩個(gè)方面都存在許多問(wèn)題，人民群眾的監(jiān)督基本上只具雛形，缺少操作性規(guī)范，力度亦很有限。
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